4.2. Система управле­ния государственной и муниципальной формами собственности

Управление государственной собственностью определяется как совокуп­ность всевозможных отношений между различными субъектами (работника­ми и менеджерами) по поводу организации воспроизводства и использова­ния объектов государственной собственности с помощью организационно-экономических механизмов и методов для удовлетворения основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства. Такое управление охватывает управленческие функции, включающие прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, контроль и т.д., а также административные, экономические и другие методы. Под управле­нием субъектной структу­рой понимается совокупность феде­ральных, ре­гиональных и муниципальных организационных структур управ­ления (субъек­тов РФ, му­ниципальных организационных структур – департа­ментов, комите­тов и т.д.). Система управления объектами собственности как процесс, включает в себя следующие основные подсистемы механизма управления объектной структурой:

1. Управление унитарными предприятиями: управление стоимостью госу­дарственного предприятия, его инвентаризация и оценка имущественного ком­плекса, кадрового потенциала, эффектив­ности использования государственного имущества. Функции управления: аудиторские проверки, контроль использования имущества, изъятие излишнего имущества, управление собственностью непла­тежеспособных предприятий, организация санации предприятий, осуществ­ление процедуры банкротства, установление вида и порядка осуществления реорганизационных и ликвидационных процедур, управление ипотекой и за­логовым механизмом поддержки государственных предприятий.

2. Управление акциями и долями, принадлежащими на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, в уставных капиталах хо­зяйственных обществ. Функции управления: ведение реестра, управление процес­сом законодательного обеспечения интересов государства посредством института доверительного управления и разра­ботку методик оценки достижения целей и состояния управления госпакетом акций.

3. Управление недвижимостью Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований включает в себя: ведение када­стра объектов, определение целей, задач, концепции, организацию использо­вания и оптимизацию объектной структуры недвижимости (100 % вовлече­ние объектов в оборот) и субъектной структуры пользования, а в целях обес­печения обратной связи - формы контроля управления и мониторинг объек­тов.

4. Управление природными ресурсами как объектами недвижимости Российской Федерации, субъектов РФ.

5. Управ­ление процессом законодательного обеспечения форм пользования природ­ных объектов недвижимости (аренда, концессия, лизинг), форм распределе­ния доходов от использования при­родных ресурсов. 5. Управление государственной собственностью в научной и научно – техни­ческой сфере включает в себя законодательное обеспечения классификации, учета объектов интеллектуальной собственности и форм ее экономической реализации.

6. Управление приватизацией и реструктуризацией объектов государствен­ной и муниципальной форм собственности и формами ее реализации в экономике страны.

Сам же механизм управления государственной собственностью высту­пает как орга­ническое единство моделей организации и технологий (рис.12).

Рисунок 11 - Структура механизма государственного управления

Механизмы управления государственной собственностью представ­ляют собой систему правовых норм и правил распоряжения и использова­ния объектов собственности в целях пополнения доходов в бюджет и исполнения государственных функций. К механизмам управления государственным имуществом можно отнести:

1. Механизмы преобразования форм и отношений собственности.

2. Механизмы управления функционирования объектов государственной и муниципальной собственности.

3. Механизмы реструктуризации – создания новых, ликвидации существующих имущественных объектов.

К первой группе отнесены механизмы управления процессами, в ходе которых изменяются собственники имущества. Оно переходит из одной формы собственности в другую, изменяются и субъекты отношений собственности. К числу наиболее типичных видов таких процессов относятся:

а) приватизация объектов государственной собственности в форме акционирования или продажи;

б) национализация имущества посредством выкупа или возврата с переходом его в собственность Российской Федерации;

в) отчуждение и приобретение государственного имущества посредством продажи, безвозмездной передачи, дарения и т.д.;

г) переход имущественных объектов из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную и муниципальную собственность;

д) переход имущественных объектов из федеральной и муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации;

е) переход имущественных объектов из федеральной и муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации.

Национали­зация в Российской Федерации реализуется посредством принятия в состав государственного или муниципального имущества объектов частной собственности для погашения задолженности хозяйствующих субъектов перед бюджетами различных уровней государственного управления.

Во вторую группу входят механизмы управления процессами, в ходе которых собственник непосредственно или путем делегирования, передачи, предоставления полномочий управляет объектами собственности, сохраняя за собой права собственника (владельца, распорядителя) имущества.

В третью группу вошли механизмы управления процессами, в ходе которых создаются новые объекты государственной собственности или ликвидируются действующие имущественные объекты данной формы собственности.

В общем виде система управления представлена на рисунке 12.

Рисунок 13 – Система управления государственной собст­венностью

в Российской Федерации.

Концепция управления федеральным имуществом на период до 2018 года (далее – Концепция) констатирует, что течение последних лет созданы необходимые условия для достижения целей и задач в области управления федеральным имуществом, включая:

• нормативное закрепление моделей управления, предусматривающих принятие управленческих решений на основании принципов открытости и согласованности решений, для компаний с государственным участием;

• создание условий для внедрения эффективных моделей корпоратив-ного управления в компаниях с государственным участием путем привлечения независимых директоров, внедрения программ стратегического планирования деятельности, современных методов управления и представления отчетности, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей;

• законодательное расширение правовых оснований для реструктури-зации федеральных государственных унитарных предприятий и преобразова-ния в открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответствен-ностью, а также автономные некоммерческие организации;

• создание правовых условий для оптимизации механизмов управления федеральными бюджетными учреждениями, включая возможность изменения типа на автономные и казенные учреждения;

• законодательное определение условий вовлечения в коммерческий оборот объектов недвижимого имущества, включая обязательность независи-мой оценки, проведения торгов и размещения информации на едином специа-лизированном информационном ресурсе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», за исключением прямо предусмотренных случаев;

• законодательное определение порядка передачи для использования по целевому назначению находящегося в государственной собственности имущества религиозного назначения, а также условий вовлечения в оборот объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

• повышение ответственности в части информационной открытости приватизации, в том числе путем введения обязательных требований об опубликовании сведений не только в печатных изданиях, но и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», расширения перечня таких сведений, а также введения обязанности по раскрытию информации подлежащими приватизации организациями;

• совершенствование механизмов государственного контроля за ходом приватизации путем перехода к разработке и утверждению прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества на трехлетний период, а также организации проведения независимой оценки объекта для определения начальной цены как обязательного этапа приватизации;

• развитие инструментов приватизации путем создания возможности проведения продажи имущества в электронной форме, а также новых правил продажи посредством публичного предложения, проводимой в случае признания аукциона несостоявшимся;

• формирование новых методов продажи, позволяющих проводить отдельные сделки по продаже акций ведущих компаний с государственным участием, в том числе с привлечением инвестиционных консультантов на основании решений Правительства Российской Федерации в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, модернизации и технологического развития экономики .

Созданная нормативно-правовая база позволила решить большинство первоочередных задач, определенных в Концепции №1024. Вместе с тем требуется продолжить работу по преодолению ряда системных проблем:

• избыточности федерального имущества с точки зрения исполнения государственных функций;

• двойственности и противоречивости положения государства как регулятора и акционера крупных компаний с государственным участием;

• нарушения принципов справедливой конкуренции в секторах со значительным участием государства;

• избыточной активности крупных компаний с государственным участием по приобретению активов в конкурентных отраслях, в том числе наращивания непрофильных активов, вступающего в противоречие с инвестиционными программами (программами развития);

• отсутствия однозначно определенных целей управления федеральным имуществом;

• недостаточной эффективности управления федеральным имуществом, приводящей к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций или потере контроля над объектами управления;

• недостаточного уровня корпоративного управления компаний с государственным участием;

• недостаточной мотивации и ответственности всех участников процесса управления федеральным имуществом, в том числе лиц, избранных в органы управления компаний с государственным участием;

• избирательности контроля эффективности использования федерального имущества и хода реализации декларируемых целей и задач;

• низкой технической обеспеченности взаимодействия участников управления, приводящей к ограничению доступности и открытости информации о целях, задачах и результатах управления федеральным имуществом.

Государственная политика, в основу которой положена новая Концепция, направлена на следующие цели:

– однозначное определение и формирование исчерпывающего состава федерального имущества необходимого для выполнения государственных функций органами власти Российской Федерации.

– создание эффективной системы управления федеральным имуществом, обеспечивающей в соответствии с функциями органов власти Российской Федерации механизмы оценки востребованности и необходимости объектов управления, а также регламенты их включения и исключения из контура управления.

– эффективное отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте.

– создание эффективной системы учета и контроля федерального имущества.

Достижение указанных целей позволит обеспечить:

• оптимизацию состава и структуры федерального имущества на макро- и микроуровне в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, а также формирование экономической основы деятельности публично-правовых образований (с точки зрения обеспечения осуществления задач и интересов Российской Федерации);

• повышение эффективности управления федеральным имуществом, включая развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием с определением долго- и краткосрочных целей и задач управления;

• ограничение «разрастания» государственного сектора экономики, в том числе путем установления и соблюдения системы адекватных запретов и ограничений, замещения прямого участия государства в экономике мерами отраслевого и иного регулирования, а также соблюдения принципов планомерности, устойчивости и гарантий долгосрочности реализации заявленных целей и задач.

Ключевыми показателями достижения указанных целей являются:

а) обеспечение определения целей управления для федеральных государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ (акции которых находятся в федеральной собственности) до 100% к 2015 г., для федеральных государственных учреждений – до 100% к 2018 г.;

б) увеличение доли акций компаний с государственным участием, обращающихся на российском организованном рынке ценных бумаг, и их поэтапное удвоение к 2018 году;

в) обеспечение публичности всех сохраняемых в федеральной собственности открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, к 2018 г.;

г) отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 г.;

д) увеличение в 2 раза объема вовлеченных в оборот земельных участков к 2018 г.;

е) обеспечение полноты учета объектов федерального имущества до 100% к 2015 г.

В основу новой Концепции положены следующие принципы управления федеральным имуществом:

1. Принцип определенности: применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должны быть сформированы и нормативно определены цель, для достижения которой служит объект, способ ее достижения, ответственность за результаты управления, порядок принятия управленческих решений, представления отчетности и иные механизмы контроля.

2. Принцип прозрачности: обеспечение открытости и доступности информации о субъектах и объектах управления, непрерывности процессов управления и контроля, выявление и учет данных об объектах управления, в том числе путем развертывания единой системы учета и управления федеральным имуществом, основанной на единой методологии учета и процессном управлении.

3. Принцип обеспечения баланса интересов: принятие обоснованных решений с точки зрения экономической эффективности и социальной ответственности, учета кратко- и долгосрочных целей и задач.

4. Принцип непрерывности осуществления контроля: непрерывный контроль за достижением установленных целей и задач, показателей их достижения, а также соблюдением принципов и механизмов управления.

5. Принцип проектного подхода: определение планов достижения определенных целей и задач управления исходя из планируемого результата, набора инструментов, сопоставления ресурсов, мотивации и ответственности.

6. Принцип ответственности: обеспечение профессионализма, мотивации и ответственности всех участников процесса управления за результат и достижение установленных показателей деятельности.

Указанные принципы являются приоритетными для всех субъектов управления федеральным имуществом. Достижение целей управления федеральным имуществом в соответствии с обозначенными принципами осуществляется в рамках следующих ключевых направлений: определение целевой функции, управление отчуждением или развитием объекта федерального имущества, управление рисками, учет и мониторинг.

Определение целевой функции управления каждым объектом федерального имущества, предусматривающей достижение конечной цели управления – разгосударствления или стратегического развития, а именно:

• вовлечения объектов федерального имущества в коммерческий оборот для привлечения инвестиций, в том числе в технологическое развитие и модернизацию производства;

• развития объектов федерального имущества для наиболее полной реализации функций государственного управления и развития Российской Федерации.

Для того, чтобы обеспечить определение целевой функции управления каждым объектом, необходимо решить следующие задачи:

а) сопоставить объекты управления с задачами и интересами Российской Федерации как публично-правового образования, в том числе полномочиями, которые возложены на федеральные органы государственной власти в рамках установленной компетенции, что предполагает:

• определение целевой функции управления объектом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (далее - уполномоченный федеральный орган), исходя из презумпции того, что подлежат разгосударствлению все объекты федерального имущества, за исключением тех, которые определены как необходимые для достижения задач и стратегических интересов Российской Федерации (принцип  «продавай либо объясняй»);

• формирование и нормативное утверждение единых перечней подлежащих сохранению в федеральной собственности федеральных организаций, в отношении которых будут определены целевые функции стратегического развития, достижение которых будет обеспечиваться реализацией соответствующих «дорожных карт»;

б) сформировать действенную систему управления, предусматривающую достижение определенных целевых функций путем реализации «дорожных карт», включая:

• определение «дорожных карт» в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в федеральные казенные предприятия или федеральные государственные учреждения, а также хозяйственных обществ, акции (доли в уставных капиталах) которых подлежат сохранению в федеральной собственности;

• определение «дорожных карт» в отношении подлежащих сохранению в федеральной собственности федеральных государственных учреждений, федеральных казенных предприятий;

в) сформировать действенную систему определения структурного состава («бизнес, а не здание») и последовательности разгосударствления объектов федерального имущества, что предполагает:

• определение методологии формирования дорожных карт в отношении объектов федерального имущества, подлежащих разгосударствлению;

• определение для каждого объекта способов его вовлечения в коммерческий оборот с учетом: структуры объекта, спроса и потребностей инвесторов, состояния рынков, регуляторной среды, а также, при необходимости, проведения мероприятий по повышению капитализации и инвестиционной привлекательности, к проведению которых также привлекаются управляющие компании, оценщики, аудиторы, инвестиционные, финансовые, юридические и иные консультанты;

• создание механизма формирования прогнозных планов (программ) приватизации, утверждаемых Правительством Российской Федерации, на основании дорожных карт разгосударствления объектов федерального имущества, за исключением малоценных объектов. Под малоценными объектами понимаются объекты, стоимость которых, определенная в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, ниже границе, определяемой прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества, утверждаемой Правительством РФ.

Ключевыми задачами в данном направлении являются:

а) переход от продажи объектов к продаже бизнес-единиц, что предполагает:

• реализацию дифференцированного подхода к вовлечению в коммерческий оборот объектов с учетом предварительного анализа инвестиционных возможностей, рынков, спроса и потребностей инвесторов, регуляторной среды, а также при необходимости проведения мероприятий по повышению капитализации и инвестиционной привлекательности отчуждаемых объектов;

• утверждение регламентов и типовых документов проведения указанных мероприятий;

• организация проведения процедур проверки должного соответствия, позволяющих наиболее полно сформировать представление об объектах, подлежащих вовлечению в оборот объектов;

• утверждение «дорожных карт» по проведению мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности объектов, подлежащих вовлечению в хозяйственный оборот;

• реализацию среднесрочных прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества;

б) повышение эффективности продажи акций крупных компаний с государственным участием с целью создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики, что предусматривает:

• формирование механизмов разработки планов-графиков проведения продажи по крупным и крупнейшим компаниям на среднесрочную перспективу, подготовленных с учетом предварительного анализа инвестиционных возможностей, рынков, спроса и потребностей инвесторов, регуляторной среды, а также, при необходимости, проведения мероприятий по повышению капитализации и инвестиционной привлекательности отчуждаемых объектов, изменения бизнес-модели, стратегии и качества корпоративного управления компании, тарифных, налоговых и социальных аспектов регулирования;

• внедрение системы мотивации для ключевых участников продажи (руководства подлежащей приватизации компании и продавца);

• подготовка с учетом передового международного опыта регламентов предпродажной подготовки и отчуждения акций крупных инвестиционно- привлекательных компаний, проводимых в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, с целью привлечения инвестиций, стимулирования развития конкуренции, модернизации и технологического развития экономики;

• проведение Правительством Российской Федерации регулярного мониторинга исполнения планов по подготовке и реализации сделок, предусмотренных утвержденными «дорожными картами» в отношении указанных объектов;

• обеспечение улучшения публичного восприятия приватизации, в том числе путем проведения общественных обсуждений, освещение в средствах массовой информации ключевых этапов и итогов каждой сделки;

в) совершенствование мер вовлечения объектов в коммерческий оборот, инструментов приватизации, а также методов контроля за ее реализацией, что предполагает реформирование системы продаж путем:

• внедрения практики продажи федерального имущества на электронных торгах, в том числе имущества федеральных организаций, приватизируемого имущества, конфискованного, а также иного обращенного в собственность государства;

• перехода к активным маркетинговым мероприятиям, в том числе путем создания центров обработки звонков, расширения рекламного сопровождения продаж;

• развития единого информационного пространства продаж (электронный адрес Федеральной контрактной системы: www.torgi.gov.ru);

• раскрытия информации о подлежащих продаже объектах с использованием современных информационных технологий;

• расширения практики привлечения юридических лиц для организации и (или) осуществления от имени Российской Федерации продажи федерального имущества, в том числе в качестве стратегических, финансовых и юридических консультантов и продавцов;

г) совершенствование нормативно – правового регулирования подготовки и продажи государственного имущества, предусматривающего в том числе:

• повышение гибкости инструментов приватизации, в том числе с использованием производных финансовых инструментов, развития частно-государственного партнерства, отчуждения имущества по итогам проведения конкурентных переговоров, внедрения иных зарубежных практик, в том числе в обоснованных случаях, международного права для привлечения долгосрочных стратегических инвесторов;

• внедрение «постприватизационного» мониторинга развития объектов, а также обеспечения контроля за выполнением обязательств новыми собственниками;

• подготовка с учетом передового международного опыта регламентов предпродажной подготовки и отчуждения акций крупных инвестиционно- привлекательных компаний, проводимых в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, с целью привлечения инвестиций, стимулирования развития конкуренции, модернизации и технологического развития экономики;

• внедрение системы мотивации для ключевых участников продажи.