2.1. Система государствен­ного управления в российской федерации

Система государственного управления складывается из институциональной, нормативно-правовой, функционально-структурной, кадровой, коммуникативной и профессионально-культурной подсистем. Она построена в соответствии с конституционно закрепленными принципами:

• демократии и гуманизма;

• разделения властей;

• верховенства Конституции и федерального законодательства на всей территории России;

• федерализма, включающего государственную целостность России;

• единства системы государственной власти;

• разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов РФ;

• открытости в деятельности органов власти.

Система государственного управления включает федеральные органы государственной власти, формирование которых находятся в ведении Российской Федерации, и органы государственной власти субъектов РФ. Основу институциональной системы государственного управления составляет государственный орган – это учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства одну или несколько функций, обладающее организационным единством, собственной компетенцией и полномочиями.

В систему федеральных органов государственной власти входят: Президент РФ (осуществляет власть главы государства), Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума – законодательная власть), Правительство РФ (высший орган исполнительной власти), федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, федеральные суды (судебная власть). Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ.

В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, службы и агентства и иные федеральные органы исполнительной власти. Органы государства классифицируют в соответствии со следующими критериями (табл. 7).

Таблица 7 – Классификация органов государства в Российской Федерации

Государственный орган – это часть государственного аппарата, наделённая государственно-властными полномочиями. Его основными признаками являются:

1) орган государства состоит из государственных служащих, которые находятся в особых правоотношениях между собой и государственным органом, права и обязанности (компетенция) служащих строго определённы законом;

2) органы государства имеют внутреннюю структуру;

3) государственные органы обладают определённой компетенцией - властными правомочиями (которые складываются из совокупности прав и обязанностей);

4) органы государства являются юридическими лицами, имеют определённую материальную базу, финансы, счёт, источники финансирования.

Все центральные органы РФ наделены специальной компетенцией. Они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми или межотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству и действуют на основании законов, актов Президента и Правительства. Правовой основой их деятельности служат также специальные положения. Положения о каждом из центральных органов утверждаются Президентом РФ или по его поручению Правительством, которое устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств, государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости президент вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов. Правительство назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.

Обычно центральный орган построен по следующей схеме «сверху - вниз»:

1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);

2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство и создано;

3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятельностью в рамках ведомства (бухгалтерия, отдел кадров и др.).

Между органами государственного управления есть и определенные различия. Например, министерства являются единоначальными органами и, как правило, отраслевыми. Их образует, реорганизует и упраздняет Федеральное Собрание по предложению Президента. Министров назначает и освобождает от должности Президент по представлению Председателя Правительства самостоятельно, а министров иностранных дел, внутренних дел, обороны – с согласия российского парламента. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в Правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителя. В министерствах имеются совещательные органы-коллегии. Они, как правило, состоят из руководящих работников министерства. Председатель коллегии министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

Государственные комитеты - центральные органы, но осуществляющие межотраслевое управление, они наделены значительной функциональной властью. Их образует, реорганизует, упраздняет Федеральное Собрание по предложению Президента. Во главе госкомитета находится председатель, который назначается и освобождается от должности Указом Президента и по должности входит в состав Правительства. Как центр ведомства Государственный комитет выполняет две группы задач: межотраслевое (функциональное) управление порученной ему сферой. Эта внешняя организационная деятельность и ее осуществление – главная задача органа; линейное руководство подчиненными ему организациями, внутриведомственное управление. Оперативное руководство межотраслевой деятельностью госкомитета и внутриведомственное управление осуществляет его председатель единолично. Он по должности входит в состав Правительства РФ, он вправе издавать приказы, распоряжения, распределять обязанности между своими заместителя.

2. Центральные органы третьей группы называются федеральными службами, надзорами, инспекциями, агентствами. Это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными ведомствами. Они образуются, реорганизуются, упраздняются Федеральным Собранием по представлению Президента и построены на основе принципа единоначалия.

3. Их руководители назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ и в состав Правительства не входят. В порядке исключения по представлению Председателя Правительства Президент может руководителя центрального органа третьей группы назначить на должность члена Правительства.

В этой группе центральных органов немало таких, которые действуют на основе специальных законов, регламентирующих работу соответствующих ведомств и их центральных органов. Это, например, законы о государственной налоговой службе, санитарно-эпидемическом благополучии.

На официальном правительственном сайте ГОССЕТЬ (WWW.GOVWEB.RU) приведен каталог (перечень) и статистика органов трех ветвей власти (табл. 8)

Таблица 8 – Каталог и статистика органов трех ветвей власти

*В разряд «иное» включены органы власти федерального уровня, не относящиеся ни к одной из ветвей власти. Их каталог частично приведен в таблице 9.

Особой группой государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные и иные полномочия, не входящие в полномочия ни законодательных, ни исполнительных, ни судебных государственных органов являются органы особой компетенции.

К ним относятся Прокуратура РФ (Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), Центральная избирательная комиссия РФ (избирательное законодательство), Счетная палата РФ (Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), ЦБ РФ (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), Уполномоченный по правам человека РФ (Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации») и др.

На сайте Госсети (http://www.govweb.ru/govbranch/) представлены материалы также по территориальным органам: территориальным избирательным комиссиям, уполномоченным по правам человека в субъектах РФ, органам прокуратуры и др. Их типы приведены в таблице 9.

Таблица 9 – Каталог органов власти федерального уровня, не входящих ни в одну из трёх основных ветвей власти*

*Источник: материалы официального правительственного сайта Госсеть [Электронный ресурс]. Режим доступа: WWW.GOVWEB.RU; http://www.govweb.ru/govbranch/other