Тема 1. Взаимодействие международного и внутригосударственного права

1. Международное и внутригосударственное право как взаимосогласованные и взаимодействующие правовые системы.

Как теоретическая проблема вопрос соотношения международного и внутригосударственного права был традиционным в доктрине международного права. Обилие и богатый спектр мнений по указанной проблеме хорошо ощущается при ознакомлении с библиографией.

Сложилось две теории соотношения международного и внутригосударственного права –дуалистическая и монистическая. Достоинства и недостатки дуалистической и монистических концепций неоднократно обсуждались в отечественной и зарубежной литературе. Сегодня существующие концепции представляют интерес с позиций их влияния на развитие взглядов о действии международного права во внутригосударственной сфере.

Представители дуалистической концепции отрицали влияние международного права на внутригосударственное, поскольку это не только «отдельные правопорядки» (Д. Анцилотти), но и «два круга, которые не более чем соприкасаются и никогда не пересекаются» (Г. Трипель). Опираясь на тезис о самостоятельности каждой правовой системы, независимости их друг от друга, они строго разграничивали соприкасающиеся области - государственную и международную. По их мнению (Даневский В.И., Камаровский Л), «правительство своими законами, распоряжениями и действиями придает международным нормам практическую санкцию на подвластные им территории и по отношению к собственным подданным». Однако дуалисты не отрицали совсем связи международного и внутригосударственного права, отмечая, что «между трактатами и законами существуют многообразные и живые связи. Часто издаются законы, сообразные с трактатами, и, наоборот, заключаются последние для дальнейшего развития и осуществления первых». Международное право и «постановления права внутригосударственного должны находится в согласии между собой. Если же подобные противоречия окажутся почему-либо, государство обязано не только нравственно, но и юридически согласовать свои внутренние порядки с принятыми на себя обязательствами. Международное право должно быть выполняемо находится или не находится в согласии с ним внутреннее право страны, это с международно-правовой точки, безразлично».

Монистические концепции рассматривают международное и внутригосударственное право как части единой системы права, между которыми возможны конфликты, «но все эти конфликты не окончательны по своей природе, и находят свое разрешение в единстве правовых систем» (Фердросс А).

Одна группа сторонников монистической теории (Лист Ф) подчеркивала преимущественное положение внутреннего права, считая международное право по сравнению с государственным «правом низшего порядка».

По мнению других представителей монистической теории (она получила большее распространение), международное право есть «высший правопорядок», его нормы могут распространяться на физических лиц.

Для современной отечественной и зарубежной науки характерны более сдержанные суждения: «умеренный монизм» и «реалистический дуализм».

В современных условиях неоспоримым становится применение международного права в случае несоответствия международно-правовых и внутригосударственных норм, регулирующих одни и те же вопросы. На это ориентируют нормы международного права.

Согласно ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года «Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».

Некоторые ученые вкладывают иной смысл в содержание данной статьи.

При подготовке проекта Декларации принципов Международного права Специальный комитет ООН отклонил предложение, включающее в текст положение о том, что суверенитет государства подчинен примату международного права.

Важным является вопрос не о верховенстве международного или внутригосударственного права. Главное внимание, на наш взгляд, должно быть обращено на порядок их взаимодействия. Взаимодействие должно быть таким, чтобы обеспечить оптимальное функционирование обеих правовых систем.

Проблема соотношения международного и национального права породила дискуссию о применении международно-правовых норм в сфере внутригосударственных отношений.

Возможность непосредственного действия международно-правовых норм в сфере внутригосударственной юрисдикции многими исследователями отрицалась. Широкое распространение получила теория трансформации, сторонники которой утверждали, что «международно-правовая норма не может иметь силы в сфере внутригосударственного регулирования без ее трансформации в норму внутригосударственного права посредством издания того или иного внутригосударственного акта или инкорпорацию во внутригосударственное право иным способом» (Усенко Е.Т.). Трансформация международного права во внутригосударственное право не просто целесообразна, а объективно закономерна (Каланда В.А.).

Некоторые ученые (Н.В Захарова) допускали непосредственное действие международного права только с санкции государства. Это предопределяется тем, что международное и внутригосударственное право составляют две различные и самостоятельные правовые системы, ни одна из которых не имеет примата.

Среди способов, каким образом государство санкционирует применение норм международного права в сфере внутригосударственных отношений, называли имплементацию, инкорпорацию, рецепцию, отсылку и даже опубликование. Отметим, что перечисленные термины носят условный характер, т.к. нормы международного права не инкорпорируются и не трансформируются во внутригосударственные.

Во-первых, потому, что трансформация означает прекращение трансформируемого предмета. Как образно заметила В.Я. Суворова, «международный договор источник права, а не сосуд, из которого можно вычерпать содержимое и объявить его ненужным».

Во - вторых, внутригосударственные нормы права создаются не для замены норм международного права, а чтобы обеспечить их эффективную реализацию.

Ряд авторов (Э.М. Аметистов, Г.П. Гревцова, В.Ф. Мешера, С.А. Иванов) считает, что международные договоры действуют непосредственно внутри страны, являясь источниками внутреннего права. ПО их мнению, принятие новой Конституции существенно изменило и расширило традиционное представление об источниках права, следовательно «международные договоры, должным образом ратифицированные, формально уже стали источником российского права и для признания этого не требуется специальных законов, поскольку Конституция имеет «прямое действие». Более того, международные договоры стали приоритетными источниками права в ряду других источников - законов, указов президента, постановлений правительства и т.д.».

Данная позиция вызывает возражения. По нашему мнению, желание рассматривать международный договор в качестве источника национального права не согласуется с разработанным в теории и признанным понятием источника права. Попытка отнести к источникам права все применяемые государством акты «означает смешение совершенно разнородных правовых категорий» (Г.В. Игнатенко). Международный договор, оставаясь источником международного права, выступает в качестве правового регулятора внутригосударственных отношений.

В итоге центральное место в дискуссии занимает вопрос, могут ли правила международных договоров и иные международные нормы применяться в сфере внутригосударственных отношений непосредственно, без провозглашения международных договоров источниками внутригосударственного права и без трансформации международных договоров во внутригосударственные законы?

По мнению сторонников трансформации «представляется неправильным даже постановка вопроса о возможности применения международного права во внутригосударственной сфере» (Черниченко С.В.).

Однако традиционное представление о действии международного права на территории государства подверглось критике. Получила распространение иная позиция, согласно которой международно-правовые нормы непосредственно применяются к отношениям с участием физических и юридических лиц.

Об этом свидетельствует в частности концепция деления норм международного права на «самоисполнимые» и «несамоисполнимые». Первые могут непосредственно регулировать отношения с участием субъектов национального права, а вторые требуют для применения издания конкретизирующих норм внутреннего права.

Ряд ученых (И.П. Блищенко, Г.В. Игнатенко, Г.И. Тункин, Р.А. Мюллерсон) и до принятия действующей Конституции говорили о непосредственном действии международного права на территории государства, считая «особенно важным перейти от стереотипов трансформации международного права к прямому применению договора нашими судами, физическими и юридическими лицами и государственными учреждениями».

Полагаем, что использование и применение судами, физическими и юридическими лицами норм международного права не изменяет их международно-правового характера. В процессе непосредственного применения нормы международных договоров сохраняют «облик» компонента международно-правовой системы, и действуют, «proprio nomine» («от своего собственного имени», «под своим собственным именем») (Игнатенко Г.В.).

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в национальной системе.

Вопрос о том, какое положение в национальном праве занимает международно-правовые акты решается прежде всего конституционным правом данного государства.

Анализ показывает, что конституционная практика большинства государств имеет явно выраженную тенденцию к закреплению соотношения международного и внутригосударственного права в конституции. Но конституционные положения в различных странах существенно отличаются друг от друга. Согласно Конституциям ряда стран ратифицированные, опубликованные и вступившие в силу международные договоры являются «частью внутреннего права страны». В соответствии с другими заключенные и официально опубликованные международные договоры составляют «часть ее внутреннего законодательства». В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Принятая в Конституции РФ формулировка, согласно которой международно-правовые нормы рассматриваются как часть правовой системы государства, является скорее исключением, по сравнению с более распространенными приведенными выше положениями.

На первый взгляд формулы конституций могут показаться идентичными. Многообразие формул приводит к неточной интерпретации конституционной формулировки. Нормы международного права иногда называют «частью права Российской Федерации», как «часть федерального законодательства России».

Это осложняется и тем, что в юридической науке до сих пор не сложилось однозначного понимания правовой системы.

«Правовая система» привлекает прежде всего представителей общей теории права, которые употребляют данный термин в нескольких значениях. Под правовой системой («правовой семьей») понимают совокупность правовых норм какого-либо государства, отождествляют термин «правовая система» с «системой права» (в учебных курсах по теории права чаще всего выделен раздел система права, исключение составляют лишь некоторые учебники).

По мнению некоторых ученых (Алексеев С.С.) понятие «правовая система» объемнее понятия «право». Правовую систему рассматривают как «сложное, собирательное явление, не совпадающее ни с системой права, ни с системой законодательства, а объединяющее эти два понятия» (Н.С. Соколова).

Нередко в правовую систему включают цели и принципы правового регулирования, основные разновидности правовых актов и их объединения, системообразующие связи, правовую науку, правовую идеологию, правосознание, правовую культуру, правовую политику, юридическую практику, юридическую технику.

Принципиальное значение в этой связи имеет разграничение понятий «право государства» и «право, применяемое в государстве».

Право, применяемое в государстве, представляет совокупность всех правовых норм, которые подлежат реализации в сфере внутригосударственных отношений и (или) могут действовать в пределах юрисдикции соответствующего государства и компетенции его органов.

На наш взгляд, правовая система охватывает совокупность применяемых в государстве норм (наряду с нормами национального права общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры), правосознание, правовую культуру и деятельность учреждений, выполняющих юридические функции, - законодательных, судебных.

В российскую правовую систему включены «общепризнанные принципы и нормы международного права». Это международно-правовой термин, получивший широкое распространение не только в международных, но и во внутригосударственных актах. В качестве примера можно назвать Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г., Декларацию Хельсинского заключительного акта СБСЕ 1975 г., Декларацию о государственном суверенитете РСФСР 1990 г.

И.И. Лукашук под такими нормами понимает «правила, складывающиеся в практике государств, которые признают за ними юридически обязательную силу. Эти нормы и образуют общее, т.е. обязательное для всех государств, право». Совершенно противоположную позицию занимает Е.Т. Усенко. Он полагает, что формула «общепризнанные принципы и нормы международного права» «по существу отрицает нормативный, юридически обязательный характер принципов международного права».

Более убедительным представляется мнение, что принципы представляют собой нормы международного права, «обладающие высшей степенью обобщенности и нормативности; они предопределяют содержание других, более конкретных норм» (А.Н. Талалаев).

Автор разделяет мнение, что «функциональное назначение конституционной нормы проявляется в признании непосредственного действия международно-правовых норм в сфере внутригосударственной деятельности и внутригосударственной юрисдикции» (Игнатенко Г.В.)

Во многих государствах международные договоры имеют силу в рамках национального права и на них можно непосредственно ссылаться в судах.

В Австрии международный договор обладает силой федерального закона и таким образом обязательна во внутригосударственной сфере, имеет приоритет над противоречащими ему нормами национального права. Вместе с тем, большое значение придается официальной публикации.

Следует отметить, что большую роль в утверждении приоритета международных договоров сыграли суды. В этой связи представляет интерес решение Высшего Федерального Суда ФРГ, которое обосновало возможность непосредственного применения положений Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В решении были приведены следующие аргументы: ФРГ присоединилась к Конвенции с обычной формулировкой, свидетельствующей, что она опубликована как обладающая силой закона; Конвенция намеренно создает во многих своих предписаниях возможность прямых претензий со стороны физических лиц.

В Бельгии в 1971 г., Кассационный Суд относительно статуса международных договоров Суд отметил, что в случае конфликта между нормой внутреннего права и нормой международного права, обладающей прямым действием, норма, установленная договором, должна преобладать.

Французские суды, руководствуются ст. 55 Конституции, которая закрепляет: Договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу законов, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной.

В Ирландии и Соединенном Королевстве международный договор не имеет силы в национальном праве и не применяется судами непосредственно. Суды рассматривают международный договор как вспомогательное средство при толковании положений национального права. При изложении решение палаты лордов по делу R v Chief Immigration Officer, Heatrow Airport, было отмечено, что «… если есть некая двусмысленность в наших статутах или неопределенность в нашем праве, то суды могут обратиться к Конвенции чтобы устранить эту двусмысленность».

3. Непосредственное применение международно-правовых норм

Включение норм международного права и международных договоров в национальную правовую систему предполагает непосредственное действие международных норм во внутригосударственных отношениях.

В теории под прямым непосредственным применением норм международного права на территории государства понимается применение государством и его органами международно-правовых норм без провозглашения международных договоров источниками права и без «введения» их в правовую систему, в какой бы то ни было модификации.

Непосредственное применение международного права во внутренних отношениях возможно без какой-либо трансформации, преобразования их в нормы внутригосударственного права в форме:

- приоритетного применения международно-правовых норм (когда закон РФ либо другой нормативный акт, принятый в РФ, противоречит международно-правовым нормам);

- совместного применения (когда в регулировании вопроса нормы международного права и нормами права РФ взаимно дополняют друг друга);

- самостоятельного применения (когда имеется пробел во внутреннем законодательстве РФ).

Ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» не только воспроизводит конституционное положение, но и говорит о непосредственном действии международных договоров и норм.

Что имел в виду законодатель под непосредственным применением, когда изложил статью в такой редакции?

В этой связи представляет интерес постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 года.

В п. 3, где речь идет о непосредственном применении, воспроизводится формулировка ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел, — разъясняет Пленум, — «непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.

В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора».

По смыслу вышеизложенных норм непосредственное применение международного договора возможно только тогда, когда не требуется издание внутреннего акта. Но международные договоры, прямо предписывающие принятие национальных законов или иных актов, немногочисленны. А непосредственное применение не исключает совместного применения норм международного договора и внутреннего акта, регулирующих один и тот же вопрос.

Если исходить из общего смысла формулировок, то Верховный Суд РФ говорит, еще об одном варианте непосредственного применения, но терминологически он не включает совместное применение в непосредственное, то есть разделяет непосредственное и совместное применение, что не кажется правильным.

Подтверждением тому служит постановление Конституционного Суда РФ. Конституция РФ гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи и право пользоваться помощью адвоката (защитника) на всех стадиях уголовного судопроизводства. Статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах вносит существенное дополнение в содержание этого стандарта: каждый при рассмотрении предъявленного ему обвинения вправе сноситься с выбранным им самим защитником и защищать себя через его посредство.

Конституционный Суд констатировал, что отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у последнего допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, обусловленные распространением положений ст. 21 Закона РФ «О государственной тайне» на сферу уголовного судопроизводства, неправомерно ограничивают конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника. Основанием такого решения послужило совместное применение ст. 48 Конституции и ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах.

4. Соотношение юридической силы норм международного и российского права

Включение в Конституцию РФ общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в правовую систему нашей страны ставит по-новому вопрос о соотношении правовых актов по их юридической силе. Сложность вопроса, который при этом возникает, заключается в установлении иерархии юридической силы в процессе правоприменения и исполнения этих норм в системе внутригосударственного права. Конституция РФ не устанавливает такой иерархии.

Обязательную для суда иерархию норм правовой системы устанавливает Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»: Конституция РФ, конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международный договор, конституция (устав) субъекта федерации, закон субъекта федерации (ч. 3 ст. 5). А как же правило части 4 ст. 15 Конституции РФ и последующих законов? Бесспорно, что суд в этом случае будет руководствоваться Конституцией, а не законом.

По вопросу соотношения юридической силы норм международного и внутреннего права Конституция РФ содержит правило только применительно к международным договорам. Однако, норма, устанавливающая, что если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, не дает четкого ответа на вопрос - какие договоры имеются в виду. Этот вопрос был обоснованно поставлен рядом исследователей (А.Н. Талалаев, И.И. Лукашук, С.Ю. Марочкин).

С учетом уровня органов, договоры могут быть межгосударственными, межправительственными, межведомственными. Критериями разграничения договоров являются также характер содержащихся в них норм (общие и специальные), форма выражения согласия на их обязательность (ратификация, подписание, утверждение и т.д.) и другие. Относится ли правило приоритета ко всем договорам или лишь к определенным видам? Ответ на этот вопрос может дать комплексный анализ законодательства.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» предписывает ратификацию договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом (п. «а» ч. 1 ст. 15). Об условии ратификации говорит и ст. 6 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»: если международными договорами РФ, Конвенциями Международной организации труда, ратифицированными Российской Федерации, установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим федеральным законом, то применяются правила международных договоров и конвенций.

Необходимость ратификации международных договоров, устанавливающих иные правила, поддерживается в литературе (Даниленко Г.М., Марочкин С.Ю.). Ратификация является обязательным условием применения норм международных договоров о правах человека и в других странах.

Согласно п.1 ст. 28 Конституции Греции общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры после их ратификации и вступления в силу «являются составной частью внутреннего греческого права». Согласно ст. 9 Конституции Украины действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины.

Ратификации подлежат межгосударственные договоры. А как быть с иными? По мнению автора, не подлежащие ратификации межправительственные договоры также входят в правовую систему страны, и правило приоритета будет распространяться и на них, но на своем уровне. Эти договоры обладают приоритетом в отношении правительственных актов.

Данный вывод подтверждается судебной практикой. Верховный Суд РФ в постановлении от 10.10.2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» разъяснил судам, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации.

Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (п. 8 Постановления).

Требует уточнения и вопрос о том, входит ли в понятие законов, перед которыми имеют приоритет правила международных договоров, сама Конституция.

Автор разделяет распространившееся в литературе мнение, что ни одна правовая норма, в том числе вытекающая из международных обязательств не должна противоречить Конституции. Признавая приоритет международного права над внутригосударственными законами, подавляющее большинство государств, тем не менее, не распространяют верховенство на свои Конституции. Верховный Суд США неоднократно отмечал, что международные договоры не должны применяться судами или исполнительной властью, если они противоречат Конституции. В настоящее время не подвергается сомнению и считается общепризнанным, что Конституция США имеет преимущественную силу над договорами и обычными нормами международного права. Сотрудник МИД Франции П. Оливер, анализируя Конституцию Франции пишет, «из ст. 54 и 55, при их совместном прочтении следует, что договоры превалируют над законами, но уступают самой Конституции».

С точки зрения внутригосударственного права никаких сомнений не возникает: Конституция имеет высшую юридическую силу на всей территории России, следовательно, международные нормы никогда не должны применяться ей в противовес. При этом необходимость нормативного закрепления этого правила очевидна, поскольку с точки зрения международного права, государство не вправе ссылаться на свое внутреннее право, включаю конституцию, в качестве оправдания для невыполнения своих международных обязательств (ст. 27 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года).