1. Понятие и сущность юридического лица публичного права

Категория юридических лиц публичного права представляет собой, с одной стороны, обобщающее, а с другой - условное понятие, которое само по себе не способно определить правовой статус отдельных организаций и не предназначено для этого. О его обобщающемхарактере свидетельствует то обстоятельство, что в конкретном исторически сложившемся правопорядке за этой категорией фактически может стоять кто угодно - от государства, муниципального образования и органа публичной власти до государственного предприятия или акционерного общества со стопроцентным государственным участием. Поскольку оно формировалось исторически, в разных правопорядках оно имеет существенно различающееся содержание и разновидности, что не позволяет автоматически переносить этот законодательный опыт в отечественное право.

Более того, буквальное понимание данной категории способно привести к известной путанице: из него как будто бы следует, что речь идет об участниках публично-правовых, а не гражданских правоотношений, не входящих в предмет гражданского (частного) права. Но в том-то и дело, что такие организации предназначены стать самостоятельными участниками гражданского оборота и тем самым субъектами гражданского, а не публичного права. От обычных "юридических лиц частного права" они отличаются тем, что возникли на основе и в сфере публично-правового регулирования. Однако признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью предоставить им возможность участия именно в гражданских (частных) правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус "юридического лица публичного права" вовсе не требуется. Поэтому названный статус и нельзя понимать буквально - он имеет условныйхарактер.

Данное обстоятельство подтверждается всей историей появления и развития рассматриваемого понятия, особенно в развитых зарубежных правопорядках. Ставшее традиционным для большинства из них признание государства "юридическим лицом публичного права" заключает в себе не только и не столько особый юридический смысл, сколько идеологию организации классического частнокапиталистического хозяйства, которая базируется на исключении прямого участия государства в экономических отношениях и непризнании его самостоятельным субъектом гражданского (частного) права. В действительности же государство не только может, но иногда и обязано непосредственно участвовать в гражданско-правовых отношениях наряду с другими субъектами гражданского права (и даже по возможности на равных началах с ними, следуя экономико-правовой природе гражданских правоотношений).

Свое участие в гражданском обороте государство по традиции маскирует специальной терминологией, объявляя себя то казной (фиском), то юридическим лицом публичного права. В современной зарубежной литературе прямо говорится о том, что "казной называется государство как субъект частного права" <1>. С середины XX в. конституции многих западноевропейских государств стали признавать возможность государства (публично-правового образования) в целом непосредственно участвовать в экономических отношениях, не скрываясь за традиционной маской юридического лица публичного права: государство в лице своей казны выступало заказчиком в поставках и подрядах для государственных (публичных) нужд, выпускало займы, а по необходимости непосредственно участвовало и в других гражданско-правовых отношениях. Все это потребовало признания за ним определенной гражданской правосубъектности.

--------------------------------

<1> "Fiscus der Staat als Privatrechtssubjekt"der Staat als Privatrechtssubjekt" (см., например:Jauernig O. u.a.Gesetzbuch. 6. Aufl., 1991. S. 30).

Правопорядки романского (французского) типа вообще основаны на принципе дуализма публичной собственности: предполагается, что одна ее часть используется исключительно к публичной выгоде, а потому ни при каких условиях не подлежит отчуждению или аресту и на нее не распространяется приобретательная давность, а споры, касающиеся этой части собственности государства, разбираются в административных судах. Эта часть государственного имущества, действительно изъятая из оборота (rerum extra commercium),составляет "административную публичную собственность", которая никогда не может стать частной собственностью.

В отличие от нее "частная собственность государства", составляющая другую часть принадлежащего ему имущества, используется им "подобно тому, как физические лица пользуются своими собственными имуществами. На имущества, находящиеся в такой собственности, распространяются те же самые нормы, что и нормы, распространяющиеся на частную собственность физических лиц". Поэтому такое государственное имущество может переходить в собственность частных лиц, а для государства оно служит источником доходов. Возникающие в связи с этим отношения регулируются гражданским правом, а споры рассматриваются обычными судами по гражданским делам <1>.

--------------------------------

<1> Годэн П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностьюв Канаде и Квебеке // Вестник гражданского права. 2006. N 2. С. 235 и сл.

Вместе с тем уже в конце XIX в. от казны ("фиска"), представлявшей собой "само государство с хозяйственной его стороны", постепенно отделяются в качестве самостоятельных субъектов права, во-первых, местное самоуправление (муниципальные образования); во-вторых, обладающие обособленным (хотя и не всегда собственным) имуществом организации, которые "причисляются к казенному управлению", т.е. относительно самостоятельные казенные ведомства и учреждения с правами юридического лица. Так, в дореволюционной России, законодательству которой также было известно понятие юридического лица публичного права, к казенным ведомствам помимо некоторых органов публичной власти относились университеты, монастыри и церкви <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. Т. I. С. 157.

В результате категория "публичных юридических лиц", или юридических лиц публичного права, стала охватывать три группы субъектов:

1) государство в целом (нередко именовавшееся как "фиск" - казна), а во многих случаях и его отдельные регионы (провинции, земли, кантоны и т.п.);

2) различные муниципальные публично-правовые образования: округа, районы, общины (Gemeinden),коммуны и т.п.;

3) некоторые находящиеся под прямым управлением и контролем государства (казенные) юридические лица.

Речь, таким образом, шла о возможности участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований в целом и некоторых созданных ими организаций. Все они, будучи субъектами публичного (конституционного и административного) права, получили возможность участвовать в гражданском обороте в качестве приравненных к традиционным юридическим лицам особых юридических лиц, созданных на основе и в сфере публичного права и в силу этого составивших самостоятельную группу субъектов гражданского права.

В качестве характерных признаков, отличающих юридические лица публичного права от обычных юридических лиц, в современной западноевропейской доктрине обычно называют:

- наличие властного акта или специального закона, на базе которого возникло и действует такое юридическое лицо (иначе говоря, в отличие от обычной корпорации оно возникает на основании публично-правового акта, а не гражданско-правовой сделки);

- публичные (общественные или государственные), "идеальные" (а не коммерческие) цели и задачи деятельности, наличие которых сближает его с некоммерческими организациями;

- наличие у такой организации некоторых властных полномочий (или "принудительных средств" - Zwangsmitteln) в отношении третьих лиц, которые могут, но не обязаны использоваться.

При этом даже и совокупность всех трех названных признаков может оказаться недостаточной для придания конкретной организации статуса юридического лица публичного права. Поэтому к перечисленным признакам нередко добавляют и некоторые другие черты, характеризующие их особый гражданско-правовой статус, в частности:

- возможность создания такого юридического лица только публично-правовым образованием, а не гражданами или обычными юридическими лицами;

- невозможность его реорганизации (преобразования) в юридическое лицо частного права (что не исключает возможности приватизации государственных хозяйственных организаций);

- судебная оценка совершаемых им сделок с позиций известной доктрины ultra vires(т.е. признание за ним строго целевой, а не общей правоспособности);

- особый порядок обращения взыскания на его имущество по его долгам (в частности, запрет обращения взыскания на вещи, обеспечивающие выполнение его публичных функций);

- невозможность банкротства такого юридического лица (хотя в некоторых правопорядках допускается банкротство юридических лиц публичного права, созданных муниципальными и региональными публично-правовыми образованиями).

Из этого во всяком случае ясно следуют принципиальные отличия данной группы субъектов гражданского права от классических корпораций гражданского и торгового (частного) права, создаваемых его обычными субъектами на основе гражданско-правовых сделок, отвечающих по долгам всем своим имуществом и являющихся традиционными субъектами банкротства. В связи с этим можно сразу же отметить условностьотечественной терминологии, говорящей о "публично-правовых корпорациях", "государственных компаниях" и тому подобных юридических лицах, которые в действительности являются либо унитарными организациями, либо обычными корпорациями, находящимися под экономическим и иным контролем государства (публично-правовых образований).

Особую позицию здесь занимает англо-американское право. Публичные корпорации(public corporation)американского права (которыми считаются муниципальные и региональные образования - города, штаты и т.д., а также некоторые социальные учреждения и которые не следует смешивать с предпринимательскими публичными корпорациями -publicly held business corporation) действуют исключительно на основании специального законодательства; к их статусу и отношениям с их участием неприменимы никакие нормы корпоративного права (что во многих случаях не исключается для некоммерческих корпораций). Поэтому не возникает и проблема их участия в гражданско-правовых (в том числе в корпоративных) отношениях, тем более что эта правовая система, как известно, основана на принципиально ином подходе к отраслям права. В англо-американском праве практически отсутствует и какое-либо доктринальное толкование этой категории, что заставляет ограничить ее анализ традиционной западноевропейской правовой доктриной.

Следует, однако, констатировать, что и в ней не сложилось достаточно четкого и общепризнанного подхода к характеристике особенностей статуса юридических лиц публичного права. А.В. Венедиктов давно отмечал, что европейская теоретическая литература по этому вопросу чаще всего ограничивается простыми утверждениями о наличии юридических лиц публичного права, после чего приводит их простой перечень <1>. По этому же традиционному пути обычно следуют и современные российские сторонники данного подхода.

--------------------------------

<1> См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. М., 2004. Т. II. С. 368 - 369.

Вместе с тем А.В. Венедиктов подметил, что противопоставление юридических лиц публичного и частного права "затемняет тот основной факт, что все организации, принимающие участие в гражданском обороте в качестве самостоятельных носителей гражданских прав и обязанностей, являются в этом своем качестве субъектами - а следовательно, и юридическими лицами - гражданского права, хотя бы их внутренняя структура определялась нормами не гражданского, а иного права..." <1>. Он указывал, что "когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами - как к юридическим лицам именно гражданского права". По словам А.В. Венедиктова, "в Прусском земском уложении 1794 г. и в Саксонском гражданском уложении 1863 г. эта идея получила более ясное выражение, чем в буржуазных гражданских кодексах конца XIX и начала XX в.": первое в ч. II § 81 прямо говорило о том, что корпорации и общины представляют собой "юридическое лицо в области гражданско-правовых сделок", а второе в § 52 определяло, что "право личности принадлежит государству, поскольку оно вступает в гражданско-правовые отношения"; "на опасность затемнения понятия юридического лица - при перенесении его из области частноправовых имущественных отношений в сферу государственного права - указывал еще Савиньи. Но позднейшая литература сошла с этой простой и ясной позиции, что, бесспорно, повлекло за собой и менее ясную формулировку идеи гражданской правоспособности так называемых юридических лиц публичного права в Германском и Швейцарском гражданских уложениях" <2>.

--------------------------------

<1> Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий // Избранные труды по гражданскому праву. Т. I. М., 2004. С. 289.

<2> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву. Т. II. С. 367.

В современной германской литературе обычно подчеркивается, что юридическое лицо публичного права несет ответственность по правилам абз. 1 § 89 Германского гражданского уложения ( Gesetzbuch, BGB)Gesetzbuch, BGB) (а это единственная норма названного кодекса, в которой упоминается данный термин). Согласно этой норме на юридические лица публичного права распространяются правила об ответственности юридических лиц за вред, причиненный их органами. Это означает, что за ущерб, причиненный юридическими лицами публичного права другим лицам, будет отвечать и создавшее их публично-правовое образование в целом, поскольку оно действует как субъект частного права. Иначе говоря, данное правило закона "в отношении ответственности уравнивает юридические лица публичного права, поскольку они действуют как субъекты частного права(privatrechtlich)(а государство - как фиск) с юридическими лицами частного права" <1>.

--------------------------------

<1> u.a.Kommentar zumGesetzbuch. Bd. 1: Allgemeiner Teil. 3. Aufl., 1993. S. 692; Schulze R. u.a.Gesetzbuch: Handkommentar. 2. Aufl. Baden-Baden, 2002. S. 40.

Таким образом, юридическими лицами публичного права можно считать такие юридические лица, которые:

1) созданы публично-правовыми образованиями или с их разрешения на основании публично-правового акта;

2) имеют ограниченную (специальную) правоспособность;

3) наделены некоторыми властными (публично-правовыми) полномочиями;

4) участвуют в гражданском обороте с идеальными (некоммерческими) целями;

5) не подлежат процедурам реорганизации;

6) не могут быть признаны банкротами, а определенное их имущество забронировано от взыскания кредиторов.