Европа «разных скоростей»

Развитие Европейского союза в последние годы поставило вопросы, которые аккумулируются в становящейся все более популярной идее: «Европа разных скоростей». Эта идея появилась лишь в последние годы, когда стало ясно, что государства – члены Европейского союза зачастую независимо от объективных причин (экономический потенциал, уровень жизни, исторические традиции и т.д.) имеют далеко не одинаковые представления о целях, сроках и направлениях интеграции. Сама философия интеграции, свойственная начальному этапу развития сообществ, изменилась до неузнаваемости. Следует напомнить, что в 50-е и 60-е годы господствовала вера в необходимость синхронного продвижения всех государств-членов по пути интеграции. Не раз говорилось о том, что страны, входящие в сообщества, должны идти вперед с одинаковой скоростью, участвовать в интеграционных программах на равных основаниях. Если исключения и были, то они старательно преодолевались с помощью переходных механизмов и промежуточных сроков, дополнительных программ, содействия со стороны других стран. После того как льготный режим исчерпывал свое время, на его пользователя распространялись все общие установления. Теперь прежние подходы к реализации интеграционных программ забыты или в лучшем случае полузабыты.

Так долго продолжаться не могло. Впервые отступление от единого стандарта, обязательного для всех государств-членов, было зафиксировано на высшем правовом уровне в Маастрихтском договоре. Во-первых, Договор не связывает возможность «необратимого перехода Сообщества в третий этап» – процесса создания Экономического и валютного союза (с 1 января 1999 г.) – с условием, чтобы установленные критерии были выполнены всеми государствами-членами (см. ст. 109 «е» и след.). Например, требовалось, чтобы необходимые условия для принятия единой валюты выполнялись большинством государств-членов. Допускались и «персональные изъятия из общего правила». Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии», приложенный к Маастрихтскому договору, устанавливал даже, что Великобритания не должна быть связана обязательствами перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза без специального на то решения ее правительства и парламента. Это означало, что Великобритания могла воздержаться от присоединения к этому Союзу и в том случае, если страна будет отвечать установленным критериям. Такое же право получила Дания, конституция которой предусматривала референдум, предшествующий ее участию в третьем этапе Экономического и валютного союза.

Во-вторых, «разные скорости» потребовались почти одновременно и в социальной сфере. Как было сказано в Протоколе о социальной политике, приложенном к Маастрихтскому договору, Великобритания не принимала участия в обсуждении и принятии Советом предложений Комиссии, сделанных на основе данного Протокола. Акты, принятые Советом, и любые финансовые последствия, если это не административные расходы, предназначенные институтам, не применялись к Великобритании. Одиннадцать государств – членов Европейского союза в свое время заключили Соглашение о социальной политике, особо оговорив в самом его названии «за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии». Сказалась особая позиция тогдашнего британского правительства, считавшего для себя невыгодным принять общую социальную политику. Кстати, только по этой причине положения, закрепленные в Протоколе и Соглашении о социальной политике, не вошли в основной текст Маастрихтского договора.

В-третьих, идея «разных скоростей» практически присутствовала в механизме Шенгенских соглашений. Первое из них, предусматривавшее постепенную отмену контроля на общих границах, было подписано 14 июня 1986 г. Бельгией, Германией, Голландией, Люксембургом и Францией, т.е. всего пятью государствами-членами. Только впоследствии круг участников Шенгенских соглашений расширился. Лишь с подписанием Амстердамского договора система Шенгенских соглашений была включена в право ЕС.

Только безудержные оптимисты могли думать, что «разные скорости» – это нечто вроде болезни роста, которая со временем исчезнет сама собой. Практика свидетельствовала об обратном. Разница скоростей не только не уменьшалась, а наоборот, увеличивалась. В значительной мере это явилось следствием роста рядов Европейского союза, в который вступали страны, находившиеся на неодинаковых уровнях экономического развития. С самого начала трудно было ожидать, что, например, такие страны, как Португалия и Греция, смогут идти нога в ногу, скажем, с Германией и Бельгией. Если предположить, что в ближайшее время Европейский союз пополнится за счет стран Восточной Европы, то «разные скорости» могут стать не столько исключением, сколько правилом функционирования сообществ и всего Европейского союза.

Сложившаяся реальность не могла остаться незамеченной в Европейском союзе. Попытки искусственного выравнивания были заранее обречены на провал как по экономическим, так и по политическим соображениям. Одно время получили распространение идеи выделения группы наиболее развитых стран, своего рода «твердого ядра» Европейского союза, вокруг которого собирались бы остальные страны, не достигавшие передовых стандартов. Как показывал накопленный опыт, именно такое «ядро» предопределяло успех интеграции в прошлом. Но нельзя было забывать о мудром жизненном правиле, выведенном из опыта мореплавания: скорость движения эскадры определяется не самым быстроходным, а самым тихоходным кораблем. Страны, относящиеся к «ядру» Европейского союза, конечно, вели, а порой, тащили на себе отстававших партнеров, но не могли решать за них все их экономические и социальные проблемы.

В самых общих чертах концепция «Европы разных скоростей» была официально признана и даже сформулирована Советом министров в начале 90-х годов. В 1994 г. им было даже принято специальное решение по этому поводу. Позиция Совета быстро нашла поддержку Европарламента, который вместе с тем сделал особый акцент на том, что таким образом все государства-члены, которые стремятся идти путем интеграции, сохраняют свои права и обязанности. Евро-парламент «подтверждает, что невозможно представить, чтобы государства-члены, которые имеют желание и готовы продолжить свои усилия во имя европейской интеграции, были бы априори исключены из Европейского союза».

Обращает на себя внимание и то, что Европарламент предостерег от попыток задержать, блокировать прогрессивное развитие Европейского союза на том основании, что те или иные государства-члены не готовы или не намерены двигаться дальше по пути интеграции. Европарламент особо оговорил, что в случае, если небольшое меньшинство государств предпримет подобную попытку на Межправительственной конференции 1996 г., необходимо будет «найти способы, которые позволят государствам, действительно стремящимся к подобному прогрессу, продолжить свои усилия».

Подобный подход нашел отражение в ряде других официальных документов Европейского союза, в частности в докладе Комиссии относительно хода выполнения Маастрихтского договора (май 1995 г.). В этом докладе содержится не только признание необходимости сочетания различных скоростей интеграции. Весьма существенно положение о том, что отдельным странам может быть предоставлено дополнительное время для подготовки к участию в тех или иных интеграционных программах. Важно только, чтобы они придерживались главных условий нахождения в Европейском союзе и продолжали совместно продвигаться к общей цели. Исключения, однако, не должны стать правилом.