VI. От учредительных договоров к единому европейскому акту

Как и предполагалось идеологами западноевропейской интеграции, она прошла ряд этапов и фаз, содержание которых предопределялось как общими стратегическими потребностями развития сообществ, так и конкретными экономическими, политическими и социальными условиями, складывавшимися в мире, на континенте и в отдельных странах. Первоначально, в 50–60-х годах, интеграция, охватывала преимущественно рыночную сферу и элементы регулирования структуры сельского хозяйства, а позднее, уже в 70-х и 80-х годах она распространяется на такие сферы экономической политики, как регулирование внешнеторговых связей, региональное развитие, формирование европейской валютной системы, научно-техническое сотрудничество, защита окружающей среды и т.д. В начале 90-х годов завершается создание единого внутреннего рынка в масштабах сообществ. Постепенность, цикличность интеграции нашла свое отражение и в развитии права сообществ, их институтов.

В этой сфере также заметно стремление уйти от поспешности, необоснованного реформирования. В развитии права и институтов сообществ хорошо просматривается взаимосвязь с темпами и содержанием процессов экономической интеграции. Такая взаимосвязь характерна для всех этапов переходного периода, предусмотренного Договором о ЕЭС. Актуальное значение для развития права и институтов сообществ имел общий подход, сформулированный в Договоре: исходить из реальности. В Договоре специально оговаривалось, что если в конце первого четырехлетия не будет достигнуто согласие всех государств-членов на переход к следующему четырехлетию, первый этап автоматически будет продлен еще на год. Предусматривалась возможность продления этапов и после второго и третьего четырехлетий.

С учреждением трех сообществ закономерно встал вопрос о системе их институтов. Если представить ситуацию в самых общих чертах, то она сводилась к тому, что Римские договоры 1957 г. шли в структурном плане по пути Парижского договора 1951 г. Как в ЕЭС, так и в Евратоме были созданы институты, почти повторяющие те, которые существовали в ЕОУС. Но функции и соответственно полномочия их были модифицированы таким образом, чтобы несколько ослабить институты собственно сообществ, особенно их комиссии, и слить межгосударственные органы – Советы министров. Как видно, государства-члены посчитали, что наднациональные структуры ЕОУС оказались чрезмерно влиятельными.

Важно отметить и другое обстоятельство. Существование параллельных институтов в ЕЭС и Евратоме сразу же было признано нецелесообразным, о чем было заявлено уже в Конвенции о некоторых общих институтах европейских сообществ, принятой в Риме в марте 1957 г. Однако предпринятая мера носила половинчатый характер. «Стремясь к ограничению числа институтов, ответственных за решение сходных задач», шесть учредителей договорились лишь о том, что два института – Ассамблея (парламент) и Суд будут едиными для всех трех сообществ. Остальные институты, созданные Римскими договорами, стали также общими, но только для двух сообществ – ЕЭС и Евратома. Что касается ЕОУС, то в нем на определенное время сохранились два собственных института: Высший руководящий орган и Совет.

Институционная обособленность ЕЭС и Евратома от ЕОУС затянулась до середины 60-х годов. Как показала практика, в данном конкретном случае имело место явное запоздание, которое отнюдь не помогало делу. Более того, отставание организационных и правовых решений со временем стало порождать трудности и сбои в регулировании интеграционных процессов. Проблема была решена в 1965 г. с подписанием Договора о слиянии, учредившего единый Совет и единую Комиссию европейских сообществ. Видимо, накопленный опыт обусловил то обстоятельство, что в преамбуле этого Договора особо отмечалось значение унификации организационной структуры трех сообществ для их развития.

Отнюдь не переоценивая прокламированные идеи и намерения, которые повторяются во многих важнейших документах, определяющих назначение, структуру и порядок функционирования сообществ, нельзя не признать, что идеологическая сторона дела с самого начала играла и вплоть до настоящего времени продолжает играть немаловажную роль в интеграционных процессах. Торжественные заявления присутствуют в правовых актах в качестве своеобразного камертона, настраивающего клавиши инструментов интеграции. Уничтожение барьеров, разделявших страны до начала построения ими общего рынка, было предопределено глубинными интересами нового времени, верно понятыми потребностями политики. Поэтому появление и усиление все новых наднациональных компонентов стало определяющей чертой развития сообществ.

Интеграция, с одной стороны, развивалась в условиях, характеризовавшихся то подъемами, то спадами в западноевропейской и всей мировой экономике. Нельзя не видеть, что падение деловой активности, спад производства в ряде ключевых отраслей, инфляция и рост безработицы прямо сказывались на темпах интеграции. С другой стороны, борьба экономических интересов и политических подходов как внутри государств-участников, так и в рамках собственно сообществ порождала немало противоречий и столкновений, приводила к конфликтным ситуациям, порой перераставшим в серьезные кризисы. Эту сторону истории также нужно постоянно иметь в виду, ибо без ее учета трудно понять и оценить те или иные события, конкретные решения и даже развитие сообществ в целом.

История показала, что объективная экономическая потребность в ускорении интеграции и связанные с этим выводы в других сферах общественного развития нередко ограничивались и сдерживались под влиянием стереотипов мышления, унаследованных от прошлого. В особенности живучими в сознании не только политиков, но и широких слоев населения оставались представления, порожденные абсолютизацией государственного суверенитета, унаследованным от прошлого страхом утраты независимости. На такой почве временами усиливалось чрезмерно осторожное и даже негативное отношение к сообществам как к наднациональной силе, вновь и вновь возрождались лозунги автаркии.

Развитие сообществ после вступления в силу Римских договоров 1957 г. в целом несло на себе печать времени. Практика вносила поправки как в первоначальные замыслы, так и в осуществляющиеся программы. Становилось все более ясным, что на данном этапе интеграции государствам отнюдь не грозит опасность насильственной федерализации, даже в ее скромном виде. Государства-члены были крайне осторожны в отношении наднациональных черт сообществ, энергично отстаивая свои собственные интересы. Прагматические соображения больше, чем абстрактные идеи, определяли как выбор конкретных задач, так и пути их решения.

Впрочем, порой баланс интересов нарушался не только групповыми, но и односторонними акциями государств-членов. Сообщества пережили, например, серьезнейший кризис в середине 60-х годов, вызванный разногласиями при обсуждении в Совете предложений о финансировании общей аграрной политики. Франция выступила с определенными возражениями против условий плана, предложенного Комиссией. Но эти разногласия могли бы быть сняты в ходе доработки плана. Гораздо более существенным стало то, что генерал де Голль, который был в то время президентом Франции, не считал возможным согласиться с принципом принятия решений в Совете большинством голосов. Несмотря на то что Римский договор 1957 г. предусмотрел введение этого принципа и даже определил дату введения – 1 января 1996 г., де Голль отказался от его реализации. Он не мог представить себе, что Франции придется в международной организации следовать воле большинства и подчиняться не устраивавшим ее решениям.

Сначала Франция отозвала своих представителей из институтов сообществ. Например, член Совета от Франции в течение полугода не принимал участия в заседаниях Совета. Де Голль настаивал на том, чтобы другие страны также отказались от принятия решений на основе принципа большинства. Однако этого не произошло. Пять государств-членов продолжали отстаивать свою позицию. В результате сложилась ситуация, получившая наименование «кризиса пустого стула». Он вносил серьезный разлад в управленческую деятельность в сообществах и практически парализовал их функционирование. Нужно было искать выход из кризиса, что соответствовало как интересам «пятерки», так и усилению проевропейских настроений во Франции. Стороны вскоре пришли к компромиссу, отраженному в специальном протоколе, подписанном министрами иностранных дел всех шести государств-членов в январе 1996 г. в г. Люксембурге⁵.

Люксембургский протокол сразу же назвали «согласием о несогласии». В сущности, в нем речь шла о том, чтобы максимально ограничить, – если вообще не приостановить, – применение принципа большинства при голосовании. Франции удалось настоять на том, что способом принятия решений в Совете по главным вопросам становился консенсус. Поэтому в Протоколе, с одной стороны, воспроизводился принцип большинства, а с другой – устанавливалось, что решения, затрагивающие важные интересы одного или нескольких партнеров, должны приниматься Советом на согласованной основе с учетом «взаимных интересов и интересов сообществ». Более того, поскольку Франция активно отстаивала свою позицию, в отдельном пункте Протокола было зафиксировано, что по особо важным вопросам обсуждение в Совете должно продолжаться до тех пор, пока не будет достигнуто единогласие. Это была, в сущности, победа де Голля.

Компромисс, достигнутый в Люксембурге, надолго, почти на два десятилетия отложил переход к принятию решений в Совете большинством голосов. Вплоть до середины 80-х годов сообщества придерживались договоренностей, достигнутых в целях преодоления «кризиса пустого стула». И это объяснялось не только влиянием позиции де Голля. Видимо, в других странах также были противники усиления роли институтов сообществ, придания им все более явного наднационального характера. Осторожность и постепенность вновь возобладали в политике государств-членов, которые отнюдь не спешили с реализацией профедералистских идей. Лишь экономические и в некоторой мере политические потребности более позднего времени смогли заставить провести в жизнь реформу, задуманную еще в середине 50-х годов.

Особая позиция Франции проявлялась не раз и в других сферах развития сообществ. Эта страна трижды (в 1958, 1963 и 1967 гг.) отказывалась дать согласие на вступление Великобритании в «Общий рынок». (В соответствии со ст. 237 Договора о ЕЭС прием новых членов возможен только при согласии всех участников Сообщества.) Позиция Франции во многом объяснялась тем, что она опасалась приобрести партнера, способного потеснить ее с занятых рубежей. Видимо, существенными были и опасения де Голля, рассматривавшего Великобританию как своего рода «троянского коня» Соединенных Штатов, желающих диктовать свои условия Европе.

Смысл политики Франции при де Голле был раскрыт в докладной записке посла СССР в Париже в то время – В.М. Виноградова. Он отмечал: «Прямым следствием намерения де Голля обеспечить руководящее положение Франции в рамках «малой Европы» и таким образом ее преобладающее влияние в континентальных странах Западной Европы являлось устранение Англии от активного участия в обсуждении различного рода «европейских вопросов»... В сложившейся обстановке Франция со своей стороны предпринимает меры к тому, чтобы максимально затруднить вступление Великобритании в «Общий рынок», понимая, что она не намерена играть в нем роль второстепенного члена»⁶.

Вполне понятно, что Великобритания, а также другие западноевропейские страны, оставшиеся за пределами сообществ, стали проявлять определенное беспокойство в связи с интеграцией «шестерки». Еще в середине 50-х годов Великобритания выступила с инициативой создания зоны свободной торговли, которая, с одной.стороны, снимала бы некоторые пограничные барьеры между странами-участницами (таможенные тарифы и квоты, ограничения движения капиталов и проч.), предусматривала бы согласование политики стран по ряду направлений экономического развития, в том числе в сельском хозяйстве, а с другой стороны, не несла бы с собой ограничения государственного суверенитета, чем, по мнению британского руководства, грозило присоединение к сообществам. Великобритании удалось получить поддержку Скандинавских стран, а также двух европейских «нейтралов» – Австрии и Швейцарии.

План удался. В виде своеобразной альтернативы ЕЭС в 1960 г. была учреждена Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В нее вошли Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швейцария и Швеция. (Позднее в ЕАСТ вступила Исландия, а Финляндия и Лихтенштейн стали ассоциированными членами.) Страны-участницы стремились прежде сего защитить свои экономические интересы. Великобритания в добавок к этому, а порой и в первую очередь, рассчитывала на то, что через ассоциацию ей удастся сохранить, а может быть и укрепить свое пошатнувшееся лидерство среди малых стран. Однако очень скоро выяснилось, что ЕАСТ не только не стала, но и не способна была стать конкурентом ЕЭС. У нее не было эффективной организации. Небольшой секретариат, учрежденный в Женеве (Швейцария), был несопоставим с системой институтов сообществ. Время от времени проводились встречи министров стран – членов ЕАСТ, но они так и не стали регулярными. В то время как ЕЭС создало таможенный союз, ввело общие тарифы и начало проводить общую аграрную политику, ЕАСТ занималась исключительно вопросами торговли между входящими в нее государствами.

Отношения между ЕЭС и ЕАСТ развивались достаточно благоприятно. Это достигалось главным образом благодаря тому, что между Сообществом и почти каждым из государств – членов ЕАСТ были заключены соглашения о торговле. Нормальные экономические отношения развивались также между странами, входившими как в ЕЭС, так и в ЕАСТ. Происходило явное укрепление связей как на двусторонней, так и на многосторонней основе. При этом ситуация, в которой оказывались сообщества на разных этапах своего развития, играла явно доминирующую роль в системе отношений стран, составлявших ЕЭС и ЕАСТ.

Конец 60-х и начало 70-х годов, казалось, вселяли немалый оптимизм. В середине 1968 г., на полтора года раньше намеченного срока было завершено создание Таможенного союза. Более того, заметны были настроения, близкие к эйфории. В 1971 г. был принят так называемый план Вернера, предусматривавший создание к 1980 г. Экономического и валютного союза, а также политического союза. На Парижской встрече на высшем уровне (октябрь 1972 г.) ее участники декларировали свою решимость «до конца текущего десятилетия трансформировать весь комплекс своих отношений в Европейский союз». Но вскоре наступило отрезвление.

Следующее десятилетие как будто специально добавляло один суровый аргумент за другим в пользу самых крайних пессимистических настроений. Страны, входившие в сообщества, оказались в кризисе, вызванном расстройством Бреттон-Вудской валютной системы и многократным повышением цен на нефть, импортируемую из арабских стран Ближнего Востока. Долгое время они не могли справиться с высокой инфляцией, массовой безработицей, падением производства. Если учесть, что война на Ближнем Востоке, разразившаяся в октябре 1973 г., выявила резкое противоречие интересов отдельных стран, то не покажутся чрезмерными усиливавшиеся в то время опасения за судьбу сообществ в целом. К тому же институты сообществ практически работали во многом на холостых оборотах.

Перепады в развитии сообществ, несомненно, сказывались на содержании и темпах интеграционных процессов. Однако они не могли кардинально изменить ход истории. Более того, через преодоление трудностей и осложнений шло укрепление сообществ, вырабатывалась согласованная политика, учитывавшая реальные обстоятельства и сопровождавшаяся постоянной корректировкой конкретных целей, путей и средств их достижения. То, что казалось на первый взгляд непреодолимым препятствием, непредсказуемым результатом неблагоприятного соотношения политических сил, победой субъективного подхода, оборачивалось в конечном счете продвижением вперед, опирающимся на консенсус в принятии решений. Обострения и трудности не подрывали основную идею интеграции, а наоборот, подвергая ее испытаниям, показывали, что альтернативы нет и государствам-членам необходимо совместно искать и находить пути выхода из создавшегося положения.

Постепенно, хотя и нелегко и порой с немалыми издержками, набирал обороты механизм сообществ. 8 апреля 1965 г. «шестерка» заключила Договор о слиянии, в соответствии с которым для всех трех сообществ учреждались единый Совет и единая Комиссия. Это было хорошим предзнаменованием для тех, кто вынашивал планы слияния не только институтов, но и самих сообществ. Однако так далеко государства-члены идти не собирались. Даже реализация Договора о слиянии натолкнулась на сопротивление. После его подписания потребовалось еще два года для того, чтобы на практике провести слияние прежде раздельных институтов. Новая Комиссия начала функционировать лишь 6 июля 1967 г.

Проведенная реорганизация оказалась полезным делом. Это касалось не только Комиссии и Совета. Более слаженно, а главное, действеннее стал работать весь управленческий механизм сообществ.

Реформа механизма управления сообществами на этом не закончилась. Существенно увеличивавшаяся в размерах финансовая деятельность в рамках сообществ обусловила создание еще одного учреждения – Палаты аудиторов (1977). Повышению роли Европар-ламента способствовали прямые выборы, впервые проведенные в 1979 г.

Интеграция стала приносить очевидные экономические результаты, хотя не во всех сферах, не всегда и не сразу. Следует отметить в особенности, что в целом полезно и эффективно заработал Таможенный союз, который ощутимо способствовал развитию торговли. Сообщества сумели проявить себя в деле преодоления экономических трудностей 70-х годов. Их бюджет увеличился и, что важно, стал пополняться за счет собственных поступлений.

В этих условиях было объяснимо все усиливавшееся стремление западноевропейских стран к вступлению в сообщества. Изменилось отношение к кандидатам внутри сообществ. Это в первую очередь относится к Франции, где к тому же произошла смена правительств. Генерал де Голль ушел в отставку, а его преемники внесли свои коррективы во внешнеполитический курс. Не кто иной, как президент Ж. Помпиду внес предложение о созыве совещания в верхах специально по вопросу о расширении сообществ. К этому времени переменилась политика США, которые в Западной Европе стремились сбалансировать свои отношения с разными странами и не делали более ставку только на Великобританию. В итоге сообщества открыли свои двери для новых членов.

Новая ситуация привела к тому, что правительство Великобритании сочло для страны полезным вступить в сообщества: ЕАСТ не смогла удовлетворить британские интересы. Примеру Великобритании последовали Дания и Ирландия. В январе 1972 г. эти три страны были приняты в сообщества и «шестерка» превратилась в «девятку». Свое желание вступить в сообщества выразило также правительство Норвегии.

В Великобритании Договор о присоединении, который, строго говоря, относился к прерогативам королевской власти, был подтвержден парламентом. В Ирландии, где необходимо было внести поправку в конституцию, вопрос был решен общенародным референдумом. В Дании и Норвегии также проводились референдумы, но если датчане в большинстве своем высказались в поддержку вхождения в сообщества, то национальный референдум в Норвегии дал противоположный результат.

Тяга в сообщества со временем усиливалась. Все новые страны подавали заявки о вступлении в члены сообществ. В 1975 г. это сделала Греция, два года спустя – Испания и Португалия. Характерно, что эти три страны только незадолго до этого стали отвечать стандартам западной демократии. Греция избавилась от власти «черных полковников», а на Иберийском полуострове не стало режимов Франко и Салазара. Общественное мнение в Западной Европе переменилось в пользу принятия этих трех новых государств в сообщества. С точки зрения самих сообществ, их продвижение на юг увеличивало масштабы «Общего рынка», хотя приходилось принимать во внимание социальную и экономическую отсталость «новичков» по сравнению с девяткой государств-членов. (Исключением была только Ирландия, уровень развития которой был низким.)

Договор о принятии Греции в сообщества был подписан 28 мая 1979 г. и вступил в силу с 1 января 1981 г. «Девятка» превратилась в «десятку». Но до следующего рубежа – «Европы двенадцати» – пришлось ждать пять лет. Лишь 26 июня 1985 г. произошло подписание Договора о приеме Испании и Португалии, которые с 1 января 1986 г. стали членами сообществ.

Сообщества не только расширялись. Определенным диссонансом прозвучали вести из Гренландии, которая, получив полную автономию от Дании, стала с 1 января 1973 г. членом сообществ: по результатам референдума, проведенного в Гренландии 1 мая 1979 г. (52% высказались против пребывания в сообществах), она отказалась от своего членства. Мотивы такого исхода референдума кроются скорее всего в нежелании гренландцев – в Гренландии главная отрасль экономики рыболовство – идти на ограничения, вводимые общей рыболовной политикой европейских сообществ.

Сообщества, которые насчитывали теперь уже двенадцать государств-членов, изменились не только в количественном отношении. Гораздо существеннее были новые качественные перемены. Они затронули как механизм сообществ, так и многие стороны их деятельности.

После того как взносы государств-членов в бюджет сообществ стали заменяться доходами от деятельности самих сообществ, в середине 70-х годов был проведен пересмотр финансовых условий, закрепленных в учредительных договорах. Результатом стали модернизированная бюджетная процедура и повышение роли Евро-парламента в бюджетной политике сообществ. Таможенный союз охватил территории новых государств-членов. Был создан Европейский инвестиционный банк, а в конце 70-х годов стали предприниматься шаги по образованию Европейской валютной системы. В целях преодоления инфляции и обеспечения финансовой стабильности были разработаны и приняты предложения о введении зоны относительной валютной стабильности, что в условиях частых и резких перепадов курсов различных валют имело важное практическое значение. В этой зоне стал действовать новый вид расчетной единицы – ЭКЮ (аббревиатура полного наименования расчетной единицы – European Currency Unit – в точном переводе: «европейская валютная единица»).

Развитие сообществ происходило в сложных международных условиях. Свои проблемы время от времени привносили отношения между сообществами и США. Это касалось в первую очередь банковской сферы, а также аграрной политики, где взаимные интересы явно не были согласованы. Надо напомнить и о проблемах сталелитейной промышленности, где возникали серьезные трения и противоречия, которые были преодолены только с подписанием в 1982 г. специального соглашения между США и сообществами. На рубеже 80-х годов сообщества столкнулись с ростом безработицы и инфляции.

С начала 80-х годов сообщества были заняты главным образом делами, связанными с преодолением спада и даже стагнации, характерных для предыдущих лет. В кризисной ситуации 70-х годов, когда в государствах-членах возникли трудности в производстве и сбыте продукции, а инфляция и безработица достигли угрожающих размеров, несомненно затормозился ход интеграции, осложнилось развитие сообществ, хотя движение и не повернулось вспять⁷.

Жизнь вынуждала сообщества действовать более активно и результативно. Увеличились взносы государств-членов в единый бюджет сообществ. В 1974 г. был учрежден Фонд европейского регионального развития. В начале 80-х годов была принята первая региональная программа научно-технического сотрудничества. В 1984 г. были согласованы меры по реформе общей аграрной политики. Пришло время для концентрации усилий ЕЭС, государств-членов на решении проблем, связанных с последовательной и полной реализацией идей общего рынка, изложенных еще в Римских договорах. В новой обстановке развернулась работа по подготовке программы формирования единого рынка. В середине 80-х годов появилась даже «Белая книга о создании внутреннего рынка». Все эти и подобные им меры повышали авторитет сообществ, способствовали подъему интеграции на новую, более высокую ступень.

В развитии сообществ в 80-е годы в основном доминировал прагматизм. Он побеждал каждый раз, когда радикальные идеи, получавшие ускорение на гребне волны достигаемых результатов, сталкивались с конкретной политикой, проводившейся как государствами-членами, так и самими сообществами. Наглядным примером стали разработка и подписание Единого европейского акта, значение которого можно с полным основанием сопоставить с принятием в странах новой редакции конституции, посредством которой проводится самый серьезный пересмотр государственного строя.

Предварительно следует отметить, что незадолго до принятия Единого европейского акта, в феврале 1984 г., Европарламент подавляющим большинством голосов принял проект Договора о европейском союзе. Этот документ, сыгравший немаловажную роль в развитии идей интеграции, отразил итоги работы довольно большой группы депутатов Европарламента, задавшихся целью вдохнуть новую жизнь в сообщества. Инициатором работы был один из активнейших поборников еврофедерализма итальянец А. Спинелли.

Для группы А. Спинелли основной мотивацией подготовки нового договора стали первые прямые выборы в Енропарламент. Посчитав, что активное участие населения в этих выборах можно толковать как его готовность поддержать серьезные реформы в рамках сообществ, включая пересмотр учредительных договоров, А. Спинелли со своими коллегами приступил к подготовке проекта обновленного интеграционного союза. Подразумевалось, что этот союз будет создан на базе существующих сообществ и что в полной мере будет использована их институционная система и правопорядок. Союз должен был отличаться от сообществ более объемными полномочиями и усиленным централизмом, явно ослаблявшим позиции государств-членов. Группа Спинелли не испытывала той боязни, которая была характерна для государственных деятелей, старавшихся ограничивать власть брюссельской бюрократии. Вместе с тем в проекте нового договора имелась категорическая и достаточно четкая запись о принципе субсидиарное™, трактовавшемся таким образом, что союз должен быть наделен только теми полномочиями, которые он способен осуществлять более эффективно, чем отдельное государство-член.

Несмотря на то что проект Спинелли не был реализован Европар-ламентом, он сыграл немаловажную роль в возрождении активности и повышении роли сообществ в начале 80-х годов. Проект Договора о Европейском союзе соответствовал атмосфере поисков новых путей развития сообществ и занял свое место в истории европейской интеграции наряду с другими документами такого рода (предложениями Геншера–Коломбо, Штутгартской декларацией 1983 г., документами встречи на высшем уровне в Фонтенбло). Так созревали предпосылки для принятия Единого европейского акта.

Если подвести итоги предварительных договоренностей, то в самом общем виде они сводятся к трем положениям. Во-первых, речь шла о том, чтобы «запустить» программу создания единого рынка. Во-вторых, нужно было повысить эффективность процесса принятия решений в системе сообществ. В-третьих, требовалось расширить компетенцию сообществ. Уже на встрече на высшем уровне в Милане (июнь 1985 г.), вопреки оппозиционным настроениям руководителей Великобритании, Дании и Греции, подавляющее большинство лидеров государств-членов высказалось за созыв специальной межправительственной конференции в целях пересмотра Римских договоров 1957 г.

Такой твердый подход в основном предопределил содержание нового договора – Единого европейского акта, который был подписан 17 и 28 февраля 1986 г. по итогам Межправительственной конференции, состоявшейся, соответственно, в Люксембурге и Гааге, всеми двенадцатью государствами – членами сообществ. Ратификация, однако, заняла больше времени, чем ожидалось.

В одиннадцати государствах она не вызывала проблем, но в Ирландии произошла задержка. Верховный суд этой страны пришел к выводу, что положения Акта расходятся с конституцией Ирландии (в частности, по вопросу о суверенитете). Поэтому понадобился референдум, позволяющий внести поправку в конституцию и, как следствие, ратифицировать Акт.

Подобно учредительным договорам Единый европейский акт – это объемный, детальный документ, характеризующийся высокой правовой культурой и отвечающий строгим требованиям законодательной техники. Хотя число статей в нем невелико – их 34, подавляющее большинство из них касаются не одной, а нескольких статей учредительных договоров. Последние либо изменяются, либо дополняются статьями Единого европейского акта. Одновременно с подписанием Акта конференция представителей государств-членов приняла Заключительный акт, охватывающий 20 заявлений и иных подобных документов.

Если сегодня попытаться дать оценку Единого европейского акта, то она будет неоднозначной. С одной стороны, в нем нашли отражение идеи кардинального расширения пределов интеграции. Стороны, подписавшие акт, уже в преамбуле заявили не менее чем о решимости преобразовать совокупность своих отношений в Европейский союз. Этот союз замышлялся на основе, во-первых, сообществ, функционирующих в соответствии с их собственными правилами, и, во-вторых, некоей системы европейского внешнеполитического сотрудничества государств-членов, поставивших свои подписи под Актом. Европейский союз должен быть наделен компетенцией, необходимой для его функционирования. Более гармоничное функционирование сообществ ставилось в прямую зависимость от возможностей, предоставленных органам Союза для реализации своих полномочий.

В целом Акт был призван осуществлять идею европейского единства на новом этапе интеграции. Как сказано в его статье 1, «цель европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества состоит в том, чтобы способствовать сообща реальному продвижению к европейскому единству». Учредительные договоры изменялись и дополнялись с тем, чтобы распространить компетенцию на новые сферы интеграции и сделать более эффективным механизм управления. Немалые надежды связывались с материализацией Европейского политического сотрудничества (ЕПС).

Вместе с тем со временем особенно отчетливо стало проявляться расхождение между декларированными намерениями Единого европейского акта и его реальными результатами. Многие важные положения Акта остались лишь намерениями, не перешедшими в практические дела, а кардинальный замысел превратился в осторожную реформу. Впрочем, именно таким путем и шел процесс интеграции в Западной Европе.

Характерно, что раздел 3 Акта «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики» ориентирует государства-члены прежде всего на взаимную информацию, координацию, консультации, сближение позиций. Речь идет о закреплении форм и методов сотрудничества, практиковавшихся до принятия Акта.

«Высокие Договаривающиеся Стороны, – сказано в статье 30 Акта, – являясь участниками Европейских сообществ, стремятся сообща формулировать и осуществлять европейскую внешнюю политику». Они обязывались информировать и консультировать друг друга по любому вопросу внешней политики, представляющему общий интерес, с целью добиться, чтобы их совместное влияние обеспечивалось наиболее эффективно путем координации, сближения позиций и осуществления совместных действий. Согласованные общие позиции должны были стать ориентиром для формирования политики участников сотрудничества. Особо оговаривалось, однако, что это сотрудничество – не замкнутая система. Ничто не должно препятствовать установлению более тесного сотрудничества в области безопасности между участниками Западноевропейского союза и НАТО.

Сравнительно быстрое продвижение западноевропейских стран по пути экономической интеграции ободряло тех лидеров, которые стремились добиться схожих результатов в сфере политического сотрудничества. Это обстоятельство поясняет причины того большого внимания, которое уделяется в Акте Европейскому политическому сотрудничеству. О таком сотрудничестве как о состоявшемся факте несколько раз говорится в разных статьях Акта. В этом отношении, однако, Акт не содержит абсолютно новых идей, а во многом развивает то, что было завялено еще в Штутгартской декларации 1983 г. ЕПС было оформлено как комплекс мероприятий и органов, в который вошли: а) периодические встречи министров иностранных дел с участием члена комиссии, занимающегося внешнеполитическими вопросами; б) рассмотрение Европарламентом вопросов политического сотрудничества; в) деятельность Политического комитета, состоящего из политических директоров министерств иностранных дел; г) Европейская группа по согласованию действий под руководством Политического комитета; д) рабочие группы, создаваемые Политическим комитетом; е) Секретариат: ж) сотрудничество между представителями стран – участниц сотрудничества в третьих странах и международных организациях. Руководство ЕПС осуществлялось поочередно. Председатель Совета в течение срока своих полномочий должен был одновременно стоять во главе ЕПС.

Если подходить к системе ЕПС с позиций развития наднациональных черт в построении сообществ, то следует сразу же подчеркнуть, что в этой системе исходным принципом был консенсус. В Едином европейском акте-по этому п-оводу есть два важных положения. Во-первых-, установлено, что-страны-участницы будут стремиться избегать любых действий, которые ослабляют их эффективность как объединенной силы в международных отношениях или в рамках международных организаций (п. 2 «d» ст. 30). Во-вторых, они обязывались воздерживаться, насколько это возможно, от противодействия выработке консенсуса и принятию совместных мер на его основе (п. 3 «с» ст. 30). Впрочем, о консенсусе также говорилось в достаточно осторожных и обтекаемых выражениях.

Как видно, коренных сдвигов во внешнеполитическом сотрудничестве не произошло. Здесь интересы государств-членов не только не совпадали по всем позициям, но и порой резко расходились, сужая тем самым возможности совместных выступлений. Значит ли это, что торжественное заявление о том, что целью европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества является совместное содействие реальному продвижению к европейскому единству (ст. 1), вообще оказалось громкой, но пустой фразой? Такая оценка была бы иной крайностью. Не говоря уже о том, что закрепление форм и методов ЕПС было хотя и небольшим, но все же шагом вперед, роль сообществ в интеграционном процессе, понимаемом все более широко, бесспорно возрастала.

Наиболее существенные изменения и дополнения в учредительные договоры были внесены Единым европейским актом в той части, которая касалась сфер деятельности сообществ и полномочий их институтов. Именно эти поправки дали основание для рассуждений о «конституционном переустройстве» сообществ, усилении федералистских начал в их организации и деятельности. Да и по своему объему разделы, относящиеся собственно к сообществам, намного превышают раздел о политическом сотрудничестве.

Реформы организации и деятельности сообществ заметно усиливали их наднациональные черты. Государства-члены были согласны передать сообществам ряд функций и, соответственно, полномочий, которые раньше традиционно рассматривались как необходимые признаки суверенитета каждой отдельно взятой страны. Суть реформы наиболее рельефно проявилась в двух направлениях. Прежде всего, были раздвинуты пределы активности сообществ, которые получили возможность действовать в новых и очень важных сферах.

Но этим дело не ограничивалось. Не менее важным было наделение институтов сообществ дополнительными полномочиями.

Самое главное в Едином европейском акте состоит в обязательствах участников завершить формирование единого рынка. В Акте дано определение этого рынка как не имеющей общих границ территории, в рамках которой обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. В статье 13 установлен срок завершения программы создания этого рынка: «Сообщество принимает меры для постепенного создания внутреннего рынка к 31 декабря 1992 г.». Нельзя, однако, не сказать о том, что в декларации, приложенной к Акту, содержится оговорка, в соответствии с которой установление этой даты не имеет юридической силы. Разъяснялось, что страны-участницы хотели тем самым выразить свою политическую волю.

Единый европейский акт существенно дополнил Договор о ЕЭС, введя в него разд. V «Экономическое и социальное сплочение». Деятельность в этой области была нацелена на стимулирование гармоничного развития ЕЭС в целом. Особое внимание обращалось на сокращение разрыва между различными регионами и отставания регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях. Было установлено, что ЕЭС должно стремиться к достижению своих целей, используя структурные фонды (секция гарантий Европейского фонда ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития), Европейский инвестиционный банк и другие финансовые инструменты. Было установлено далее, что Европейский фонд регионального развития призван вносить вклад в устранение основных региональных диспропорций в Сообществе путем участия в развитии или в структурной перестройке регионов, отстающих в развитии, и в конверсии индустриальных районов, находящихся в упадке.

Если экономические аспекты сплочения, как правило, не вызывали особых расхождений во мнениях, то социальные аспекты сразу лее стали камнем преткновения в отношениях между сообществами и некоторыми странами. Премьер-министр Великобритании М. Тэтчер, в принципе никогда не являвшаяся горячим сторонником сильного сообщества, сосредоточила огонь своей критики в первую очередь на попытках разработать и принять Социальную хартию. От имени своего правительства она категорически возражала против предоставления работникам права использовать преимущества единого рынка, в том числе права на равную заработную плату, пенсионное обеспечение, свободное передвижение в рамках сообществ.

Существенным изменением Договора о ЕЭС стало также включение в его текст новой главы «Сотрудничество в экономической и валютной политике (Экономический и валютный союз)». Эта глава вошла в часть 3 раздела II Договора. Единый европейский акт тем самым поддержал развитие Европейской валютной системы и становление ЭКЮ.

Нововведением, сыгравшим впоследствии немаловажную роль в развитии ЕЭС, стали положения Единого европейского акта о социальной политике. Государства-члены объявили, что они будут уделять особое внимание повышению безопасности и улучшению здоровья трудящихся, прежде всего там, где непосредственно осуществляется трудовая деятельность, и ставят своей целью сближение условий труда на основе уже достигнутого прогресса (ст. 21). Однако эти общие положения не были развернуты. Осторожность подхода проявилась, в частности, в том, что Совет получил право по предложению Комиссии, в сотрудничестве с Европейским парламентом и после консультаций с Экономическим и социальным комитетом, принимая решения квалифицированным большинством, устанавливать посредством директив минимальные требования, которые должны были выполняться постепенно, с учетом условий в каждом государстве-члене.

Договор о ЕЭС был, далее, дополнен разд. VI «Исследования и технологическое развитие». Сообщество поставило перед собой цель укрепить научную и технологическую базу европейской промышленности и способствовать повышению ее международной конкурентоспособности. И в этой сфере определяющее значение имели интересы формирования и укрепления единого рынка, что прямо подчеркивалось в Акте.

Единый европейский акт не обошел стороной проблемы, связанные с охраной окружающей среды. Эти проблемы все больше волнуют и тревожат человечество. Деятельность Сообщества в отношении окружающей среды должна быть направлена на достижение трех главных целей: 1) сохранять, защищать и улучшать качество окружающей среды; 2) вносить вклад в защиту здоровья людей; 3) добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов.

Единый европейский акт легитимизировал новый институт сообществ – Европейский совет, занявший самое высокое положение в системе управления сообществами. Фактически это было официальным признанием, конституированием постоянных встреч на высшем уровне, проводившихся на практике с 1974 г. Впервые с предложением регулярно проводить такие встречи выступил президент Франции Жискар Д'Эстен, считавший личные встречи первых лиц государств-членов необходимым условием успешного и быстрого решения наиболее важных и актуальных проблем развития сообществ, равно как и обсуждения принципиальных вопросов европейской и мировой политики. Эти встречи первоначально действительно ограничивались только главами государств и правительств. На них не приглашался даже председатель Комиссии европейских сообществ.

Вскоре, однако, председатель Комиссии настоял на своем участии во встречах на высшем уровне. Кроме того, от государств-членов на эти встречи стали регулярно приглашаться министры иностранных дел. Официальное положение занял руководитель Секретариата, ответственный за ведение протокола, за оформление решений, принятых лидерами стран-участниц. Встречи на высшем уровне стали проводиться, как правило, не реже чем три раза в год.

Единый европейский акт определил состав Европейского совета таким образом, что выделил два уровня его участников: Европейский совет включает руководителей государств и правительств государств-членов и председателя Комиссии европейских сообществ. Им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии. Число заседаний Европейского совета было сокращено: он стал собираться дважды в год, каждый раз после истечения шестимесячного срока председательствования очередной страны.

Еще одним новым институтом стал Суд первой инстанции. Его появление объясняется прежде всего перегруженностью главного и до тех пор единственного судебного учреждения в системе сообществ – Суда европейских сообществ. В Суд первой инстанции было перенесено в основном рассмотрение трудовых и административных споров, в которых выступают на одной стороне служащие институтов и других органов сообществ, а на другой – учреждения сообществ.

Обращаясь к проблемам развития Европарламента, следует отметить закрепление в Едином европейском акте «процедуры сотрудничества». Она отразила известное повышение роли Европарламента в системе институтов сообществ, его более активное включение в процесс принятия решений. Однако значение процедуры сотрудничества не надо преувеличивать. Речь шла о том, что в тех случаях, когда в соответствии с Актом Совет должен взаимодействовать с Европар-ламентом, при принятии решений нужно соблюдать определенные правила, касающиеся последовательности действий, сроков и взаимоотношений обоих институтов. Но тем не менее предпринятые шаги не следует и недооценивать. Удельный вес Европарламента в системе институтов сообществ возрастал. Произошла определенная переориентация развития институционной системы сообществ.

Самое главное, что было сделано в механизме управления сообществами, – это подчеркнута важность и подтвержден принцип принятия решений в Совете большинством голосов. В ряд статей Договора о ЕЭС были внесены формулировки типа: «Совет, принимает решения квалифицированным большинством» (ст. 49, 56, 57, 149). Акт уточнил критерии, определяющие такой порядок голосования. Одновременно были оговорены условия, при которых для принятия решения Советом требовалось единогласие его членов.

Принцип единогласия при принятии решений не был окончательно устранен и тогда, когда могло происходить голосование по принципу большинства. Положения Люксембургского протокола 1966 г. отнюдь не утратили силу. В случае, если проект решения в Совете существенно затрагивал интересы одного или нескольких государств-членов, решение могло откладываться до тех пор, пока участники заседания не придут к консенсусу. Известная непоследовательность и противоречивость были заложены, как видно, в самом подходе к принципу принятия решений. Отсюда и незначительность «сухого остатка» от достаточно продолжительного, нелегкого переговорного процесса, предшествующего подписанию Акта.

Разработка и принятие Единого европейского акта показали, что государства – члены сообществ выходят за рамки чисто экономической интеграции и стремятся координировать свои действия, вырабатывать общую политику в сфере международных отношений и внешней политики. Трудно точно определить взаимосвязь экономической интеграции и политического сотрудничества. Можно только с уверенностью сказать, что формирование общего рынка во многом предопределяет внешнюю политику государств – членов сообществ. Но не более того.

Проводить знак тождества между сотрудничеством государств в двух имеющих немаловажную специфику сферах – экономике и внешней политике – было бы по меньшей мере неосторожно. Становление и развитие политических союзов, как свидетельствует история, вряд ли протекает по тем же канонам, которые применяются в экономических союзах. Несмотря на имеющееся сходство институтов и процедур, можно найти много различий, и при том существенных. Европейское политическое сотрудничество – это скорее не жесткая система связей и отношений, а координационный и согласи-тельный механизм по внешнеполитическим проблемам. Временами можно наблюдать процессы упрочения союза, но иной раз за этим следует откат, проявляющийся в несогласованных акциях государств-членов, как это было, например, в период югославского процесса на рубеже 90-х годов.

Можно выделить в качестве отдельного этапа развития сообществ конец 80-х – начало 90-х годов, когда сообщества не только оправились от недугов кризисных лет, но и приобрели «второе дыхание». Достигнутое позволило сформулировать далеко идущую цель – «Европа без границ». Намеченная программа мер предусматривала прежде всего завершение формирования внутреннего рынка, что затрагивало практически все направления политики сообществ.

Политика экономического выравнивания в эти годы вышла на первый план. В ней можно выделить пять направлений. Во-первых, увеличивалась финансовая помощь для подъема отсталых регионов. Во-вторых, принимались меры по ускоренному развитию отстающих промышленных регионов. В-третьих, разрабатывались и осуществлялись меры, направленные на преодоление безработицы. В-четвертых, были объявлены программы включения молодежи в трудовую жизнь. И в-пятых, уделялось много внимания обновлению технологии и перестройке структуры производства в сельском и лесном хозяйстве с учетом новых требований, а также развитию сельских регионов.

Новый, более сложный и ответственный этап развития сообществ закономерно должен был найти отражение в сфере правового регулирования. Это подразумевалось само собой, ибо необходимо было оформить и закрепить увеличившуюся «территорию интеграции», включив в нее дополнительные участки. Но важно другое: интересы формирования единого внутреннего рынка, достижение установленных рубежей к 1992 г. требовали более совершенных, отлаженных и эффективных юридических инструментов. С одной стороны, надо было уделять больше внимания содержанию правовых актов, особенно четкому определению прав и обязанностей, а с другой – как никогда актуальной стала проблема реализации права сообществ, что в свою очередь обусловливало заботу об укреплении соответствующих механизмов.

Право сообществ и раньше было трудно упрекнуть в статичности. Оно постоянно развивалось, расширялись пределы его действия. Но теперь стало необходимым регулировать многие новые стороны формирования внутреннего рынка, действия участников отношений, складывающихся на этом рынке, в том числе физических и юридических лиц.

Еще одно изменение обозначилось в соотношении материального и процессуального права. Институты сообществ стали уделять явно больше внимания процессуальной стороне дела. Это, видимо, обусловливалось стремлением государств-членов к созданию определенных гарантий против принятия решений, отражающих частные или преходящие интересы. Рост массива процессуальных норм как бы продолжил заложенную в Римских договорах тенденцию. Он коснулся не только специальных процессуальных актов, но и главным образом общих установлений.