2. Государственные корпорации (публично-правовые компании)

В российском праве все без исключения государственные юридические лица являются организациямиунитарного,а не корпоративного типа. Таковы, прежде всего, появившиеся в 2007 г. "государственные корпорации", фактически составившие новую разновидность государственных юридических лиц. (Их не следует смешивать с открытыми акционерными обществами с полным или преобладающим участием федерального государства, некоторые из которых также именуются "корпорациями" или даже "объединенными корпорациями"; вместе с тем фактически и юридически унитарными организациями могут являться государственные "концерны", включившие в свой состав федеральные унитарные предприятия <1>. Поэтому фирменные наименования отечественных государственных организаций в действительности далеко не всегда отражают их реальный юридический статус.)

--------------------------------

<1> См., например, приложениек Постановлению Правительства РФ от 5 октября 2012 г. N 1017 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. N 1285" (СЗ РФ. 2012. N 42. Ст. 5708).

Правовое положение "государственных корпораций" не укладывается не только в привычные рамки юридического лица, но и - в некоторых отношениях - в рамки обычного здравого смысла. Несмотря на официальное название, такие организации в действительности являются унитарными, а не корпоративными, ибо они не основаны на членстве участников (что прямо закреплено в определяющем их статусп. 1 ст. 7.1Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Вместе с тем в управление отдельных госкорпораций переданы десятки, а иногда и сотни юридических лиц, контролируемых федеральным государством, но формально остающихся самостоятельными. Это дает основание рассматривать их как организации,возглавляющие структуры холдингового типа.Будучи частными собственниками своего имущества, юридически они не являются и государственными организациями. Наконец, большинство из них не может быть отнесено к числу некоммерческих организаций (в особенности странно считать некоммерческим Внешэкономбанк), хотя их статус в общем виде определяетсяЗакономо некоммерческих организациях.

В проектеКонцепцииразвития законодательства о юридических лицах был сделан вывод о том, что в силу фактической разнородности их правового статуса и характера деятельности "госкорпорации в действительности не составляют единого вида юридических лиц, отличающегося какими-то общими чертами"; более того, они являются "не организационно-правовой формой юридического лица в смыслегл. 4ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу", поэтому "оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права" <1>. Но суть дела состоит не в их крайне неудачном названии и даже не в исключительном характере их правового статуса, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств.

--------------------------------

<1> Вестник гражданского права. 2009. N 2. С. 69.

Отрицательное отношение к этой разновидности юридических лиц было закрепленоКонцепциейразвития гражданского законодательства РФ, а затем ежегодным (2009 г.)ПосланиемПрезидента РФ Федеральному Собранию, в котором были отмечены бесперспективность этой формы и необходимость постепенного перевода большинства госкорпораций в контролируемые государством акционерные общества. Неслучайно также первыми шагами в этом направлении стали инициированные Президентом РФ прокурорская проверка деятельности государственных корпораций, а затем внесение изменений в Федеральныйзакон"О некоммерческих организациях", открывших возможность контроля за деятельностью госкорпораций со стороны Счетной палаты и других государственных органов <1> (ранее прямо исключавшуюся специальными законами о статусе отдельных госкорпораций), а также предусмотревших публичную отчетность этих юридических лиц. Примечательно, что с 2008 г. новые государственные корпорации не создаются.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49.

Понятно, что отмеченная выше "привлекательная" возможность распоряжения выделенными госкорпорациям бюджетными средствами стала базой для откровенных попыток их сохранения под новыми вывесками. Первой из них стало создание государственной компании "Российские автомобильные дороги", статус которой ничем, кроме названия, не отличается от статуса государственной корпорации (хотя и закрепляется специальными нормамист. 7.2Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Второй такой попыткой следует считать инициированное самими госкорпорациями предложение Минэкономразвития России о сохранении хотя бы некоторых из них в организационно-правовой форме юридического лица публичного права. Поскольку такая конструкция по существу ничего не меняет в реальном положении госкорпораций, она вполне устраивает инициаторов данной идеи.

Наконец, Минэкономразвития России было предложено переименовать хотя бы некоторые из них в "публично-правовые компании", оформив их особый статус специальным федеральным законом, и включить этот новый вид юридических лиц в измененную редакцию Гражданского кодексаРФ. Речь при этом первоначально шла о статусе лишь двух "финансовых" госкорпораций - Внешэкономбанка и Агентства по страхованию вкладов (статус последнего, как известно, полностью скопирован с американской Федеральной корпорации страхования депозитов -Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC).

Согласно первоначальной редакции законопроекта "О публично-правовых компаниях" (2012 г.) таковые считались унитарными некоммерческими организациями,наделенными некоторыми публично-правовыми функциями. При этом за ними признавалось право создавать и (или) участвовать в любых хозяйственных обществах и хозяйственных партнерствах как на территории РФ, так и за ее пределами, и даже право эмиссии собственных облигаций (что для некоммерческой организации выглядит особенно странно). Публично-правовые компании ни при каких условиях не могли быть признаны банкротами. При этом руководящий орган такой "компании" (наблюдательный совет) был вправе в любой момент передать все или любую часть ее имущества учредителю - государству, что ставило под серьезные сомнения возможность исполнения ею обязательств перед контрагентами.

Во втором (окончательном) варианте данного законопроекта, обсуждавшемся в начале 2013 г., возможность создания "публично-правовых компаний" была расширена: наряду с реорганизацией (преобразованием) в эту организационно-правовую форму госкорпораций и госкомпаний такая возможность появилась и для акционерных обществ со 100-процентным участием Российской Федерации. Но при этом появилась и обратная возможность: реорганизация "публично-правовой компании" в акционерное общество, т.е. в классическую коммерческую корпорацию, с сохранением за ней "публично-правовых функций и полномочий". В данном варианте законопроекта было также снято упоминание о невозможности банкротства "публично-правовых компаний", но не появилось и каких-либо правил, прямо допускающих такую возможность.

Кроме того, как было специально отмечено в экспертном заключении по данному законопроекту, подготовленном Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, в обоих его вариантах отсутствовала возможность установления субсидиарной ответственности государства по долгам такой "компании", что не соответствует ни широко распространенной в международном коммерческом обороте концепции функционального иммунитета государства, ни получающей распространение в судебной практике концепции "снятия корпоративных покровов" в отношении компаний одного лица, что имеет следствием необоснованное ограничение имущественной ответственности такой "компании" перед кредиторами.

Таким образом, было вполне справедливо признано, что разработанный Минэкономразвития России законопроект о "публично-правовых компаниях" не основан на какой-либо продуманной концепции <1> и в представленном для обсуждения виде вызывает недоумений и вопросов больше, чем содержит ответов относительно целесообразности появления такой разновидности юридических лиц и ее гражданско-правового статуса. В связи с этим данную попытку внедрения в отечественный правопорядок этой юридической конструкции следует признать явно неудачной.

--------------------------------

<1> См.: Вестник гражданского права. 2013. N 2. С. 129 - 132.

В любом случае госкорпорации ("публично-правовые компании") не могут считаться обычными видами юридических лиц, присущими рыночной организации хозяйства. Их холдинговый статус крайне условен - в действительности за ними стоит федеральное государство, прямо или косвенно являющееся собственником имущества как этих холдингов, так и входящих в их состав самостоятельных юридических лиц унитарного типа - предприятий и учреждений и тем самым определяющее всю их деятельность (хотя и формально устранившееся даже от субсидиарной имущественной ответственности по их обязательствам перед третьими лицами). Предложения об объявлении их юридическими лицами публичного права или особыми разновидностями некоммерческих организаций также по существу ничего не меняют в их гражданско-правовом статусе.

Как юридические лица они не являются ни гражданско-правовыми корпорациями, ни объединениями корпоративного типа, участниками которых являются обычные собственники своего имущества. Их ближайшими аналогами являются создававшиеся в отечественной экономике в середине 70-х годов прошлого века всесоюзные и республиканские промышленные объединения (в которых самостоятельными юридическими лицами признавались входящие в их состав предприятия и другие государственные организации, а также возглавлявшие их управления, а учредитель - государство, безусловно, оставалось собственником всего их имущества), а также появившиеся в перестроечное время "государственные концерны", призванные заменить отраслевые министерства. И те и другие олицетворяли собой попытки улучшения использования огромного государственного имущества в условиях сохранения огосударствленной плановой экономики. Поэтому использование таких моделей в современных условиях неизбежно вступает в противоречие с экономическими и юридическими реалиями и потребностями рыночной экономики.