1. Особенности гражданско-правового статуса государства

и его юридических лиц

Следует напомнить, что советская доктрина гражданского права, обосновывая правовое оформление планово-централизованной, огосударствленной экономики, тем не менее отказалась от использования категории юридических лиц публичного права. Она исходила из того, что советское государство в целом является особым, самостоятельным субъектом гражданских правоотношений. Его нельзя считать юридическим лицом, поскольку его участие в гражданских правоотношениях - весьма редкое явление, "ибо в огромном большинстве случаев субъектами прав и обязанностей в имущественных отношениях являются госорганы - госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия", тогда как "буржуазное государство как казна или фиск действует как субъект частного права, хотя и пользуется процессуальными, налоговыми и т.п. привилегиями", т.е. является юридическим лицом <1>.

--------------------------------

<1> Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 238 - 242.

В советском гражданском праве государственные предприятия и учреждения хотя и получили в конце концов (но далеко не сразу!) статус юридических лиц, но не стали и не могли стать собственниками своего имущества, а приобрели на него некое "ограниченное вещное право". В силу этого их кредиторы не могли обратить взыскание на основные средства предприятий и на имущество учреждений (кроме денежных средств), причем по их обязательствам государство не несло субсидиарной или какой-либо иной ответственности (таковая появилась лишь в 90-е годы прошлого века и только в отношении обязательств госучреждений, тогда как госпредприятия стало возможным подвергать процедуре банкротства).

Хотя государственные предприятия в то время создавались государством на основе властных актов его органов и теоретически должны были преследовать в своей деятельности не столько коммерческие, сколько различные общественно полезные ("идеальные") цели (удовлетворение разнообразных потребностей государства и общества), их и по существу невозможно было считать юридическими лицами публичного права: государство ни при каких условиях не отвечало по долгам своих предприятий, а эти последние не только не обладали какими-либо властными функциями, но и создавались для постоянного участия в имущественном обороте, в котором они во всех отношениях господствовали, будучи наиболее распространенными видами юридических лиц (не говоря уже об отрицании самого деления советского права на публичное и частное).

В настоящее время российское государство как целое не только активно участвует в имущественных отношениях, будучи, в частности, прямым участником многих хозяйственных обществ, но и по-прежнему является учредителем и собственником имущества десятков тысяч унитарных юридических лиц - предприятий и различных учреждений (казенных, бюджетных, автономных, учреждений государственных академий наук). При этом оно в основном устранило свою субсидиарную ответственность по долгам учреждений (кроме казенных) и резко ограничило возможности унитарных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, одновременно допустив неограниченную по сути возможность оспаривания их сделок не участвовавшими в их заключении учредителями, т.е. различными публично-правовыми образованиями (п. 2 ст. 120ГК РФ в редакции Федеральногозаконаот 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ;ст. 18ип. п. 3и4 ст. 20Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях") <1>; его субсидиарная ответственность сохранена только в отношении казенных предприятий и казенных учреждений.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291; 2002. N 48. Ст. 4746.

В проектеКонцепцииразвития законодательства о юридических лицах отмечалось также "отсутствие ясности в отношении того, каковы правовые последствия выступления в гражданском обороте государства через его органы, которые одновременно являются юридическими лицами" (в большинстве случаев - учреждениями) <1>. В связи с этим было предложено считать такие юридические лица сторонами только "сделок, направленных на обеспечение внутрихозяйственной деятельности (закупка канцелярских принадлежностей, оплата коммунальных расходов, оплата ремонтных работ и т.п.). Во всех остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия органа публичной власти, т.е. самого соответствующего публично-правового образования"; с этой точки зрения "следует исходить из того, что юридические лица публичного права суть органы публичной власти, предназначенные осуществлять властные функции. Такие организации не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах" и в перспективе "не должны признаваться юридическими лицами частного права" <2>.

--------------------------------

<1> Вестник гражданского права. 2009. N 2. С. 70.

<2> Там же. С. 71 - 72.

Примечательно, что и вПрограммеПравительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. <1> было справедливо указано на то, что "в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики". Следовательно, для отечественного правопорядка вопрос состоит в том, приведет ли использование новой для нашего права категории юридических лиц публичного права к установлению четкого гражданско-правового статуса как самих публично-правовых образований, так и созданных ими имущественно обособленных организаций или явится очередной сменой вывесок, ничего не меняющей по существу.

--------------------------------

<1> Утверждена распоряжениемПравительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р (СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720).

В указанной правительственнойПрограммепредлагалось наделить статусом юридического лица государство и другие публично-правовые образования, одновременно лишив этого статуса созданные ими органы управления и другие казенные учреждения, которые должны выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. В этой части положения названныхКонцепциииПрограммыпо существу в значительной мере совпадали.

Однако далее указанная правительственная Программапредлагала превратить государственные и муниципальные юридические лица в обычных субъектов гражданского права - полноценных частных собственников с самостоятельной имущественной ответственностью по долгам вплоть до банкротства (что фактически означало бы их приватизацию). В частности, бюджетные и автономные учреждения подлежали наделению собственным имуществом и правом иметь собственные доходы (с сохранением за ними возможности получения бюджетных субсидий, а не обычного бюджетного финансирования) при полном упразднении права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Это привело бы не только к значительной коммерциализации деятельности государственных и муниципальных учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д., но и к их конечной приватизации путем превращения в обычных частных собственников своего имущества, что вряд ли соответствует основным целям их деятельности и конституционным задачам создавшего их государства (ср., например,ч. ч. 2и3 ст. 43Конституции РФ).

В любом случае ясно, что восстановление в отечественном праве категории юридического лица публичного права само по себе не создает четкого гражданско-правового статуса публично-правовых образований и созданных ими юридических лиц - несобственников. Поэтому появившиеся в последние годы как в научной литературе, так и в законотворческой практике предложения о введении в российское законодательство категории юридических лиц публичного права в качестве нового, самостоятельного вида или типа юридических лиц <1> не могут быть поддержаны.

--------------------------------

<1> См. особенно: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., 2011.