3.1 Планирование как функция государственного управления

Планирование есть предопределение будущего, построение активного образа модели желаемого и намечаемого в будущем состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достижения этих состояний и намечаемых целей. Основной функцией планирования как функции государственного управления является формулирование целей, задач и комплекса мер по их реализации, что находит свое отражение в содержании плана. К государственному планированию относятся:

- общественно-политический надзор над экономикой и контроль через различные политические учреждения (правительство, парламент, администрация президента, политические партии и т.д.);

- оценка состояния экономики на конкретный момент времени;

- оценка спонтанных тенденций развития;

- проецирование на будущее желаемого экономического уровня, а также использование всех необходимых средств, для достижения намеченных целей.

Директивному планированию командно-административной системы характерна сквозная система планирования, объединяющая все уровни хозяйствования в жесткую систему. Оно полностью исключает воздействие рынка на экономику и выносит на макроуровень почти все микроэкономические решения. Отсутствует автономия предприятия и исключается анализ микроэкономических точек при принятии решения. На месте рынка находится план, на месте цены – объем, на месте кредитов – финансирование, на месте товарного обмена – агрегирование и дезагрегирование, на месте спроса и предложения – баланс.

В условиях рыночной экономики на макроуровне планирование представляет сочетание рыночного механизма с саморегулированием и плановым управлением. Определяющей формой управления становится рынок. В распределяемой форме управления действует принцип минимальной достаточности. Каждый уровень управления ставит и решает те задачи, которые выполнимы в пределах его компетенции. В рыночной экономике признаки директивного планирования отсутствуют. Здесь функция управления распределена по следующим уровням:

1) базовый (микроуровень) – предприятия, мелкие хозяйствующие единицы.

2) средний (мегауровень) – корпорации, ассоциации, министерства, ведомства.

3) высший (макроуровень) – государственные органы управления, парламент, аппарат президента.

Индикативное планирование, является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социально-политической ситуации. Индикативное планирование - это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующие государственной социально-экономической политике, и установления мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы, с целью достижения указанных индикаторов. Упоминание индикативного планирования в рамках зарубежного опыта в первую очередь связано с такими странами как Франция, Япония и Китай. Именно эти государства чаще всего рассматриваются как родоначальники теории и практики индикативного планирования.

Опыт ряда стран свидетельствует, что индикативное планирование в условиях рыночной экономики оперирует, прежде всего, параметрами макроэкономического ряда и рассматривается как основной компонент в системе государственного регулирования экономики, и его использование предполагает рациональное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и централизованно-указующего регулирования. В постиндустриальную эпоху прогнозирование, программирование и индикативное планирование вышли за рамки предприятий и приобрели общегосударственное значение.

Общими признаками индикативного являются преимущественно пятилетний срок разработки индикативных планов, рекомендательный характер для частного сектора и обязательный для государства, создание механизмов координации для выработки адекватной государственной политики, социальная ориентация и т.д. Отличительные особенности зависят от национальной специфики. Например, высокая ориентация на выполнение общественного долга в Японии, несколько жесткий способ согласования целей в Корее, использование программных методов в США и т.д. На данном этапе  в Японии индикативное планирование является средством реализации социально-экономической политики государства, это процесс формирования системы параметров (индикаторов) достижение которых определяет меру государственного воздействия на социальные и экономические процессы. В качестве индикаторов используются показатели, характеризующие динамику, структуру, эффективность экономики, занятость, уровень жизни народа, внешнеэкономические связи. Именно индикативное планирование широко применяется в Японии.

К национальным особенностям Японии относится концепция непрерывного обучения. Японцы уверены, что непрерывное обучение приводит к постоянному совершенствованию мастерства. Каждый человек путем непрерывного обучения может улучшить выполнение своей работы. Это приводит к саморазвитию, а достигнутые результаты приносят моральное удовлетворение. С другой стороны, целью обучения является подготовка к более ответственной работе и продвижения по службе. Но, в отличие от западного подхода к управлению, японцы придают особое значение долгу в совершенствовании мастерства без ожидания какой-либо материальной выгоды. Японцы убеждены, что улучшение мастерства само по себе может приносить человеку  огромное удовлетворение.

Разрабатываемые планы формально не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах. Так, выделяют 3 формы индикативного планирования: конъюнктурную, структурную и стратегическую. Характеристика форм представлена в таблице 17.

Таблица 17 - Характеристика форм индикативного планирования

Примером конъюнктурного планирования выступают такие страны как Швеция и Норвегия, где основу программирования составляют ежегодные «национальные экономические бюджеты». Программы конъюнктурного характера решают текущие задачи в краткосрочном интервале, продолжительностью до двух лет. Структурная форма индикативного планирования представлена во Франции, Японии, Великобритании, где основу прогнозно-плановых разработок составляют пятилетний горизонт, а программы структурного характера предполагают решение среднесрочных и долгосрочных проблем, качественных преобразований и глобальных изменений основных структур какой-либо отрасли. Такие исследования показывают, что в зависимости от условий конкретно складывающейся ситуации, соответственно, меняются и цели индикативного плана, что, безусловно, подразумевает смену способов их достижения. Так, в связи с этим утверждением,  целесообразно было бы выделение различных форм индикативного планирования в зависимости от степени развития экономической системы. Каждой из представленных форм соответствует наличие собственной системы плановых документов, разработка которых в данном случае является наиболее целесообразной

Чистое индикативное планирование предполагает разработку концептуального документа, целью и задачами которого выступают определение видения будущего страны. Для него характерны легкая степень конкретизации, обеспечение социальных гарантий населению, обобщенное представление об экономических процессах.

Конъюнктурная форма индикативного планирования призвана решать текущие социально-экономические проблемы. Для этой формы характерно увеличение роли государственного протекционизма, а также узкая целенаправленность.

Структурная форма индикативного планирования предполагает разработку таких документов как стратегии и программы. Долгосрочное направляющее воздействие субъекта управления представляется решающим, программные методы выступают средством достижения поставленных целей.

Индикативные планы, представляющие планы прогнозы, составляются с целью помочь хозяйствующим субъектам, фирмам ориентироваться, разрабатывать собственные планы, исходя из видения экономического будущего государственными органами и привлеченными ими научными организациями. В целевых индикаторах указываются измеримые показатели:

• целевые индикаторы, позволяющие определить степень достижения целей;

• целевые индикаторы, характеризующие степень решения задач.

Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, могут устойчиво функционировать и развиваться в направлении реализации общенациональной цели. Индикатор в рамках индикативного плана носит векторный характер. Индикаторы могут иметь предельные пороговые (минимальные и максимальные) значения, которые сигнализируют о приближении критического состояния объекта управления и необходимости изменения стратегии его развития.

План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед государством в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики. Определенные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной политике государства. Все вышеизложенное относится к макроэкономическому планированию, которое можно определить как сознательное действие.

Цель макроэкономического планирования – привести по истечению определенного срока к желаемому результату национальную экономику в целом. Планы всегда ориентированы на достижение определенных целей, на решение конкретных задач стоящих перед экономикой, что находит свое отражение в показателях плана, числовых параметрах фиксирующих меру, степень решений социально-экономических задач, этапы движения к конечной цели.

Плановые показатели отражают также направленность экономических действий, промежуточные результаты, виды и объемы затрачиваемых ресурсов и разрабатываются на определенный период, именуемый плановым периодом. План фиксирует показатели, характеризующие состояние системы в конце планового периода, определяет пути и способы достижения желаемых результатов и необходимые для этого ресурсы. Вся работа по разработке и составлению планов, а также их практическое осуществление представляют собой систему планирования.

План воплощает государственную стратегию и приоритеты в распределении и доходов, определении темпов экономического роста. Для предприятий государственного сектора выполнение плановых показателей обязательно. Государственное управление при помощи экономических стимулов и административных указаний, ориентирует деятельность предприятий в нужном направлении.

К конкретным целям регулятивного планирования, относятся не только распределение государственных ресурсов, координация деятельности предприятий в рамках государственного сектора, но и активное воздействие на функционирование частного сектора и его поведение.

Участники рынка способны действовать абсолютно свободно, что заставляет государство корректировать свои действия с учетом рынка, хотя государство, если того требуют интересы общества, в состоянии реализовать свои задачи в сфере рынка путем введения государственных регуляторов.

Планирование должно быть основано на применении научных прогнозов, целевых программ, балансовых расчетах и методах оптимизации плановых решений для определения и выбора стратегических целей и тактических задач в области экономики и социального развития. Такое планирование предполагает сознательное использование объективных законов развития производственных отношений при определении структурных и качественных сдвигов в экономике.

Централизованное планирование распространяет свое воздействие только на объекты государственной собственности (государственные предприятия и имущество, финансы, ценные бумаги, принадлежащие обществу природные богатства, предприятия и организации, находящиеся в распоряжении государства).

Государственное планирование распространяется только на общественно необходимый общественный конечный продукт – результат осуществления планов и опирается на ряд принципов:

1) руководство определяет цель, концепцию, которые служат ориентиром для руководителей подразделений, которые в свою очередь, разрабатывают пути движения этих целей;

2) непрерывность, данный принцип выражается в преемственности планов, один из которых переходит в другой, а также корректирование планов в соответствии с внутренними или внешними условиями;

3) комплексное планирование, координирует планы одного уровня, т.к. процессы протекающие в них связаны между собой. Интегрируется процесс управления на различных уровнях.

В результате перечисленных действий достигается:

1) единство и взаимосвязанность планирования;

2) обеспечение достижимости поставленных целей и точное выполнение взятых на себя обязательств. Для этого реальные события регулярно сверяются с ожидаемыми, и осуществляется необходимая корректировка планов с учетом продвижения к цели;

3) предшествование планирования другим управленческим функциям, а именно, организации, мотивации и контролю.

В процессе планирования должен соблюдаться принцип экономичности. Он означает достижение поставленных целей наиболее рациональным способом, с учетом всех расходов, возможных потерь, непредвиденных ситуаций, последствий от неправильно принятых решений. Основное условие планирования это гибкость, так как план в рыночной экономике должен своевременно пересматриваться и корректироваться.

Схема планирования выглядит следующим образом:

1. формирование целей и определение временных горизонтов;

2. сбор и обработка информации для обеспечения прогресса планирования;

3. выбор метода прогнозирования и разработка соответствующего ему алгоритму;

4. разработка моделей процессов;

5. разработка возможных вариантов развития на основе сценарного подхода;

6. анализ плановых альтернатив;

7. выработка концепций развития;

8. принятие плановых решений;

9. разработка и выдача плановых документов;

10. контроль за ходом выполнения планов;

11. сбор информации для выработки новых плановых решений.

Общая схема планирования ресурсов предполагает следующую последовательность действий:

1. определение текущей и перспективной потребности в ресурсах;

2. поиск источников для удовлетворения потребности;

3. сопоставление того, что есть и того, что надо получить;

4. возможность ликвидации дефицита, если он имеет место;

5. распределение ресурсов между подразделениями.

Планирование материальных ресурсов сталкивается с двумя проблемами: дефицитностью ресурсов и ценами на них, поэтому необходимо искать способы сокращения потребностей в этих ресурсах. Это делается либо на основе ресурсозаменителей, либо на внедрении ресурсосберегающих технологий. Этому способствует рациональное планирование использования оборудования, сроков его амортизации и последовательность замены.

Планирование человеческих ресурсов представляет собой расчет общей потребности в них и по каждой категории работников в плановом периоде, расчеты ожидаемой численности персонала, расчеты о движении кадров и политики в области найма рабочей силы.

Обобщающей и главной формой планирования является финансовая форма планирования. Она определяет потребность в деньгах для выплаты заработной платы, возврат долгов, расширение производства, необходимость кредитов и выпуска акций и т.д. Выделяют два основных метода планирования – балансовый и нормативный.

Балансовый метод – это совокупность приемов, способов выявления и обеспечения пропорций и связей через разработку взаимосвязанных балансов. Этот метод предназначен для увязки объема и структуры общественной потребности с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами и согласованием всех разделов и показателей плана как экономического, так и социального развития.

Применение этого метода позволяет выявить и увязать натурально-вещественные и стоимостные пропорции в развитии экономики. Разрабатываемые в процессе планированные балансы можно классифицировать по следующим признакам:

а) по признаку стадии планирования (прогнозные, плановые и отчетные балансы);

б) по сроку действия (текущие, перспективные);

в) по признаку назначения (материальные, трудовые, финансовые);

Нормативный метод основан на определении и применении норм и нормативов. Нормы и нормативы для определенной совокупности показателей взаимосвязаны.

Норма – это научно обоснованная мера необходимых затрат ресурсов на изготовление единицы продукции заданного качества.

Норматив – это научное обоснованное соотношение в пропорциях, наиболее простое количественное выражение социально-экономических связей, которое охватывает две величины: расход материалов на единицу продукции и потребляемые продукции на душу населения.

Все нормативы, применяемые в планировании должны быть прогрессивными и реальными, учитывать достижения НТП, организационно-техноло-гические и социально-экономические ограничения конкретного периода.

Всю совокупность норм и нормативов можно разбить на группы: нормы и нормативы, отражающие потребление услуг населением; экономические нормативы; нормы и нормативы, используемые в технико – экономических расчетах. На нормах и нормативах основываются все технические, экономические и балансовые расчеты.