3.4. Прогнозирование развития как функция государственного и муниципального управле­ния

Слово «прогнозирование» происходит от греческого слова, означающего предвидение или предсказание. Прогностика - наука о системе нашего мышления о будущем, о способах и методах исследования будущего. Методология прогностических исследований опирается на наиболее ценные теоретические достижения многих наук: исторических, математических, философии, социологии. Основными понятиями данной области знания являются: «прогностика», «прогноз», «прогнозирование», «прогнозирование в социальной практике» и др. Прогнозирование - это форма предвидения, выражающаяся в целеполагании, программирования и управлении планируемым процессом явления на основе выявленных параметров его возникновения, существования, устойчивых форм и тенденций развития. Прогнозирование характеризует возможный набор необходимых путей и средств претворения в жизнь намечаемой программы действии.

В самом общем смысле прогнозирование означает разработку прогноза в виде формулирования вероятностного суждения о состоянии какого-либо явления в будущем. В узком значении прогнозирование означает специальное научное исследование перспектив развития какого-либо явления, преимущественно с количественными оценками и с указанием более или менее определенных сроков изменения этого явления.

Прогноз есть многовариантная гипотеза о возможных результатах и путях развития исследуемого объекта (сферы, отрасли, вида деятельности и т.д.). Целью прогноза является стремление дать ответы на круг вопросов, составляющих сущность проблемы. Под прогнозом следует иметь в виду вероятностное утверждение о будущем с относительно высокой степенью достоверности. Его отличие от предвидения заключается в том, что последнее трактуется как невероятностное утверждение о будущем, основанное на абсолютной достоверности, или (другой подход) представляет собой логически сконструированную модель возможного будущего с пока не определенным уровнем достоверности. Легко выяснить, что в качестве основания для разграничения терминов используется степень достоверности высказываний о будущем. Вместе с этим очевидным является то, что прогнозирование исходит из многозначности развития.

Прогноз разрабатывается для того, чтобы содействовать научному обоснованию планов и программ развития. Прогноз имеет конкретный характер и обязательно связан с определенными количественными оценками. В соответствии с этим автор относит ожидаемое количество преступлений в следующем календарном году к разряду прогнозов, а досрочное освобождение заключенного при известных условиях — к категории предсказаний. В зависимости от периода времени, на который составляется прогноз, они бывают:

Разновидность прогнозирования является социальное прогнозирование. Оно представляет собой прогнозирование всего общественного, всего связанного с обществом, общественными отношениями, в центре чего находится человек. Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально - экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально - экономической политики государства.

Для современного этапа системы управления социально-экономическим развитием характерно понимание значения того, что для эффективного управления социально-экономическим развитием, прежде всего, необходимо уделить пристальное внимание прогнозированию социально-экономических процессов. Прогнозирование базируется на научных системах познания, позволяющих предвидеть ход процессов, социальных явлений, тенденций развития и социальные последствия предпринимаемых практических мер. Сам процесс прогнозирования предполагает: проведение краткого ретроспективного анализа прогнозируемого объекта; описание современного состояния объекта (сравнительный анализ наблюдаемых тенденций в отечественном и зарубежном опыте); выявление проблем: уже решенных, но их внедрение и реализация только начинаются; тех проблем, которые решены, но не нашли практического использования; оценки экспертов по ведущим научным исследованиям в данной области.

Можно сделать вывод, что предсказание – это качественные оценки будущего, а прогноз - количественные оценки будущего. Социальное прогнозирование - определение вариантов развития и выбор наиболее приемлемого, оптимального исходя из ресурсов, времени и социальных сил, способных обеспечить их реализацию. Социальное прогнозирование - это работа с альтернативами, глубокий анализ степени вероятности и многовариантность возможных решений. Таким образом, социальное прогнозирование позволяет предвидеть результаты и своевременно устранять причины возникновения социальных проблем. Эффективность и надежность прогнозов предопределяется многими факторами, в том числе и соблюдением основных принципов подхода и самого

процесса исследования. К числу важнейших из них относятся:

- выбор основных факторов и элементов данной системы, определение их роли и значимости в социальной сфере;

- выявление на основе анализа основных тенденций развития исследуемых процессов (безработицы, социальной защиты и т.д.);

- экстраполяция этих тенденций на будущее;

- синтез этих будущих траекторий в настоящих социальных процессах;

- интеграция с прогнозами в других сферах общественной деятельности;

- составление комплексного многоуровневого прогноза как в целом, так и по отдельным процессам и направлениям;

- непрерывная корректировка прогнозов.

К числу основных условий надежности прогнозов следует отнести:

а) глубину и объективность анализа;

б) знание конкретных условий;

в) оперативность, компетентность и быстроту в проведении и обработке материалов.

Одной из функций Правительства РФ является обеспечение разработки прогнозов социально-экономического развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Взаимосвязи между основными показателями социально-экономического развития субъекта Российской Федерации представлены на рисунке 9.

Рисунок 9 - Взаимодействие между укрупненными блоками показателей социально-экономического развития

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно - технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Показатели социально-экономического развития приведены в таблице 20.

Таблица 20 - Показатели социально-экономического развития.

Прогноз на долгосрочную перспективу разрабатывается 1 раз в 5 лет на 10-летний период. На основе долгосрочного прогноза Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу, где конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные цели социально-экономического развития, пути и средства достижения указанных целей.

Среднесрочный прогноз разрабатывается на период от 3 до 5 лет и ежегодно корректируется при разработке программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Также, после вступления в должность Президента РФ послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Правительство Российской Федерации ежегодно, одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе прогноз социально-экономического развития на предстоящий год. Значимость и необходимость качественного прогнозирования сложно переоценить. Главными функциями социально-экономического прогнозирования является:

• выявление и анализ сложившихся закономерностей и тенденций экономического развития;

• оценка этих тенденций в будущем и учет их положительных и отрицательных последствий;

• предвидение новых экономических ситуаций, новых проблем;

• выявление возможных альтернатив развития в перспективе;

• накопление информации, позволяющей выбрать верное направление развития экономики.

Таким образом, прогноз ложится в основу определения приоритетов и направлений дальнейших действий. В настоящий момент усиление роли прогнозирования социально-экономического развития в России и регионах связана с Указом Президента России № 596 от 7 мая 2012 года «О долгосрочной государственной экономической политике». В соответствии с указом, «Правительство РФ должно планировать свою работу на основе стратегического планирования, не заниматься решением частных, хотя и важных задач, т. к. развитие страны - это системная задача, которая может быть решена только на основе системного подхода и системных решений». Для эффективных управленческих решений необходима информационная основа - качественный прогноз социально-экономического развития, т. е. к чему мы придем через заданный интервал времени при сложившихся условиях и тенденциях. В настоящее время насчитывается порядка 150 методов прогнозирования, в тоже время на практике широко используются при социально-экономическом прогнозировании только 20–30 из них.

Главным методологическим инструментом исследования являются рабочие гипотезы, подтвердить или опровергнуть которые призвано предпринимаемое исследование. Различают два типа гипотез:

1) методологические (инструментальные): предположения, что применяемая методика способна дать достоверные результаты;

2) концептуальные (содержательные): предположения об ожидаемом или желаемом состоянии изучаемого объекта в будущем.

Каждый уровень детализации методов определяется своим классификационным признаком: степенью формализации, общим принципом действия, способом получения прогнозной информации. По степени формализации все методы прогнозирования делятся на интуитивные и формализованные. Интуитивное прогнозирование применяется тогда, когда объект прогнозирования либо слишком прост, либо настолько сложен, что аналитически учесть влияние многих факторов практически невозможно. В зависимости от общих принципов действия интуитивные методы делят на две группы:

• индивидуальные экспертные оценки;

• коллективные экспертные оценки.

В группу индивидуальных экспертных оценок можно включить следующие методы (по принципу - способ получения прогнозной информации): метод интервью, аналитические докладные записки, написание сценария и пр. В группу коллективных экспертных оценок входят следующие методы: анкетирование, метод комиссий, метод мозговых атак и пр. Полученные экспертные оценки используют как конечные прогнозы или в качестве исходных данных в комплексных системах прогнозирования. Формализованные методы прогнозирования базируются на математической теории, которая обеспечивает повышение достоверности и точности прогнозов, значительно сокращает сроки их выполнения, позволяет обеспечить деятельность по обработке информации и оценке полученных результатов. Наиболее эффективная прогнозная модель – система уравнений. Существуют и другие виды моделей: сценарии, имитации, графы, матрицы и т.д. В практике прогнозирования постоянно применяются 10-15 (а в теории существует свыше полутораста) методов прогнозирования, куда входит несколько методов опроса экспертов, а также несколько способов разработки экстраполяционных и различных других (сценарных, матричных, сетевых, имитационных и т.д.) моделей.

В программе в целях прогнозирования с самого начала должен быть определен период основания прогноза (рестроспекция) – отрезок времени, на котором строятся динамические ряды развития параметров исходной модели в прошлом и настоящем, и период упреждения прогноза (проспекция) – отрезок времени, на который рассчитан прогноз. По времени упреждения социальные прогнозы, как и планы, делятся на оперативные, краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные, сверхдолгосрочные или дальнесрочные.

Оперативные (в пределах года) независимо от конкретного времени упреждения основываются на предположении о том, что в прогнозируемом периоде с объектом исследования не произойдет никаких изменений, кроме некоторых частных количественных.

Краткосрочные (1 год – 5 лет) предполагают серьезные количественные изменения и соответствующие оценки. Среднесрочные (5 лет – 10-15 лет) – неизбежны количественно-качественные изменения, следовательно, необходимо давать также некоторые качественные оценки. Долгосрочные (15 лет – 20-30 лет) – в них оценки принимают качественно-количественный характер, т.е. приходится учитывать неизбежность серьезных количественных изменений. Сверхдолгосрочные (свыше 30 лет) – ограничиваются обычно лишь общими качественными оценками на уровне общих закономерностей развития объектов, т.к. давать какие-то конкретные количественные оценки становится все более затруднительно. Выделяют три взаимодополняющих источника прогнозной информации:

• накопленный опыт, основанный на знании закономерностей развития исследуемых процессов;

• экстраполяция существующих тенденций, закономерности развития которых в простом и настоящем достаточно хорошо известны;

• построение моделей исследуемых объектов применительно к ожидаемым или намечаемым условиям.

Сообразно этим источникам существуют три дополняющие друг друга способа (т.е. совокупности однотипных методов) разработки прогнозов:

• экспертиза, основанная на очных и заочных, индивидуальных и коллективных опросах экспертов;

• экстраполяция – изучение предшествующего развития объекта и пере-

несение закономерностей этого развития в прошлом и настоящем на будущее;

• моделирование – построение и исследование моделей объекта с учетом его возможного или желательного изменения по имеющимся или косвенным данным о масштабах и направлении изменений.

Прогностическое исследование требует тщательной организации. Опыт показывает, что даже для относительно несложного социального прогноза требуется исследовательская группа в 5-7 специалистов и срок в несколько месяцев (обычно от квартала до полугода). Более сложные прогнозы требуют группы из 10-15 специалистов (превышение этой величины нерационально и диктуется обычно непринципиальными соображениями) и срок в 2-3 года (более продолжительные сроки обесценивают прогноз вообще и в качестве предплановых разработок в особенности). Состав исследовательской группы:

• руководитель (генератор идей);

• два – три помощника руководителя: один помощник с критическим складом мышления (модератор идей); один – с конструктивным складом мышления (аниматор идей) и один – с аналитическим складом мышления (систематизатор идей);

• один - два разработчика-математика и программиста, способных формализовать аппарат исследования на должном уровне;

• секретарь – делопроизводитель.

Развертывание группы до 10-15 человек происходит за счет удвоения числа помощников и включения нескольких вспомогательных работников для сбора и обработки информации, т.е. предварительного реферирования источников и литературы, проведения опросов экспертов и населения (опросы населения в практике прогнозирования применяются пока сравнительно редко), подготовки материалов для формализации в моделях и т.д. (при группе в 5-7 человек этим занимаются непосредственно помощники руководителя).

Такая организация группы предполагает полный объем «внешнего» обслуживания исследования силами других специализированных подразделений научного учреждения или даже ряда научных учреждений (интервьюеры, кодировщики и пр.). Что касается формирования экспертных групп, то опыт социального прогнозирования показывает желательность оптимального сочетания в них экспертов различной степени опытности, различного уровня обобщения представленной на экспертизу информации (диалектика «более широкого» и «более глубокого подхода») и различного отношения к информации по характеру своей работы («теоретиков» – работников научных учреждений и «практиков» – работников общественных, хозяйственных и других органов).

По ряду аспектов в социальном прогнозировании допускается поднимать опрос населения до уровня опроса экспертов там, где респонденты способны давать в высокой степени обоснованные оценки на базе своего жизненного опыта.

Существуют и используются в работе современные компьютерные технологии прогнозирования, основанные на интерактивных статистических методах прогнозирования с использованием баз эконометрических данных, имитационных (в том числе на основе применения метода статистических испытаний) и экономико-математических динамических моделей, сочетающих экспертные, математико-статистические и моделирующие блоки. На сегодняшний день существует большое количество программно-инструментальных решений, позволяющих строить прогнозы. Они могут быть подвергнуты классификации по следующим признакам: по сфере применения, реализуемым методам, квалификации пользователя, степени готовности к эксплуатации.

Социально–экономическое прогнозирование в настоящий момент приобретает все большую актуальность и востребованность. Для получения согласованных и непротиворечивых прогнозов показателей социально-экономического развития учитывается существование взаимосвязи и взаимодействие между прогнозными показателями. Например, существует устойчивая зависимость между динамикой населения, параметрами развития экономики и социальной сферы.

Демографические показатели отражают состояние воспроизводства трудовых ресурсов, а которые оказывают влияние на социально–экономическое развитие, а также служат исходной базой для прогнозов объемов производства и структуры потребления, доходов и расходов населения. Как показывает практика, активное использование прогнозных данных при формировании экономической и региональной политики, а также рост количества пользователей со стороны населения, требует роста качества и достоверности прогнозирования социальных процессов. В условиях нарастающей конкуренции на глобальных рынках становится все более очевидной невозможность проводить исследования одновременно по полному спектру научных направлений. Для успешного развития экономики необходимо адекватно и своевременно выделять приоритеты инновационного развития. Инструментом, позволяющим это сделать, является Форсайт и его центральный элемент – дорожные карты.

Еще в середине XX - начале XXI столетия одной из ключевых тенденций в мире стало активное развитие прогнозных исследований, нацеленных на выявление перспективных направлений научно-технологического и инновационного развития отраслей национальной экономики с применением методов форсайта для выявления приоритетов развития. Теоретик форсайта (от английского foresight – предвидение), профессор Университета Сассекса Бен Мартинопределяет форсайт-исследования как «систематические попытки оценить долгосрочные перспективы науки, технологий, экономики и общества, чтобы определить стратегические направления исследований и новые технологии, способные принести наибольшие социально-экономические блага». Форсайт-проекты – это формирование будущего на основе мониторинга уже происходящих и только намечающихся изменений, расстановка приоритетов во многих областях. Форсайт-исследования создают некую «матрицу» будущего. Составление «дорожных карт» по различным отраслям экономики и своевременная подготовка кадров позволят не пропустить 3D-революцию, подготовиться к появлению космического лифта, не опоздать с «гибридизацией» медицины и инжиниринга, предсказать рост новых продуктовых рынков.

Форсайт – система методов экспертной оценки стратегических направлений социально- экономического и инновационного развития, выявления тенденций и направлений «технологических прорывов», способных оказать воздействие на экономику и общество в средне- и долгосрочной перспективе. Пионером проведения такого рода исследования является Япония, где начиная с 1971 г. каждые пять проводится крупномасштабный Форсайт по методу Дельфи. Для наглядной систематизации методов Форсайта специалистом Университета Манчестера Р. Поппером была разработана схема, получившая название «Форсайт-ромб».

Рисунок 9 - Система методов Форсайта.

Дельфи - методика, основанная на серии опросов одних и тех же респондентов. В каждом следующем раунде им предоставляются сводные (иногда анонимные) результаты предыдущего раунда опроса Форсайт является междисциплинарным инструментом и включает в себя методы, относящиеся к самым разным областям знания - социологические, математические, статистические и т.п. Выделяют следующие этапы составления прогноза.

1) Подготовительный этап. Формулировка тем. Авторами прогнозов проводится анализ лучших зарубежных Форсайт-исследований, библиометрический и патентный анализ, отбор экспертов, бенчмаркинг, выявление исследовательских фронтов. В результате сформируется предварительный перечень тем для дальнейшего анализа.

2) Экспертные панели.

Рисунок 10 – Технология построения прогноза.

Как правило процедура экспертных панелей занимает не менее двух лет При построении прогноза до 2025 г. на основе экспертных панелей должен быть сформулирован уточнений перечень тем для опроса Дельфи. В ходе опроса экспертам предлагается ответить на вопросы по тем темам, в которых они считали себя достаточно компетентными. При этом эксперт может выделить степень своей компетентности: высокий, средний или невысокий. Для каждой темы требуется определить: 1) ее важность для России; 2) ожидаемые сроки появления принципиального научно-технического решения (в России или за рубежом); 3) уровень научных исследований и разработок в России по сравнению с мировым, страны-лидеры по данной теме; 4) меры необходимой поддержки исследований и разработок в России; 5) ожидаемые сроки коммерциализации и освоения (в России или за рубежом); 6) меры поддержки для обеспечения высокой конкурентоспособности и выхода на внутренний и внешний рынки, возможные результаты внедрения. Тема принимается, если мнение всех экспертов по ней совпадает, после нескольких раундов опросов экспертов. Применение методов Форсайта призвано содействовать разработке конкретных рекомендаций по выбору приоритетов развития (например, выделение «точек роста») и механизмам их практической реализации (дорожные карты).

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА