1.3. Методологические основы государственного и муниципального управления

К методологическим основам иссле­дования процесса государственного и муниципального управления относится анализ управления как целост­ного, комплексного и исторически конкретного социаль­ного явления. Системный подход как методология исследования заключается в том, что государственное и муниципальное управление рассматриваются как сложные системы, включающая в себя субъектов управления, объекты управления и связи между ними. Л. Фон Берталанфи – австрийский биолог рассматривал систему как целостное множество взаимосвязанных элементов, находящихся в процессе непрерывного обмена с внешней средой веществом и энергией. Существенное влияние на разработку методологических основ управ­ле­ния оказала общая теория управления, различая управление как органи­за­цию и как процесс. Она позволила обеспечить количественное и качест­вен­ное изучение управляемых объектов и систем, их организационную и функ­циональную структуру, исследовать процессы формирования и пере­дачи управляющей информации и информации состояния, процесс принятия реше­ний и способов их реализации.

Первый аспект проблематики организации управления представлен исследованиями Л. Гьюлика и Л. Урвика. Они сформулировали основопо­лагающие прин­ципы построения оптимальной структуры управления, к которым относили соот­ветствие людей структуре, единство командования (единоначалие), разделе­ние управленческих действий на штабные и линейные, специализацию труда. К критериям специализации управления были отнесены цель, операция, обслуживаемая кате­гория населения, геогра­фия (территориальная локализация деятельно­сти), делегирование (передача ответственности подчиненным лицам), сопос­тавимость ответственности и власти, диапазон контроля.

Второй аспект проблематики организации управления представлен в трудах А. Файоля, Л. Гьюлика (20-ые годы ХХ века) и др. А. Файоль выделял пять универсальных функций управления: предвидение, организация, руководство, коордирование и контроль, а Гью­лик - семь элементов административной деятельности (структура дея­тельности): пла­нирование, организация, укомплектование штата (работа с персоналом), оперативное руково­дство, координирование, контроль и отчетность, составление бюджета. Фактически он добавляет в струк­туру деятельности по управлению два последних из семи элементов, вместо файолевской функции контроля. Г. Кунц и С.О^,Доннелл предложили свою классификацию: планирование, организация, комплектование штата, руководство и лидерство, контроль. Таким образом, исследования в этой области позволяют выделить ряд функций, характерных для любого социального управления: планирование, организация, руководство, координирование и контроль (текущий и итоговый, связанный с оценкой эффективности управления).

Третий аспект проблематики организации управления заключа­ется в особенностях приме­няемой технологии (способов) управления кадрами, матери­альными и нематериальными объектами. В трудах Г. Меткафы, Г. Тауна, У. Фредерика, Г. Тейлора, Г. Гантта, Ф. Б. Гилбрета, Х. Хэтуэя, С. Томпсона, Х. Эмерсона, А. Файоля, М. Вебера и других классиков теории организации полу­чили развитие проблемы создания системы научной организации труда, как фак­тора оптимизации процесса управленческой деятельности.

В частности, М. Вебер разра­ботал «идеальный тип» административной организации, обозначенный им термином «бюрократия». Бюрократия (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления. В основу построения бюрократи­ческой организационно – функциональной структуры управления он положил пять принципов, таких как: четкое разделение труда; строго формальное определе­ние задач и обязанно­стей каждого из звеньев организации, способствующее появлению высококва­лифицирован­ных специалистов и росту производи­тельности труда; иерархичность уровней управления, где каждый нижестоя­щий уро­вень управления контролируется вышестоящим и подчиняется ему (принцип едино­началия); наличие разработанной системы формальных пра­вил и стандар­тов, позволяющих идеальному руководителю управлять своим аппаратом в духе формали­стической безличности, а, следовательно, не проявляя ни ка­ких чувств и ни­какого энтузиазма, координи­ровать деятель­ность всех эле­ментов системы; соответствие тех­ниче­ской квалификации занимае­мой должности (осуществление найма на работу в строгом соответствии с квалификационными требова­ниями, что обеспечивает за­щищенность должности от низкой квалификации специали­ста, а подчинен­ных от произвольных увольнений и конфликтных ситуаций).

Так, М. Вебер большое внимание уделял проблемам власти. Он пришел к выводу, что в истории развития общества существовало три типа власти: традиционная, харизматическая и рациональная. Традиционная власть характеризуется верой подчиненных в то, что власть в обществе законна, поскольку она существовала всегда. Ей присущи традиционные нормы, на которые постоянно ссылается правитель, организуя свою деятельность. Второй тип - харизматический тип власти (харизма – исключительный дар, особый талант, свойственный человеку). Этот тип власти основан на вере в то, что правитель имеет какие-то чрезвычайные, даже «магические» способности и призван выполнять какую-то особую общественную миссию, которая требует полной преданности подчиненных. Данный тип власти вытекает из личных качеств правителя, а не базируется на праве. Харизматический тип власти присущ, по мнению Вебера, лидерам и вождям революций, опытным дальновидным политическим деятелям, религиозным руководителям. Третий тип власти - рациональный, которому свойственно всевластие рациональной бюрократии. Рациональный тип власти означает выбор политического правителя через демократические процедуры и предоставление ему полномочий, за злоупотребление которыми он несет ответственность перед избирателями. Современная наука во многом находится под влиянием идей М. Вебера.

Четвертый аспект проблематики организации управления заключается в оп­ределении показателей эффективности управления. С чисто технической точки зре­ния, эффективность функционирования системы определя­ется четкостью определения целей и задач, распределения функ­ций, оп­ределения критериев и степени соответствия деятельности зада­чам дос­тижения целей, возможностью применять расчеты и вычисления, квалификацией и профессионализмом персонала. В то же время бюрократи­чески и иерархически построенные отноше­ния (связи) побуждают подчинен­ных скрывать дефекты в своей работе, что вызывает нарушение по­тока ин­формации, идущей вверх по иерархии, приводят к ее искажению и сни­жают эффективность управления. Это то, что в принципе, можно отнести к каче­ству организации управления.

Исследователи более позднего периода концентрировали внимание на со­отношении рационализации и бюрократизации. У. Хейнс, Дж. Мэсси разви­вали принципы рациональной организации. Ч. Барнард ис­следовал роль неформальных отношений в повышении эффективности ор­ганизационной структуры управления. Р. Рейнис, Ф. Герцберг – изучал влияние материаль­ного стимулирования деятельности на «человеческое поведение» и повыше­ние производительности труда. Д. Макгрегор, Г. Левит разрабатывали тео­рии мотивации, ак­центируя внимание на орга­низации контроля. Это научное направление получило название школы «человеческих от­ноше­ний». Р. Мок­лер, М. Старр и др. занимались поиском резервов повышения эффек­тивности, что привело к появлению «си­туационной теории управления». Они, так или иначе, пытались объяснить, является ли от­ступление от «идеаль­ной» модели тем фактором, кото-

рый снижает эффектив­ность управления.

Классикой элитизма стали концепции В. Парето (1846-1923), Г. Моски (1858-1941) и Р. Михельса (1878-1936). Как отмечал В. Парето, в любом обществе реально правит определенная элита, то есть отборная часть населения. Ей противостоят все остальные. В обществе элита создается в экономической, политической, духовной и других сферах жизни, а также делится на «правящую (господствующую)» и «неправящую». По мнению ученого, существование «правящей элиты» вытекает из психологических черт людей, их способности властвовать и навязывать свою волю подчиненным классам. В обществе происходит постоянная борьба и смена разного типа элит через их кругооборот, когда периодически старая господствующая элита уступает место новой. Часто новая элита выдвигается из наиболее одаренных представителей низов общества, которые остро ощущают потребность во власти. Такие циклы подъема и упадка элит, по мнению Парето, является закономерностью существования и развития человеческого общества.

По мнению Г. Моски, разделение общества на господствующее меньшинство и политически зависимое большинство (массу) также является непременным условием существования цивилизации. В процессе развития общества постоянно меняются состав, структура «правящего класса» без изменения его функций. Осуществление власти меньшинства над большинством становится возможным за счет лучшей организации меньшинства. Еще один представитель теории элит Р. Михельс также утверждал, что общество не может существовать без господствующего «политического класса». Он обосновал свой «железный закон олигархических тенденций», согласно которому демократическое развитие общества может происходить успешно лишь при создании соответствующей организации, без выделения в обществе элиты – активного меньшинства, которому масса должна доверять, поскольку прямой контроль широких слоев населения над крупной организацией является объективно невозможным. При таких условиях, по мнению Р. Михельса, демократия неизбежно трансформируется в олигархию, а свободная конкуренция политических сил в борьбе за голоса избирателей является наиболее верной гарантией того, что власть не будет монополизирована какой-то одной группой.

Й. Шумпетер утверждал, что политическая соревновательность является главным критерием, который позволяет отличать демократическую форму политики от других ее форм. Реально политическая и соци­альная инициатива в любом сообществе принадлежит почти исключительно активному меньшинству. Он писал, что демократический метод – это институциональные мероприятия, при которых индивиды добиваются власти для принятия решений посредством конкурентной борьбы за голоса избирателей. Он считал, что демократическая политика осуществляется не в со­ответствии с абсолютными принципами всеобщего блага и воли народа, а выстраивается в соответствии с теми программами политического действия, которыми руководствуются индивиды, сумевшие получить политическую власть в ходе свободной конкурентной борьбы за голоса избирателей. Политику в условиях демократии можно сравнивать со свободным рынком, где каждый волен купить то, что ему хочется. При этом свобода продавцов политических товаров также ничем не ограничивается.

Как отмечает Й. Шумпетер, политическая соревновательность – главный критерий, который позволяет отличать демократическую форму политики от других ее форм. По его убеждению, реально политическая и соци­альная инициатива в любом сообществе принадлежит почти исключительно активному меньшинству, а действия коллектива сводятся только к выбору той или иной элиты (руководства). Воля народа – это мозаика, составленная из пестрого многообразия индиви­дуальных и групповых волеизъявлений. Его модель позволяет реалистично оценить феномен политиче­ского лидерства в демократической политике. Шумпетеровскую концепцию демократии обычно называют «минималистской», так как она акцентирует внимание в основном на электоральном состязании, которое при отсутствии эффективных механизмов общественного контроля над выборами может приводить к фальсификация их результатов и разрушительным для социума последствиям. Например, большинство может проголосовать за лишение меньшинства избирательных прав и подавить оппозицию, а значит – заблокировать будущую политическую конкуренцию. Сама же демократия, не защищающая автономию меньшинства и индивида перед волей большинства, может трансформироваться в тоталитаризм.

Интересным явлением в политической науке стали попытки интеграции элитарных и плюралистических концепций. Так, Р. Даль предложил ввести для обозначения реально сущест­вующих государств, называемых демократиями, специальный термин «поли­архия». Полиархия - это правление меньшинства, избираемого народом на конкурентных выборах. Демократия же, в отличие от полиархии, идеал, предполагающий равное участие всех граждан в управлении.

По мнению Р. Даля, она является политическим порядком, опирающимся на такие основные институты, как правление большинства и уважение меньшинства, политическое и правовое равенство граждан, легитимизация власти, представительный характер власти (различные формы прямого участия в принятии государственных решений политических партий, общественных, профессиональных и дру­гих объединений, составляющих в совокупности инфраструктуру граждан­ского общества, и предназначенных для реализации специфических интересов и выборность властей, плюрализм мнений и свобода политической деятельности.

Р. Даль выделял семь условий, влияющих на движение стран к поли­архии:

• последовательность в осуществлении политических реформ;

• установление сильной государственной власти для социально-экономических преобразований в обществе;

• достижение определенного уровня социального экономиче­ского развития, позволяющего производить структурные пре­образования в государстве;

• установление определенных отношений равенства-неравенства;

• субкультурное разнообразие;

• наличие интенсивной иностранной помощи (международного контроля);

• демократические убеждения политических активистов и лиде­ров.

Для уяснения кибернетического подхода к системам государственного и муниципального управления следует рассмотреть само понятие системы управления. Под системой по­нимается совокупность элементов, из которых она состоит и внутренние связи которых сильнее внешних. Таким образом, опираясь на исследования теоре­тиков организации и управления, сформулируем основные подходы к опре­делению системы управления в об­щем виде:

- система управления рассматривается как открытая система, функцио­нирующая в ре­жиме взаимодействия с другими системами;

- различают внутреннее и внешнее управление. Внутреннее управление осуществляется внутри самой управляющей системы («внутренняя среда управления» - эндогенные факторы управления). Внешнее управление – управляющие воздействия, поступающие извне («внешняя среда управления» - экзогенные факторы управления);

- в процессе управления участвуют орган управления, объект управления и соединяющие их каналы обратной связи. В структуре самого объекта управления можно выделить субъектов и объекты управления.

Это замкнутое объективное единство связанных друг с другом эле­ментов, упорядоченных по определенному закону или принци­пу. Основой упорядочения системы является, как правило, цель ее функционирования. По­нятие системы противопоставляется бессистемности или хаосу. Любая система размещается и функционирует в некоторой вполне определенной внешней среде. Взаимодействие системы с внешней средой осуществляется через вход и выход системы. Под входом при этом понимается точка или область воздействия на систему извне, а под выходом - точка или область воздействия системы вовне. Система может находиться в различных состояниях.

Для опи­сания состояний системы весьма удобен метод пространства со­стояний. Всякая система характеризуется тремя группами пе­ременных: входными, которые генерируются системами, внешними относительно исследуемой; выходными, интегрируемые исследуемой системой, опре­деляющие воздействие системы на окружающую среду; координатами состояния, характеризующими динамиче­ское поведение исследуемой системы. Все три группы величин предполагаются функциями времени. Воздействуя на входы системы, мы переводим ее из одного состояния в другое и тем самым получаем изменения на выхо­дах, что фиксирует новое состояние системы.

Перевод системы из одного состояния в другое сопровождает­ся затратами вещества, энергии, времени. Управление принято называть оптимальным, если перевод системы из одного состояния в другое, соответствующее дости­жению цели, будет сопровождаться минимальными затратами вещества, энергии или времени. Для управления реальными процессами приходится создавать системы управления, в которых информация циркулирует весь­ма сложным образом, в пределах совокупности контуров, опреде­ляющих структуру данной системы. Все многообразие связей меж­ду контурами в системе можно свести к двум основным видам: связь, устанавливающая взаимное подчинение контуров и передачу информации между вышестоящими и нижестоящими контурами (вертикальная иерархическая структура), связь, определяющая передачу информации между кон­турами, стоящими на одном уровне (горизонтальная структура).

Объ­ектом управления яв­ляются процессы организация управления. Функция объекта управления со­стоит в реализации командной информа­ции заключающейся в определении действий для достижения поставленной цели, а также сборе информации со­стояния.

От органа управления к объекту проходит канал пря­мой связи для передачи управляющих воздейст­вий. От объекта управления к субъекту идет канал обратной связи для пере­дачи сведений о состоянии объекта, среды и других факторов обста­новки (информация состояния). Функции каналов прямой и об­рат­ной связи заклю­чается в передаче информации от субъекта к объекту управле­ния и в обрат­ном направлении (рис. 3).

Таким образом, контуром управления является замкнутая цепь, состоящая из органа управ­ления и объекта управления, связанных ме­жду собой каналами прямой и обрат­ной связи, по которым циркулирует ко­мандная информация и инфор­мация со­стояния.

Рисунок 3 - Структурно – функциональная модель управления

Главной функцией органа управления является преобразование «ин­форма­ции состояния» объекта в «командную информацию», которая зависит от информации состоя­ния:

, (1.1)

где t – момент времени, к кото­рому относится информация состояния;

x(t) – информация состояния на мо­мент времени t;

- рабочее время органа управле­ния, затрачиваемое на обра­ботку информации;

- функция преобразо­вания ин­формации состояния в ко­мандную;

- командная ин­формация, относя­щаяся к времени , и выра­ботанная на основании.

Цель управления достигается функционированием объекта управле­ния, кото­рый должен быть приведен в определенное состояние с помощью управ­ляю­щего административного воздействия – информации о том, что, как, когда надлежит сделать объекту управления. Следовательно, для нормальной работы система управле­ния должна располагать целью управления (целе­полагание), идеальной моделью будущего функционирования объекта рас­считанной так, чтобы цель достигалась оптимальным спосо­бом (то есть с наименьшими затра­тами), информацией о фактическом состоянии объекта управле­ния для сравне­ния её с идеальной моделью и нахождения отклонений (диаг­ностика), информацией о способах устранения отклонений фактического состоя­ния модели от идеального (коррекция).

По­этому при исследовании решения конкретных задач важное зна­чение приобретают последовательность прохождения информа­ции через элементы контуров, входящих в систему, и учет соот­ветствующих преобразований, которым подвергается при этом информация. Путь прохождения информации в системе управления при решении опре­деленной задачи, включающей элементы одного или нескольких контуров, называется цепью прохождения (циркуляции) инфор­мации в системе. На входы системы поступают те или иные значения входных параметров, изменяя значения которых можно изменять теку­щее состояние системы. Его можно проследить, наблюдая за со­стоянием выходных параметров на выходах системы. В зависимости от степени взаимного влияния системы и внешней среды системы делятся на открытые и закрытые (замк­нутые).

В открытых системах внутренние процессы существенно зависят от условий среды и сами оказывают на ее элементы зна­чительное влияние. В связи с этим функционирование таких систем определяется как экзогенной (внешней), так и эндогенной (внутренней) информа­цией. В закрытых (замкнутых) системах внутренние процессы слабо связаны с внешней средой. Вследствие этого функциониро­вание закрытых систем определяется главным образом внутрен­ней информацией, которая вырабатывается внутри самой системы.

В зависимости от характера связи между элементами систе­мы и событиями, происходящими в ней, различают детермини­рованные и вероятностные (стохастические) системы. Система управления относится к сложным динамическим системам. Под сложной системой, в от­личие от простой, понимается такая система, которая не может рассматриваться как сумма составляющих ее частей (свойство эмерджентности). Сложные системы характеризуются следующими наиболее важными признаками:

• наличием единой цели функционирования;

• наличием нескольких уровней управления, иерархически свя­занных;

• наличием подсистем, каждая из которых имеет цель функ­ционирования, подчиненную общей цели функционирования всей системы и управляемых единой системой управления;

• наличием большого числа связей между подсистемами, внут­ри каждой подсистемы и необходимостью разветвленной сети свя­зи управления;

• комплексным составом системы - наличием людей, машин и природной среды;

• устойчивостью к воздействию внешних и внутренних возму­щающих факторов и наличием элементов самоорганизации.

Сложная система всегда состоит из подсистем. Подсистемы можно выделять, если каждая из них имеет цель функционирования, подчиненную общей цели функ­ционирования всей системы, комплекс элементов, составляющих систему, свою систему управления, входящую в общую систему управления. Определенная система может представлять собой подсистему в системе более высокого уровня. И наоборот, эта же система может включать в себя системы бо­лее низкого уровня. Большинство сложных систем функционирует в условиях действия большого числа случайных факторов, то есть в условиях неопределенности. Социальную организацию как сложную систему характеризует многообразие структур управления (табл. 4).

Таблица 4 – Классификация организационных структур управления

В рамках кибернетического подхода управление основано на применении

кибернетическихзаконов для всех видоворганизацийисоциальных институтов, созданных людьми, и взаимодействующими в них и между ними.При построении систем управления любой степени сложно­сти необходимо учитывать следующие основные принципы (или законы) кибернетики (табл. 5).

Таблица 5 – Законы кибернетики, лежащие в основе рациональной организации управления социальной системой

Для организаций ключевым является вопрос о законах взаимосвязи, реализуемых в виде контуров управления и передачи информации (рис. 3). В модели используются усилители - для увеличения влияния тех или иных видов деятельности. Аттентюаторы - виды деятельности, предназначенные для снижения многообразия. Преобразователи используются для изменения формы представления информации, передаваемой от одной системы к другой.

Основоположником так называемой «организационной кибернетики» является С. Бир. Он различал два основных типа органи­зационных структур.

Первый тип – эффектив­ная, ра­циональная структура. Он считал, что она отражает ис­тинную при­роду систем и обладает способностью исправлять собственные недос­татки, отражая измене­ния, совершающиеся во внешнем мире, и преоб­ражая посредством этого себя и условия своего существования, обеспе­чивая тем самым все более эффективное и рациональное управление (эффектив­ная, ра­циональная структура).

Организационная структура второго типа, по его оценке, пытается приспосо­биться к изменениям, заты­кая прорехи новыми должностями и подразделе­ниями, играя на уравновеши­ва­нии обязанностей, вместо того, чтобы выравни­вать динамические тенден­ции, что приводит к скачкообраз­ным переменам, целью ко­торых является построение все более «стройных» и эстетичных схем органи­зации управления. Это такая организация управления, при которой есть рост, но нет развития.

Модель жизнеспособной системы С. Бира является моделью, которая отражает поведение эффективной организации. К принципам ее организации относятся управляемость, обучаемость, а также способность к адаптации и развитию. Она соответствует организации, построенной на пяти основных управленческих функциях: осуществлении операций, координации, контроле, интеллектуальном развитии и выработке политики. С. Бир приписывает этим системам соответствующие номера от одного до пяти. Любая структура может быть оценена с помощью следующих основных характеристик – объема, надежности, размещения, упорядоченности, централизации, оперативности.

Объем структуры характеризует ее количественный состав: число уровней, элементов, связей между ними.

Надежность структуры показывает ее способ­ность выполнять свои функции в различных условиях.

Размещение структуры – это положение ее элементов в пространстве и времени (взаимосвязи, подчи­ненность, распределение ролей).

Упорядоченность структуры есть степень формализа­ции ее построения и функционирования, возможности и меха­низмы изменения структуры.

Централизация (децентрализация) структуры описывает распределение функ­ций между центром и периферией системы и объемами соответ­ствующих полномочий.

Оперативность структуры означает возможность реакции сис­темы на изменения обстановки, временные показатели этой реак­ции и ее цену.

Свою модель он дополняет понятием командной синтегрии(team syntegrity), описывающей организацию нормативного, директивного и стратегического планирования, а также других творческих процессов. Для этого необходим набор протоколов, которые создают внутреннюю сеть и становятся не имеющим иерархии групповым сознанием. Организованная таким образом команда, является последним определением понятия «демократия участия», так как в этом случае каждая роль каждого индивида неотличима от других. Идеи С. Бира были использованы для создания системы государственного управления экономикой в Чили, Канаде и других странах, включая Россию, реализующих концепцию «электронного правительства».

Процессный подход заключается в выделении в организации сети процессов и управлении ими для достижения максимальной эффективности ее деятельности.  Особенность процессного подхода – описание всех действий, необходимых для достижения цели организации в виде последовательных, четко регламентированных операций, которые на выходе дают результат, ориентированный на конкретного потребителя. С точки зрения процессного подхода, управление как процесс, в своем развитии проходит четыре стадии (табл. 5)

Таблица 5 – Стадии процесса государственного управления

При этом процесс управления включает в себя определенную последо­вательность видов деятельности: планирова­ние, органи­зацию, координацию, контроль и кор­рекцию плана, направленную на устранение возмуще­ний (факторов), вызвавших отклоне­ние от плана. Одним из ключевых понятий теории государственного управления является понятие методов государственного и муниципального управления. Методы – это совокупность способов и средств воздействия управляющего субъекта на объект управления (табл. 6).

Таблица 6 – Классификация методов государственного (муниципального) управления

Внедрение процессного подхода к управлению в практику деятельности органов государственного и муниципального управления является одним из приоритетных направлений инновационного менеджмента. Инновационные технологии становятся главным ресурсом развития. Описание и моделирование бизнес – процессов является одной из основных процедур внедрения систем менеджмента качества (СМК) и их сертификации в соответствии со стандартом ИСО 9001:2000. Стандарты ISO 9000, принятые более чем 190 странами мира в качестве национальных, применимы к любым предприятиям, независимо от их размера, форм собственности и сферы деятельности.

Сертификация производится по единственному стандарту из этой серии, содержащему требования – ISO 9001. Организация ISO не проводит сертификацию по ISO 9001. Действует двухуровневая система подтверждения соответствия. Сертификацией систем менеджмента качества (далее СМК) отдельных организаций занимаются специально сформированные аудиторскиеорганизации (органы по сертификации). Они, в свою очередь, аккредитуются национальными аккредитационными обществами и независимыми системами аккредитации. Генеральной целью СМК повышение качества услуг, предоставляемых исполнительными органами власти населению. Описанию и моделированию подвергаются в основном те процессы, которые характеризуют сферу предоставления услуг непосредственно отдельным гражданам или группам граждан. Под этими услугами понимаются информационные услуги, ответы на запросы граждан, выдача разрешений, справок и т.д. Данная сфера деятельности органов управления действительно очень важна. В этой сфере происходит непосредственное взаимодействие граждан с административными структурами и муниципальными служащими, соответственно, формируется имидж муниципальной власти. Схема основных процессов приведена на рисунке 4.

Рисунок 4 – Схемы основных процессов государственного и муниципального управления

К первой группе процессов относятся те процессы, результатом которых являются услуги, оказанные непосредственно структурами администраций субъектов РФ и муниципальных образований конкретным гражданам, группам граждан, организациям, учреждениям, предприятиям. Например, предоставление земли в аренду, консультирование, услуги социального характера (социальное обслуживание и социальная защита населения).

Во вторую группу входят процессы управления различными сферами жизнедеятельности населения страны, региона и муниципальных образований: управление образованием, системой здравоохранения, благоустройством и транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством и решение других вопросов государственного и местного значения. Например, вопросов, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Они определяются федеральным законом как вопросы местного значения. Администрации регионов и муниципальных образований непосредственно эти услуги не производят. Они организуют их производство через систему предприятий, учреждений, организаций (школы, поликлиники, больницы, автотранспортные хозяйства, тепло–энергетические организации, организации водоснабжения и водоотведения и т.д.). Например, размещение государственного заказа на выполнение работ, оказание услуг или государственного задания для организаций общественного сектора экономики.

Третья группа процессов объединяет деятельность исполнительных органов власти в сфере планирования, прогнозирования и программирования развития страны, субъектов РФ и муниципальных образований, управления ресурсами. Конкретного потребителя здесь выявить невозможно – это все население страны, региональные и муниципальные сообщества физических и юридических лиц.

 Таким образом, организацию государственного (муниципального) управления на основе процессного подхода можно рассматривать как организационную технологию, повышающую деятельности исполнительных органов власти.