1.2 Основи теорії адміністративно-державного управління

Об'єктом теорії адміністративно-державного управління є адміністративно-державна діяльність. На другій Нараді експертів ООН адміністративно-державну діяльність визначили як процес досягнення національних цілей і завдань через державні організації. При цьому наголосили, що поняття адміністративно-державної діяльності може бути поширене на адміністраторів виконавчих, законодавчих і судових органів.

На відміну від моделі бюрократії за М. Вебером, сучасній моделі адміністративно-державної діяльності властиві дуже складні характеристики. Це обумовлено тим, що значний вплив на управлінський процес наприкінці XX ст. робить науково-технічна революція, і зокрема нові інформаційні технології. Такі технології використовують як оперативний засіб раціоналізації управлінської діяльності, без чого уявити сучасну систему адміністративно-державного управління вже неможливо.

Основні характеристики адміністративно-державної діяльності в 90-ті роки XX ст.:

• розроблення, здійснення й оцінювання державних програм з використанням сучасних методів соціально-політичної і соціально-економічної діагностики, ідентифікації та розпізнавання образів, збирання інформації та її комп'ютерна обробка (за допомогою методів математичного моделювання соціальних процесів під час розробки управлінських рішень на локальному, регіональному і національному рівнях);

• прогнозування та облік у практичній діяльності позитивних і негативних тенденцій у розвитку суспільних явищ, розроблення заходів щодо локалізації та усунення недоліків, визначення потреби в змінах і нововведеннях і здійснення практичних дій щодо їх реалізації;

• аналіз, узагальнення та інтерпретування соціальних, політичних і економічних показників, що характеризують стан району, регіону, країни;

• організація та проведення емпіричних досліджень з вивчення соціально-політичних і соціально-економічних процесів у області (регіоні, країні) для пошуку оптимальних управлінських рішень і їх прийняття;

• застосування раціональних прийомів пошуку, оброблення, збереження і використання необхідної соціальної, політичної, економічної і наукової інформації.

Предметом теорії адміністративно-державного управління є наукове обґрунтування процесу досягнення оптимального державного управління шляхом організації. Американський політолог Маршелл Даймок дійшов висновку, що сучасна теорія адміністративно-державного управління — це новий науковий синтез, що має необхідне відношення до всіх галузей знання і всіх питань, які входять у здійснення офіційної політики і програм.

Варто підкреслити, що теорія адміністративно-державного управління є міждисциплінарною наукою. Цей науковий напрям виник на перетині теорій політики та менеджменту (головна роль належить політиці); згодом часто використовували досягнення інших соціальних наук - психології, філософії, соціології.

Цікавим і несподіваним є порівняння теорії адміністративно-державного управління з медициною, запропоноване американським політологом Ф. Мошером. Тут звернено увагу на концептуальну подібність предметів цих двох наук, на перший погляд, надзвичайно далеких одна від одної. Так, медицина потребує знань дуже багатьох суміжних з нею дисциплін — анатомії, хімії, фізики. Однак знання цих наук ще не означає знання предмета власне медицини. Подібна ситуація склалася з теорією адміністративно-державного управління. Відомості з теорії політики, соціології, конфліктології, психології, економіки необхідні, але самі по собі вони не складають предмета теорії адміністративно-державного управління; це самостійний науковий напрям.

Найбільш близька до науки адміністративного управління наука адміністративного права, оскільки обидві займаються однієї і тією самою галуззю діяльності — державним адмініструванням. Але теорія адміністративно-державного управління прагне розкривати об'єктивно існуючі закономірності у сфері адміністративної діяльності, щоб на цій основі формулювати рекомендації, у той час як предметом науки адміністративного права значною мірою є перетворення цих рекомендацій на діючі юридичні нормативи.

Адміністративне право має виконувати стосовно науки про адміністративне управління вторинну функцію, однак функція ця не пасивна. Завдання адміністративного права полягає в тому, щоб основні положення адміністративно-державного управління виразити специфічною юридичною мовою у вигляді зобов'язувальних норм. Тому відповідно підібрані правові форми можуть мати уточнювальне значення для визначення й організації цих положень. У певному сенсі співвідношення дисциплін можна розглядати як питання форми та змісту.

Необхідно зупинитися також на взаємозв'язку теорії адміністративно-державного управління з праксеологією і теорією організації. Усі три галузі знання належать до ергологічних наук, тобто до наук про організацію людської діяльності. Розбіжності між ними полягають у неоднаковому ступені абстракції.

У групі ергологічних наук найбільш абстрактна праксеологія, що являє собою найвищий ступінь узагальнення. У предмет цієї науки входить будь-яка людська діяльність, розглянута з погляду її раціональності. Принципи і практичні рекомендації праксеології застосовують в усіх сферах. Однак вони відносно нечисленні, оскільки не може бути великої кількості рекомендацій, що мають однакову цінність під час організації військової справи, приватної фірми чи кооперативу.

Теорія організації відрізняється меншим ступенем узагальнення Вона займається питаннями ефективного функціонування й управління соціальними системами. Оскільки однією з галузей цієї діяльності є робота управлінського персоналу, то теорія організації займається в певному сенсі і роботою персоналу органів державного управління.

Теорія адміністративно-державного управління розташована ще на одну сходинку нижче за рівнем узагальнення, оскільки займається не всіма інститутами, створеними для виконання суспільно корисної діяльності, а лише тими, які стосуються державного адміністрування. Обмежуючи так само поле своїх інтересів, наука про адміністративне управління компенсує це, розвиваючи ті елементи теорії організації, які пов'язані зі специфікою державного адміністрування.

Взаємозв'язок усіх трьох дисциплін можна описати так: усе, що становить інтерес для праксеології, має значення для теорії організації, а те, що становить інтерес для теорії організації, важливо для теорії адміністративно-державного управління. Але не навпаки: не все, чим займається теорія адміністративно-державного управління, входить у сферу теорії організації, і не все, що вивчає теорія організації, входить у галузь праксеології.

Можна виділити кілька основних проблем, якими сьогодні займається теорія адміністративно-державного управління.

1) проблема організації державного управління на різних рівнях: національному, регіональному та місцевому. Сюди належить розробка загальної теорії державних організацій, функцій апарату державного управління на різних рівнях, координація державного управління як цілісної системи.

2) великим блоком проблем є підготовка і рекрутування управлінських кадрів. Тут досліджують питання оптимальної структури штатного складу чиновників державного апарату, управління персоналом державних організацій, вимоги до менталітету і стилю роботи професійних державних службовців, проблеми лідерства і боротьби з бюрократизмом.

3) питання, пов'язані з технікою державного адміністрування. Цей блок проблем включає розробку теорії прийняття державних рішень, політичного прогнозування, методів адміністративно-державного управління в кризових і конфліктних ситуаціях, технологи взаємин державної адміністрації і засобів масової інформації.

Далі кожен з напрямів адміністративно-державного управління виступає як предмет наукового вивчення та дослідження: адміністративно-державне управління в умовах ринкової економіки, адміністративно-державне управління соціальними процесами, екологією, фінансами і т. д.

Перефразуючи Т. Парсонса, можна сказати, що зростаюча диференціація в теорії адміністративно-державного управління не означає, що різні сфери цієї науки функціонують самі собою. Нові напрями є більш спеціалізованими, але в той же час вони більше потребують ресурсів один одного, між ними розгортаються більш складні процеси наукового та соціального обміну.

Відомий англійський філософ XVIII ст. Е. Берк зазначав, що справа теоретика-філософа - вказати справжні цілі держави, справа ж політика-практика — знайти відповідні засоби для досягнення цих цілей і успішно користатися цими засобами. Тому природно, що теорія адміністративно-державного управління використовує безліч спеціальних чи приватних теорій (наприклад, теорії конфлікту і консенсусу, прийняття рішень, політичного прогнозування та ін.). Але в той же час існує і загальна теорія адміністративно-державного управління, покликана пояснити державне управління як систему і цілісність.

Необхідно також підкреслити, що адміністративно-державне управління містить у собі як статику, так і динаміку, що відображуються відповідно в адміністративно-державному порядку та політичному процесі. Динамізм буття робить його вічно незавершеним, і, навпаки, незавершеність буття є ознака його динамізму. Саме в силу цієї незавершеності і відкритості процесу політичного теорія адміністративно-державного управління має зосереджувати увагу на його динаміці. Але в той же час динаміку політичного процесу не можна зрозуміти без всебічного дослідження існуючої в кожен історичний період статики адміністративно-державного управління. З цього погляду теорія адміністративно-державного управління як наукова дисципліна має рівномірно охоплювати як існуючий порядок адміністративно-державного управління, де домінують постійні, незмінні величини, так і політичний процес, де домінують змінні величини.