1.5 Концепції і школи державного управління. Становлення та розвиток адміністративно-державного управління в Україні

У процесі пошуку ефективних адміністративно-управлін­ських моделей в науці і практиці державного управління сфор­мувались нові теоретико-методологічні підходи, зокрема:

• концепція та практика нового державного менеджменту (new public management);

• теорія суспільно-політичних мереж (social-political networks);

• концепція нового способу управління — "врядування" (governance).

Основу концепції нового державного менеджменту станов­лять ринкові моделі регулювання. Ринкова модель поведінки вважається прийнятною для державних службовців усіх рів­нів. Мотивація й оцінка їх діяльності будується так, ніби вони учасники операцій на ринку. Сама структура організації управ­ління публічним сектором розглядається за аналогією зі струк­турою організації бізнесу.

До концептуальних засад нового державного менеджменту належать:

• орієнтація на результати при ухваленні державно-управ­лінських рішень (ефективність, результативність, рентабель­ність та якість послуг);

• скорочення управлінських витрат, штату, ресурсів та урядових функцій шляхом приватизації та інші ринкові ме­ханізми;

• зменшення сфери управлінського контролю (дерегуляція, прозорість і відкритість діяльності державного сектора, удосконалення механізмів звітування та моніторингу);

• відокремлення функцій закупівлі суспільних товарів від функції їх безпосереднього надання, створення та заохочення систем постачання суспільних товарів і послуг, альтернатив­них бюрократичним, запровадження ринкових конкурентних механізмів у державному секторі;

• децентралізація, деконцентрація сфери державного управ­ління, впровадження принципу субсидіарності;

• створення конкурентної основи діяльності органів дер­жавної влади, перетворення громіздких бюрократичних струк­тур у напівавтономні агентства, що характеризуються високим ступенем мобільності, конкурентоспроможності та креативності;

• зміна традиційного правового статусу державних служ­бовців, зокрема шляхом упровадження строкових контракт­них форм прийняття персоналу, продовження яких залежить від результатів виконаної роботи, надання державним мене­джерам більшої свободи у виборі засобів для досягнення по­ставлених цілей та посилення їх особистої відповідальності;

• перехід від контролю "на вході" за вкладеними ресурса­ми і бюрократичними процедурами й регламентами до введен­ня чітких індикаторів оцінки кінцевих результатів діяльності як організації в цілому, так і окремих працівників для безпосе­редніх споживачів суспільних послуг, систематична оцінка успішності впровадження урядових програм.

Формування державного механізму на окреслених засадах демонструє перенесення акцентів зі структури і процесу управ­ління на його результати. При цьому напрямом основних змін в управлінні суспільним розвитком визначено зменшення дер­жавного сектору та перехід до ринково орієнтованих управлін­ських механізмів.

Концепція суспільно-політичних мереж визначає підходи до вдосконалення управління публічними справами на основі формування певної сукупності інтегрованих державних та недержавних утворень у різних сферах суспільного життя, учасники яких взаємодіють між собою на підставі спільного ін­тересу, ресурсної залежності, горизонтальних формальних і неформальних відносин, і зорієнтовані на спільне розв'язання суспільно значущих проблем за допомогою пошуку компромісу інтересів.

Мережевий підхід до державного управління передбачає розгляд державних інститутів як рівноправних елементів управлінської системи, які взаємозалежні і тісно взаємодіють з іншими громадськими та приватними агентами, залученими до процесу ухвалення та реалізації політичних рішень, на заса­дах координації інтересів і пошуку варіантів задоволення всіх сторін колективних дій.

Недостатня спроможність підходів, запропонованих теорія­ми державного менеджменту та мережевих структур формува­ти механізми стратегічного, цілеспрямованого управління су­спільним розвитком, стала мотивом, що спонукало розробку концепції нового способу управління — "врядування". Сут­ність концепції врядування полягає у залученні до управління всіх соціальних інститутів: держави, приватно­го сектора, громадянського суспільства.

Основними положеннями концепції врядування є такі:

• децентралізація системи державного управління, розви­ток партнерства з бізнесовими структурами та взаємодії з гро­мадськістю;

• перехід від адміністрування розвитку соціуму до надан­ня йому послуг;

• професіоналізація державної служби;

• перехід від уніцентричної до багатоцентричної системи державного управління.

Врахування положень наведених нових концепцій вироб­лення державно-управлінських механізмів закладає основу підвищення ефективності та адаптації національних систем державного управління до загальносвітових тенденцій транс­формації публічного управління.

Залежно від предмета, концепцій, принципів державного управління в зарубіжних країнах сформувались певні школи державного управління.

Європейська школа. Підхід до визначення галузі держав­ного управління та його змісту в ній дуже точний. У європейсь­ких країнах державне управління ґрунтується на традиціях статутного права, яке вводить його у площину юридичної на­уки і практики. Державне управління в європейському підході — це підгалузь права.

Особливістю, що виражає сутність європейської школи, є орієнтація на законодавство та погляди французьких і ні­мецьких науковців та практиків. У Франції одним із перших, хто вжив термін "державне управління" був Александр Франсуа Вів'єн, праця якого "Нариси про адміністрацію" вийшла в 1845 р. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленувавши її з остан­нього, що стало новим підходом на той час. За німецького під­ходу завдання і функції державного управління також випли­вають із правових норм. Ці норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої функції. Класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх працях обґрунтував теорію правової держави (тобто держави, в якій править закон), яка визнає ідею верховенства права і в якій належним чином впорядковано адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.

Американська школа. Дещо інакший американський під­хід до державного управління. В американському сприйнятті воно є комплексною сферою відносин, яка складається з бага­тьох галузей знань (економіки, організації, кібернетики, пси­хології, соціології), сфокусованих на процесах і функціях управління.

Американська концепція державного управління, що ви­росла з теорії і практики промислового і фінансового менедж­менту, на відміну від європейської моделі, спирається не стіль­ки на законодавчу базу, скільки на раціональність і доцільність прийняття тих чи інших управлінських рішень. В американсь­кому підході державне управління перебуває ближче до госпо­дарських методів управління, ніж до правових чи конститу­ційних засад. Воно спрямовується на розвиток високоформалізованого комплексу правил чи принципів для керування діями з тим, щоб отримати украй структуровану й засновану на правилах систему, де правила знатимуть і розумітимуть ті, хто працює в уряді чи прагне заручитися його підтримкою.

Сьогодні професіоналізація публічної адміністрації є глобальною сві­товою тенденцією. Зокрема, Міжнародною стандартною класифікацією всіх видів економічної діяльності та Міжнародною стандартною класифі­кацією освіти Організації Об'єднаних Націй державне управління розгля­дається як окремий напрям професійної діяльності зі своїм специфічним освітнім супроводом. Відповідно у системі ООН у грудні 2001 р. був утворений новий орган - Комітет експертів з питань державного управлін­ня, до складу якого ввійшов представник України.

Становлення та розвиток державного управління в Україні. Переосмислення сутності держави, її основних функцій і ролі в сучас­ному суспільстві логічно привело до визнання в Україні «Державного управління» як самостійного виду діяльності. Так, з 1 липня 1997 р. в Кла­сифікаторі видів економічної діяльності (КВЕД), складеному з урахуван­ням світового досвіду стандартизації, «Державне управління» зафіксова­не як один з двадцяти основних видів діяльності (секція L розділ 75), що охоплює державне управління загального характеру в економічній та со­ціальній галузі (75.11 - державне управління загального характеру; 75.12- керування діяльності в соціальній сфері; 75.13 - керування діяль­ності у сфері економіки; 75.14 - допоміжна діяльність у сфері державного управління), а також діяльність, віднесену до компетенції держави (75.21 - міжнародні відносини; 75.22 - оборона; 75.23 - юстиція; 75.24 - охорона та забезпечення громадського порядку).

Неможливість охоплення державного управління жодною іншою галуз­зю зумовила також уведення постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 1997 р. до Переліку напрямів та спеціальностей підготовки фа­хівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями окремої галузі підготовки - «Державне управління».

У 1992 р. розпочав свою діяльність Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України, який вперше в Україні започаткував підготовку професійних державних службовців за магістерською програмою. На його базі 30 травня 1995 р. створена Українська Академія держав­ного управління при Президентові України (УАДУ) - головний загальнона­ціональний вищий навчальний заклад у системі професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і поса­дових осіб місцевого самоврядування І-ІV категорій посад та їх кадрового резерву в Україні. Указом Президента України від 21 серп­ня 2003 р. цьому навчальному закладу надано статус національного.

Рішенням Вченої ради від 26 верес­ня 2002 р. у складі НАДУ утворено Інститут проблем державного управління та місцевого самоврядування. Його основними завданнями визначено:

• розвиток теорії та методології державного управління та місцевого самоврядування;

• проведення фундаментальних та прикладних досліджень з проблем становлення і розвитку державного управління, місцевого самоврядуван­ня, системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування;

• сприяння підвищенню ефективності державного управління в Ук­раїні, становленню і розвитку наукової та освітньої галузей «державне управління»;

• здійснення наукової експертизи проектів нормативно-правових актів і консультування органів державної влади за основними напрямами діяль­ності інституту.

З метою посилення впливу галузі науки держаного управління на про­цеси державотворення 11 лютого 2006 р. було утворено Всеукраїнську громадську організацію «Українська академія наук з державного управлін­ня» (УАНДУ). Метою її діяльності є здійснення наукових досліджень у галузі державного управління, узагальнення кращого досвіду теорії та практики державного управління, сприяння його запровадженню в Україні, підвищенню політико-адміністративної культури владних відносин, комп­лексному розвитку наукової та освітньої галузей «Державне управління», захист інтересів науковців, фахівців цієї сфери.