3.3.1 Функція організування у державному управлінні

Визначальною передумовою ефективного функціонування державно-управлінської системи є організаційна структура державного управління, зорієнтована на забезпечення належ­ної реалізації визначальних цілей і завдань.

Організаційна структура державного управління — це ком­понент системи державного управління, зумовлений її суспіль­но-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність держав­них організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ре­сурси, що виділяються і витрачаються суспільством на форму­вання та реалізацію державно-управлінських впливів і під­тримання життєздатності самого суб'єкта управління.

Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов'язаний з формуванням і реаліза­цією державно-управлінських впливів. Кожен орган державної влади як структурний елемент організаційної структури – складова цілого і водночас відносно самостійна, автономна, ор­ганізаційно-оформлена інституція з чітко визначеною компе­тенцією, закріпленою правовим актом.

Ланка держав­но-управлінської системи (міністерства, інші центральні орга­ни виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо) – це органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій.

Наступним елементом, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки між суб'єктами управління: субординаційні; реординаційні; координаційні.

До переліку основних вимог побудови організаційної струк­тури державного управління, дотримання яких є передумовою її ефективності, можна віднести такі:

• прагнення до забезпечення мінімальної кількості рівнів у ієрархічній структурі управління;

• спрощення організаційної структури управління;

• забезпечення гнучкості організаційних структур управ­ління за допомогою проведення оперативних змін у норматив­но-правовому забезпеченні діяльності органів державної вла­ди, удосконалення управлінських зв'язків між суб'єктами управління, запровадження прогресивних типів побудови оргструктур;

• досягнення оптимального поєднання централізації і де­централізації управлінських функцій;

• виключення дублювання функцій в організаційних структурах управління, запобігання ситуації, коли відпові­дальність за виконання однієї функції покладена на декілька владних структур.

Визначальним фактором побудови організаційної структу­ри державного управління виступає державний устрій.

Форма державного устрою — це спосіб територіально-полі­тичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава.

Унітарна держава (від лат. Unitas – єдність, однорідність) — єдина централізована держава, не роз­ділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками:

• єдина територія (існує адміністративний поділ, але ад­міністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) - національної, територіальної, культурної);

• єдина конституція, що діє на всій території країни без будь-яких обмежень;

• єдина система вищих органів державної влади — глава держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких по­ширюється на всю територію країни;

• єдина система права і судова система (у тому числі — єдине громадянство);

• єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та інші системи;

• усі зовнішні міждержавні відносини здійснюють цент­ральні органи, що офіційно представляють країну на міжна­родній арені.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий кон­троль над місцевими органами влади та органами місцевого са­моврядування. Можна виділити два різновиди унітарної держави: централізована і децентралізована унітарна держава.

Централізовані унітарні держави - держави, в яких під­леглість регіональних органів державному центру здійснюєть­ся за допомогою посадових осіб, що призначаються центром (Норвегія, Швеція, Фінляндія).

Децентралізовані унітарні держави - держави, в яких регіональні органи влади формуються незалежно від центру і діють самостійно під наглядом вищих урядових інститутів (Велика Британія, Нова Зеландія, Японія).

Конституцією України закріплений унітарний устрій України (Конституція України, ст. 2, ст. 132, ст. 133).

Унітарна держава може утворювати автономію в своєму складі.

Автономія (від грец. Аutоnоmоs - аutos - сам, nоmоs - за­кон) - надання певним регіонам держави прав на самовряду­вання в адміністративній сфері. Автономія, як правило, надається етнонаціональним спіль­нотам і тому вважається однією з форм самовизначення наро­ду, гарантованого міжнародним правом.

Характерні ознаки автономії:

• дія на території автономії разом з загальнодержавними за­конами і законів автономії з певного кола питань;

• формування незалежно від центру власного автономного уряду і парламенту.

Автономія набуває певних ознак державного утворення (конституція, державна символіка, уряд, парламент), але цим не визнається. Це відбувається тому, що статут і статус авто­номії розробляє і встановлює центр. Крім того, автономний парламент, уряд та інші органи здійснюють свою діяльність під наглядом центру, а „автономні закони" можуть бути скасо­вані в разі їх протиріччя з загальнодержавними законами. Виникнення інституту автономії є значним кроком на шля­ху демократизації суспільства, а її існування - вагомий внесок у вирішення етнонаціональних проблем, запобігання міжнаці­ональним конфліктам і сепаратизму.

Процес децентралізації та автономізації унітарної держави в західній літературі часто називають початком її федераліза­ції. А саму унітарну державу з автономними утвореннями ви­значають як унітарну державу з елементами федералізму.

Україна є унітарною державою, що має в своєму складі Ав­тономну Республіку Крим (АРК) (Конституція України, ст. 134, ст. 135, ст. 139).

Імперія (від лат. Imperium - влада, сильний, могутні тощо) - одна з найдавніших форм державного устрою, під яким ро­зуміють об'єднання під жорсткою централізованою владою національно-територіальних або адміністративно-територіальних утворень на принципах співвідношень „метро­полія - колонія" або „периферія - центр". За часовим критерієм розрізняють:

• стародавні імперії (від давніх часів до кінця середньовіччя - Рим, Єгипет);

• нові імперії (XVI - XIX ст. -Османська, Російська, Бри­танська імперії);

• новітні імперії (XX ст. - нацистська Німеччина, СРСР).

Імперії в своєму розвитку пройшли такі етапи існування: народження, піднесення, застій, криза, загибель. У сучасному світі імперій немає. Але постає питання: чи можливе їх відро­дження або народження нових? Теоретично це можливо, але практично малоймовірно, а головне - недоцільно. Адже людс­тво виробило й успішно користується іншими, альтернатив­ними імперіям, формами державного ладу та міждержавних утворень, а саме - федеративними та конфедеративними утво­реннями.

Федеративна держава (від лат. Foedus - домовленість) — союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичного та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.

Федеративна держава характеризується такими ознаками:

• має федеративно-територіальний поділ (територія скла­дається з територій членів федерації; суб'єкти федерації мо­жуть мати свій адміністративно-територіальний поділ);

• суб'єкти федерації володіють відносною юридичною, політичною, економічною самостійністю;

• суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації;

• суб'єкти федерації можуть мати власні конституції, по­ложення яких не суперечать конституції федерації;

• суб'єкти федерації мають своє законодавство, мають право видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони ма­ють юридичну силу на території цього суб'єкта федерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юри­дичну силу на території всієї федерації);

• суб'єкти федерації мають свої системи органів законо­давчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їх організації, про­цедури й межі юрисдикції визначаються федеральною консти­туцією).

У федеративній державі передбачається розмежування ком­петенції між федеральними органами влади й органами влади суб'єктів федерації і висока самостійність останніх у побудові організаційних структур.

Федеративні держави можуть бути побудовані за територі­альним (США, ФРН, Канада) і етнотериторіальним принци­пом (Російська Федерація, Індія, Бельгія). Федеративні дер­жави налічують від 2 (Бельгія) до 90 (РФ) суб'єктів федерації. Суб'єкти федерації мають різні назви: республіки, штати, кан­тони, провінції, землі.

Сучасні інтеграційні процеси привертають підвищену увагу до такої форми державного устрою, як конфедерація.

Конфедерація (від лат. Confederatio) — міждержавний союз, утворений шляхом підписання міжнародного договору, члени якого повністю зберігають свій державний суверенітет. Основними ознаками конфедерації є такі:

• відсутність єдиної території міждержавного союзу — є те­риторія кожної окремої держави;

• кожна держава — член конфедерації має власну незалеж­ну систему органів влади й управління, самостійне громадянс­тво, свою валюту, національну армію, незалежне законодавс­тво і судову систему;

• для координації дій держави члени конфедерації ство­рюють один або декілька політико-адміністративних органів;

• держави — члени конфедерації мають необмежене право виходу із союзу;

• фінансові засоби конфедерації формуються із внесків членів союзу;

• держави — члени конфедерації зазвичай проводять спі­льну, узгоджену міжнародну політику, що не позбавляє їх пра­ва мати власну самостійну позицію у конкретних питаннях;

• юридично всі держави — члени конфедерації є рівноправ­ними.

Конфедерації створюються з метою реалізації спільних ін­тересів: економічних, політичних, військових. Прикладом кон­федерації є Європейський Союз, СНД.

Формування демократичної моделі управління, становлен­ня громадянського суспільства можливі лише за умови опти­мального співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління. Механізм взаємодії централіза­ції і децентралізації виступає відправною передумовою ефек­тивності й конструктивності управління.

Централізація — це зосередження управління в одному центрі, створення ієрархічної структури управління, в якій пе­реважають вертикальні зв'язки. При цьому верхні рівні во­лодіють відправними повноваженнями в прийнятті рішень. Централізація фактично підкреслює замкненість системи управління, коли воно будується з єдиного центру в напрямі "зверху вниз" з дотриманням строгих принципів єдності і чіт­кості розпорядництва. Характерними ознаками централізації є:

• зосередження повноважень з прийняття більшості рішень на верхніх рівнях влади;

• ієрархічність зв'язків і дій елементів управлінської системи;

• концентрація фінансових, матеріальних й інших ре­сурсів;

• жорстка інструктивно-методична регламентація діяль­ності структурних елементів управлінської системи.

Позитивними сторонами централізації є досягнення ефек­тивності управління в результаті швидкого прийняття рішень та чіткої узгодженості дій, а також жорсткої виконавчої дис­ципліни. Однак поряд з цим централізації притаманна низка негативних виявів, серед яких можна виокремити: відрив від запитів громадськості та неналежне врахування місцевих інте­ресів; слабке стимулювання учасників державно-управлін­ських відносин; зростання бюрократизму; обмеження участі органів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень; збіль­шення кількості рівнів в управлінській ієрархії.

Децентралізація — форма прийняття управлінських рі­шень, при якій влада передається на нижчі ієрархічні рівні, в тому числі органам місцевого самоврядування. Основними ознаками децентралізації є:

• наближення публічної влади до об'єктів управління, на­селення;

• можливість участі громадськості у прийнятті рішень владними структурами та здійсненні контролю за їх реаліза­цією;

• забезпеченість діяльності місцевих органів влади пере­важно власними ресурсами;

• гарантована самостійність рішень і дій місцевих владних структур.

Тобто децентралізація, навпаки, підкреслює відкритість системи управління для рішень "знизу". Багато локальних рі­шень можуть прийматись на середніх і нижчих рівнях організа­ційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнута оптималь­на пропорція між ними), є по суті відкрито-замкнутою.