6.3 Організаційна структура органу державної влади: сутність і види

Організаційна структура державного органу (від лат. structura — будова, розташування, порядок) — це сукупність структурних елементів (підрозділів, посадових осіб та ін.) та взаємозв'язок між цими структурними елементами.

Структура сприяє збереженню стійкого стану системи, тому надає їй цілісності. Стосовно системи структура є показником її зорганізованості.

Об'єктом структуризації може виступати сама організація (структура організації), окремі її підрозділи, керівний апарат (структура керівництва) і кожен елемент як самої організації, так і її апарату управління, якщо розглядати їх окремо (структура кадрів державної ор­ганізації, структура технічних засобів, структура методів управління, структура функцій управління і т. ін.).

Усі органи належать до класу систем управління, структура яких є сукупністю ланок та рівнів управління. Між ними вста­новлюються підпорядкованість та взаємозв'язок.

Ланка управління — це самостійний елемент структури управління, який виконує одну чи декілька функцій управлін­ня, наприклад відділ або окремий державний службовець в органі державної влади.

Рівень управління — це послідовність підпорядкування од­них ланок управління іншим, знизу догори. В основі створен­ня рівнів управління лежать властивість ієрархії, характерна для складних динамічних систем, та відносини детермінації. Залежно від цього організаційна структура може бути, наприклад, дворівнева, трирівнева і т. ін.

Важливим елементом структури органу державної влади є внутрішні зв'язки. За їх допомогою передається інформація між ке­рівниками та структурними підрозділами, досягається взаємосприяння між учасниками управлінських процесів щодо до­сягнення цілей функціонування органу та здійснюється координація управлінської діяльності.

Прийнято вирізняти верти­кальні та горизонтальні зв'язки.

В основі вертикальних зв'язків лежать відносини детер­мінації, тобто підпорядкованості. Вертикальні зв'язки встановлюються між керівниками та їх підлеглими.

Горизонтальні зв'язки базуються на відносинах інтердепенції (взаємозв'язку, взаємозалежності) або констеляції (опосе­редкованої залежності) та встановлюються між рівноправними керівниками і структурними підрозділами, які взаємодіють у процесі управлінської діяльності.

Залежно від типів зв'язків між елементами розрізняють лі­нійну, функціональну та лінійно-функціональну структури ор­гану.

Лінійна структура органу державної влади (рис. 6.7) ство­рюється на основі побудови апарату управління тільки із взаємопідлеглих елементів, у вигляді ієрархічної драбини. Лінійна структура державного органу формується за при­нципом єдиноначальності. Це означає, що одна особа сконцентровує у своїх руках керівництво усією сукупністю операцій, які мають одну мету, і єдність розпорядництва — тобто переда­чі обов'язкових для виконання команд кожній з ланок одного рівня тільки від одного керівника. Це веде до цент­ралізації повноважень стосовно прийняття стратегічних та по­точних рішень. Кожен працівник у лінійній структурі підлеглий та підзвітний тільки одному керівникові, і тому пов'язаний з ви­щестоящим підрозділом державного органу тільки через нього.

В — виконавці підрозділу

Інформація при цьому передається тільки за двома взаємопов'язаними напрямками — зверху вниз та знизу вверх згідно з управлінською ієрархією, без охоплення гори­зонтальних комунікацій.

Лінійна структура є логічно найбільш стрункою та формаль­но вираженою, але разом з тим найменш гнучкою. Вона чітко функціонує при стабільних завданнях, виконанні операцій, що повторюються, але важко пристосовується до нових цілей. Го­ловний недолік лінійної структури — слабка координація ла­нок, підлеглих одному керівникові, а також те, що керівник повинен бути компетентним в усіх питаннях роботи підлеглих йому ланок.

Функціональна структура державного органу (рис. 6.8) бу­дується на основі поділу управлінської праці. Сутність поділу праці полягає в тому, що кожна ланка цієї системи управління здійснює визначену функцію.

В — виконавці підрозділу

Рис. 6.8 - Функціональна структура органу державної влади

Функціональна спеціалізація значно підвищує ефектив­ність діяльності органу державної влади. Замість універсаль­них керівників, що мають розбиратися у виконанні всіх функ­цій управління, з'являється апарат фахівців (функціонерів), компетентних у своїй сфері, які мають штат співпрацівників, що відповідають за доручену ділянку роботи. За такої структу­ри функціональні керівники спеціалізуються на виконанні окремих функцій управління: один відповідає за планування, інший за логістику, третій за бухгалтерський облік тощо. Керівні вказівки стають більш кваліфікованими, але порушується принцип єдності розпорядництва, оскільки нижчестоящі ланки не знають, чиї розпорядження виконувати в першу чергу, а також, як їх узгоджувати між собою.

Функціональна структура управління сприяє кращому ви­рішенню окремих завдань, водночас вона розриває управлін­ський процес, єдиний за своєю природою. Недоліки функ­ціональних структур виявляються особливо тоді, коли вирі­шуються питання перспективного розвитку організації.

На практиці найбільшого поширення набула організаційна структура, яка має назву лінійно-функціональна (або лінійно-штабна), що є поєднанням лінійного та функціонального управління (рис. 6.9).

Лінійно-функціональна структура забезпечує новий поділ праці, за якого лінійні ланки управління покликані приймати рішення та розпоряджатися, а функціональні — консультува­ти, інформувати, планувати, тобто збирати інформацію, що може допомогти лінійному керівникові при прийнятті рішень.

В — виконавці основних (операційних) підрозділів;

Ф — керівники або виконавці функціональних підрозділів

Рис. 6.9 - Лінійно-функціональна структура органу державної влади

При цьому зв'язки "керівник — підлеглий" будуються за ієрар­хічною лінією так, щоб кожен працівник був підзвітний тільки одній особі. Керівники функціональних підрозділів здійсню­ють методичне керівництво реалізацією функцій управління та впливають на підрозділи за формальної відсутності розпо­рядницьких прав. Штаби готують кваліфіковані управлінські рішення, але затверджує та передає їх на нижчі рівні лінійний керівник.

Лінійно-функціональні структури особливо ефек­тивні для організацій, які функціонують у стабільному ре­жимі, рівномірно розвиваються, не відчувають значних впливів навколишнього середовища. Горизонтальні зв'язки в таких випадках встановлюються на відносно тривалий час і їх регулю­вання не потребує додаткових втручань вищестоящих органів управління. Однак у разі появи нових нестандартних проблем, значна частина яких потребує прийняття творчих рішень (спільними зусиллями фахівців різних підрозділів), пору­шується стабільність функціонування системи управління. У разі їх виникнення буває необхідно перерозподілити горизон­тальні зв'язки або знову їх сформувати.

З розвитком організацій, більшою залежністю їх від навко­лишнього середовища та необхідністю адаптування до змін ви­никли нові види організаційних структур, серед яких найбіль­ше поширені програмно-цільові, матричні та дивізіональні.

Програмно-цільова організаційна структура — особливий тип структури, подібний до лінійно-функціональної структу­ри, доповнює її, але не ідентичний їй. Сутність та призначення програмно-цільових структур визначаються системним підхо­дом до організації як об'єкта управління, який розглядається як єдина цілісна система з орієнтацією на виявлення в ній взаємозв'язків та взаємозалежностей, спрямованих на досяг­нення кінцевої мети системи. Реалізація поставленої мети за­безпечується шляхом виконання відповідними операційними (тими, що здійснюють основну діяльність) та управлінськими ланками комплексу робіт та заходів. Цей комплекс є програ­мою, в якій заздалегідь виявлено обсяг, якість та термін вико­нання. При цьому характер відносин між ланками набуває сут­ності взаємодії та взаємосприяння.

Основу програмно-цільової структури становить спеціаль­ний орган (підрозділ), призначений для формування, коор­динування та регулювання усіх горизонтальних зв'язків, які належать до даної програми (рис.6.10). Цей орган, що інтегрує горизонтальні зв'язки залежно від конкретних умов функціо­нування та змісту програм, може мати різний склад. Його фун­кції, повноваження та відповідальність виявляються статусом особи, що його очолює та здійснює процес управління програ­мою, — керівника програми.

вертикальні зв'язки;

горизонтальні зв'язки

Рис. 6.10 - Схема зв'язків при програмно-цільовій структурі державного органу

Відповідно до повноважень та відповідальності, якими наді­лено керівника програми, розрізнюють такі основні органі­заційні варіанти побудови програмно-цільових структур: ко­ординаційну; проектну, або продуктову; змішану.

а) При програмно-цільовій структурі координаційного типу керівник програми та підлеглі йому працівники відіграють лише допоміжно-координаційну роль, виступають додатковим інструментом для забезпечення більш оперативної та збалансо­ваної взаємодії між співвиконавцями проекту. Керівники програми при цьому практично не наділяються правами прийнят­тя рішень і несуть лише часткову відповідальність за виконання певної складової програми. Ця система досить ефективна в умовах великої кількості програм з нескладною кооперацією підрозділів, при виконанні яких на перший план виходять питання підвищення оператив­ності та комплексності їх виконання.

б) При проектній, або продуктовій, структурі на керівника програми покладається вся відповідальність за якість і термі­ни виконання робіт. У зв'язку з цим він дістає всі права розпорядництва (виконавці програми переходять у повну підлеглість керівника). При цьому всередині програмно-цільової структу­ри формується традиційна лінійно-функціональна структура. Застосування цього варіанта доцільне в тому випадку, коли ор­ганізація виконує обмежену кількість складних програм, які потребують високої якості, суттєво відрізняються між собою, на виконанні кожної з них зайнятий окремий колектив праців­ників, який не бере участі в інших програмах. Така структура, за рекомендацією фахівців, може бути використана в організа­ціях, що вирішують вузьке коло складних питань.

в) При змішаному варіанті організації програмно-цільової структури на керівника програми покладається вся повнота функціонального керівництва, але він не має права безпосеред­нього розпорядження працівниками. Це означає, що всі рішен­ня, які стосуються сутності, якості та термінів виконання робіт, приймає керівник програми, а організацію реалізації цих рі­шень забезпечують безпосередні керівники виконавців відпо­відно до діючої лінійно-функціональної структури управління. Такий варіант організації програмно-цільової структури до­цільний у тих випадках, коли в організації одночасно викону­ються невелика кількість складних, відповідальних і високовитратних програм довгострокового характеру та безліч менш складних і довгострокових робіт.

Перерозподіл функцій між органами лінійно-функціональ­ної і програмно-цільової структур приводить до виникнення матричної схеми (рис. 6.11), яка застосовується у цілому ряді організацій (в т.ч. що займаються іннова­ційною діяльністю).

У мовні позначення:

К — лінійний керівник;

Ф_1; Ф₂ — функціональні ланки (керівники);

РП₁, РП₂ — керівники проектів;

Іф₁П₁, ..., Іф₂П₂ — групи функціональних працівників, що оперативно підлеглі керівникові проекту (РП₁, РП₂) при мето­дичному керівництві функціональної служби (Ф₁, Ф₂)

Рис. 6.11 - Матрична структура органу державної влади

За матричної схеми організаційної структури виконавець має двох або більше керівників, яким він підлеглий. Викона­вець (за програмою або проектом) знаходиться в точці перетину міжфункціональних зв'язків, які регулюються як керівником програми, так і лінійними керівниками. Цей перетин орг. зв'язків надає організаційній структурі матричний характер. Із матричної моделі видно, що взаємодія лінійно-функціональної тапрограмно-цільової струк­тур зберігає всю сукупність інформаційних зв'язків, притаманних механізму управління, які не суперечать принципу єдино­начальності, оскільки вертикально-лінійне керівництво функ­ціональними органами обох структур зберігається за одними й тими ж рівнями управління.

Матрична організаційна структура управління надійна і стійка при виконанні таких робіт, які встановлені й повторю­ються (як і лінійно-функціональна схема) і водночас мають спе­ціальний механізм з координації функціональних і міжфункціональних зв'язків щодо досягнення цілей, які змінюються. Матричний тип структури використовується в організаціях зі складним характером робіт, а також для забез­печення висококваліфікованих послуг та експертизи в галузі науки і техніки.

До ієрархічного типу організаційної структури належить також так звана дивізіональна структура (від англ. division — відділення). Такий тип структури характеризують часто як поєднання централізованої координації з децентралізованим управлінням (децентралізація зі збереженням координації та контролю). Ключовими фігурами при управлінні організація­ми з дивізіональною структурою стають не керівники функ­ціональних підрозділів, а менеджери. При цьому здійснюється структуризація організації за критеріями продуктової, спожи­вацької, регіональної спеціалізації. Такий підхід забезпечує більш тісний взаємозв'язок вироб­ництва зі споживачем, суттєво прискорюючи його реакцію на зміни, що відбуваються в зовнішньому середовищі, проте це призводить до зростання ієрархічності. Дублювання функцій управління на різних рівнях урешті-решт приводить до зрос­тання управлінського персоналу та коштів на його утримання.

6.4 Стратегічне та ситуаційне управління, функціональний аналіз та контролінг у діяльності органу державної влади

Формування нової управлінської парадигми, основу якої становлять принципи ситуативності, системності, соціальної спрямованості, покликане забезпечити вирішення проблем гнучкості та адаптивності до постійних змін зовнішнього середовища, передбачає широке використання ме­ханізмів стратегічного менеджменту в системі управління роз­витком державних органів.

Стратегічний менеджмент є сферою діяльності вищого керів­ництва державних органів, основне завдання якого полягає у визначенні пріоритетних напрямів та траєкторій розвитку ор­ганізації, постановці цілей, розподілі ресурсів і всього того, що забезпечує ефективне функціонування цих організацій.

Під стратегічним управлінням доцільно розуміти сукуп­ність передбачуваних дій, спрямованих на трансформацію ор­ганізації з її наявного стану у стан бажаний, наперед визначений з урахуванням факторів зовнішнього середовища.

Необхідність використання концепції стратегічного менедж­менту у системі управління державними органами зумовлена її спроможністю забезпечити довгострокову результативність та ефективність.

Серед основних причин, що зумовлюють доцільність запро­вадження механізмів стратегічного менеджменту в державних органах, можна виокремити такі:

• приведення внутрішнього потенціалу державних органів у відповідність до вимог зовнішнього оточення;

• сфокусування діяльності на певних кінцевих результатах і координування функціонування структурних підрозділів;

• здійснення декомпозиції цілей державних органів на від­повідні підцілі, завдання та функції конкретних структурних підрозділів;

• забезпечення чіткого усвідомлення цілей діяльності ор­ганізації та її структурних підрозділів управлінцями усіх ор­ганізаційних рівнів та підвищення мотивації їх діяльності;

• забезпечення здатності державних органів до змін, сти­мулювання управлінців до різноманітних обґрунтованих нова­цій;

• надання державним органам більшої керованості, оскіль­ки за наявності стратегічних планів є змога постійного порів­няння досягнутих результатів з поставленими цілями та кори­гування стратегії;

• формування державними органами влади свого іміджу та раціональне використання ресурсів.

Специфіка стратегічного менеджменту в державних орга­нах виражається у таких моментах:

• стратегічний менеджмент забезпечує одночасно своєчас­ну реакцію державних органів на динамізм зовнішнього сере­довища та пошук компромісу між його елементами у процесі прийняття багатоцільових рішень;

• запровадження і реалізація механізму стратегічного ме­неджменту в державних органах наштовхуються на численні політичні обмеження, оскільки представники найрізноманіт­ніших політичних лобістських організацій намагаються впли­нути на діяльність державних органів;

• розробка і реалізація стратегій державних органів здійс­нюється у межах, які визначені державною політикою страте­гій розвитку окремих сфер економіки, реформування управлін­ських систем різних рівнів, розв'язання соціальних проблем та досягнення визначених цілей;

• параметри і критерії, що мають бути досягнуті у процесі реалізації стратегій державних органів, закріплюються зако­нодавчо-нормативними актами;

• ресурсне забезпечення розробки і реалізації стратегій дер­жавних органів переважно визначається обсягом бюджетного фінансування;

• процес стратегічного менеджменту державних органів зорієнтований на підвищення якості продукції, управлінських, адміністративних, громадських послуг, на задоволення вимог і запитів "клієнта".

Стратегічні цілі держав­ного органу можна представити у вигляді "магічного чотирикутника" управління (рис. 6.12). Між цими чотирма цілями є суперечність, тому державні органи повинні здійснювати постійне їх погодження у процесі пошуку компромісу.

Р ис. 6.12 - "Магічний чотирикутник" управління державним органом

Для вироблення найбільш придатних до нових конк­ретних ситуацій рішень використовують концепцію ситуаційного управ­ління — залежний від випадків, обставин, від ситуацій спосіб мислення про організаційні проблеми та їх вирішення.

Ситуаційний підхід передбачає, що універ­сальні теорії не можна застосовувати до організацій, оскільки кожна організація унікальна. В основі вироблення й реалізації механізмів ситуаційного управління лежить необхідність визначення симптомів, фак­торів (чинників) і причин виникнення різноманітних ситуацій.

Симптом — це первісний, зовнішній вияв настання проблем­них ситуацій.

У процесі внутрішньоорганізаційного управлін­ня державним органом важливо вчасно помітити симптоми змін у його розвитку, з тим щоб оперативно відреагувати і за­стосувати механізми ситуаційного управління. Симптоми ви­являються, як правило, у процесі аналізу умов і результатів діяльності державного органу. До них можуть належати погір­шення морально-психологічного клімату в колективі держав­ного органу, розбалансованість функціонально-організаційної структури, невдоволеність працівників умовами праці, невдо­воленість споживачів якістю послуг, низька дієвість впливу на підпорядковані об'єкти управління.

Фактор (чинник) виникнення певної ситуації в державному органі розглядається як певний елемент або сукупність елемен­тів внутрішнього та зовнішнього середовища, що впливає на стабільність організаційного розвитку і зумовлює зміни його цільової, функціональної, організаційної підсистем.

Причина виникнення ситуацій у функціонуванні державного органу — це певна подія, процес, явище, внаслідок якого вини­кають фактори та симптоми дестабілізації стану. Це глибинні зміни у діяльності державного органу, які зумовлюють пору­шення стабільності його розвитку.

Загальна технологічна схема процесу ситуаційного управ­ління в державному органі передбачає такі основні етапи:

• аналіз та ідентифікація ситуації, що склалась у дер­жавному органі;

• створення спеціальної робочої (консультативної, дорадчої) групи для виведення державного органу з проблемної ситу­ації, наділення її певними повноваженнями і ресурсами;

• визначення заходів ситуаційного управління та перевір­ка доцільності їх проведення;

• розробка управлінських рішень з виведення організації з проблемної (кризової) ситуації;

• створення системи реалізації управлінських рішень;

• реалізація управлінських рішень;

• перевірка якості виконання управлінських рішень;

• перевірка доцільності проведення подальших робіт з ви­ведення державного органу з проблемної ситуації;

• розробка заходів з прогнозування можливих майбутніх дестабілізуючих (кризових) ситуацій.

Ситуа­ційне управління частіше застосовується на нижчому або се­редньому рівнях ієрархії, а стратегічне — на вищому.

Функціональний аналіз орієнтований на формування систе­ми функцій, спроможної забезпечити належну реалізацію місії державного органу та їх закріплення за елементами його ор­ганізаційної структури.

Методом здійснення функціонального аналізу органів дер­жавної влади є їх функціональне обстеження. Функціональне обстеження органів виконавчої влади — постійний процес аналізу завдань і функцій органів виконавчої влади щодо їх відповідності реальним потребам суспільства та вимогам актів законодавства, а також щодо відповідності структури органів виконавчої влади покладеним на них завданням і функціям.

Для організації роботи, пов'язаної з проведенням функціо­нального обстеження, органи виконавчої влади утворюють ро­бочі групи, склад яких затверджується наказом керівника ор­гану виконавчої влади. Очолює робочу групу заступник керівника органу виконавчої влади, відповідальний за органі­зацію роботи його апарату.

До робочої групи входять: керівники структурних підроз­ділів з питань організаційної роботи, бюджету і фінансів, кад­рової та юридичної служб, інших самостійних структурних підрозділів органу виконавчої влади; представники інших ор­ганів виконавчої влади, а також незалежні експерти, у тому числі іноземні, науковці, фахівці з державного управління та з питань, що належать до сфери управління органу виконавчої влади.

Функціональне обстеження органів виконавчої влади здійс­нюється відповідно до порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади, затвердженого наказом Головного управління державної служби України від 29 липня 2005 р. № 189.

Для того щоб зробити висновки про ефективність функціональної діяльності органу виконавчої влади, робоча група аналізує кожну з функцій ор­гану виконавчої влади за такими критеріями:

• законність — відповідність виконання функції Консти­туції України та законам України;

• відповідність політичним пріоритетам — спрямованість на досягнення цілей політики Президента України та Кабінету Міністрів України;

• результативність — вплив на вирішення суспільних про­блем, задоволення потреб суспільства, захист прав, свобод та законних інтересів громадян, юридичних і фізичних осіб;

• ефективність адекватність форм і методів реалізації функції, раціональність використання людських, матеріаль­них та фінансових ресурсів на її виконання.

• На основі результатів проведеного функціонального обсте­ження робоча група робить висновки та готує пропозиції щодо підвищення ефективності діяльності органу виконавчої влади, а саме:

• удосконалення нормативно-правових актів, що визнача­ють організаційно-правовий статус органу виконавчої влади;

• удосконалення цілей, завдань і функцій органу виконав­чої влади та підвідомчих йому органів;

• оптимізація структури органу виконавчої влади.

З функціональним обстеженням тісно пов'язаний конт­ролінг — управлінська концепція, що виходить за межі функ­цій і підтримує процеси прийняття рішень і управління за до­помогою цілеспрямованого забезпечення інформацією з метою досягнення кінцевих цілей і результатів діяльності. Контролінг не можна ототожнювати з контролем. Він є спосо­бом мислення, орієнтований у майбутнє та пов'язаний з проце­сами, а контроль спрямований у минуле, на виявлення поми­лок, відхилень, прорахунків і проблем, "розподіляє" провину та орієнтується на поодинокі випадки.

Таким чином, контролінг можна розглядати як управлін­ську філософію, яка базується на такій організації управління, за якої факт не констатується, а роз'яснюється і проводяться консультації з метою досягнення поставлених цілей та запобі­гання помилок.

Основне завдання контролінгу — дати в руки керівництву інформацію про те, якими новими якісними методами можна досягти поставлених цілей. Контролінг має своїм завданням координацію системи планування, контролю та інформаційно­го забезпечення адміністративного менеджменту.

Завдання контролінгу в системі державної адміністрації такі: визначити інформаційну потребу адміністративного керівниц­тва; з'ясувати та вдосконалювати інформаційні засади; коорди­нувати планування, контроль та інформаційне забезпечення; надавати підтримку адміністрації при визначенні інформатив­них (змістовних) планових параметрів; коментувати порівнян­ня планових і фактичних показників; визначати потребу щодо прийняття рішень; вказувати керівникам на альтернативні можливості рішення.

Контролінгова система може бути впроваджена в системі державної адміністрації за умови того, що будуть виконані такі передумови: завдання та цілі мають плануватися стратегічно; цілі щодо результатів визначаються як цілі щодо видатків, часу та якості; продуктивність планується з орієнтацією на ре­зультат; для створення результату задається певний бюджет; керівники безперервно забезпечуються інформацією стосовно ступеня досягнення цілей.

У зв'язку з тим, що контролінг означає управління через ін­формацію, необхідно розпочинати контролінг з побудови та розбудови інформаційної системи менеджменту органу держав­ної влади.