4. Международно-правовые вопросы гражданства

Гражданство представляет собой устойчивую двухстороннюю связь человека с государством, которая носит социальный (в том числе и правовой характер), выражающуюся во взаимных правах человека и гражданина.

Согласно п. а) ст. 2 Европейской конвенции о гражданстве гражданство понимается как правовая связь между отдельным лицом и государством без указания этнического происхождения этого лица.

В рамках дела Ноттебома данная концепция гражданства была подтверждена Международным судом ООН. Суд определил гражданство как правовую связь, имеющую в качестве своей основы новый социальный факт привязанности, подлинную связь существования, интересов и чувств наряду с существованием прав и обязанностей.

Правовое регулирование вопросов гражданства имеет комплексный характер. Традиционно вопросы гражданства регулировались нормами внутригосударственного права. По мнению Менли О Хадсон, «вопросы гражданства относятся к внутренней компетенции государства». В соответствии со ст.1 Гаагской конвенции по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданами. Аналогичные положения закреплены в Европейской конвенции о гражданстве.

Вопросы гражданства, нашли правовое закрепление в международном праве. В числе первых универсальных конвенций Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизии законов о гражданстве, которая закрепила то, что вопросы гражданства не являются исключительной компетенцией отдельного государства. Каждое государство своим законодательством определяет, кто является его гражданином. Это законодательство признается другими государствами, если оно совместимо с международными соглашениями, международными обычаями и получившими общественное признание принципами права, относящимися к гражданству.

В соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на гражданство. В соответствии с Конвенцией ООН О правах ребенка каждый человек имеет право на гражданство (ст. 7). Согласно принципу 3 Декларации прав ребенка ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство. Подобная норма содержится в ч. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах.

В соответствии с общепризнанными международными стандартами установлены принципы гражданства. Международно-правовые акты закрепляют принцип признания права на гражданство за каждым человеком. Каждое государство должно принимать меры к сокращению случаев безгражданства.

Другой принцип, в соответствии с которым гражданство является равным для всех граждан данного государства. Гражданство признается равным независимо от оснований его приобретения. Все граждане государства равны перед законом независимо от происхождения, расовой и национальной принадлежности, вероисповедания.

В соответствии со ст. 5 Европейской конвенции о гражданстве внутригосударственные правила, регулирующие гражданство не должны проводить различий, которые равносильны дискриминации по признаку пола, религии, расы, национальной или этнической принадлежности. Каждое государство должно руководствоваться принципом недискриминации в отношении своих граждан.

В ст. 4 Европейской Конвенции закреплен еще один принцип, согласно которому никто не может быть произвольно лишен своего гражданства.

Международные акты регулируют вопросы двойного гражданства. В международном праве нет прямого запрета двойного гражданства, однако государства стремятся тем или иным способом его избежать. В преамбуле Гаагской конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве закреплен принцип, в соответствии с которым нужно избегать двойного гражданства. Согласно ст. 3 Конвенции лицо, имеющее два и более гражданств, может рассматриваться как гражданин каждого из государств, гражданством которых оно обладает.

В соответствии с Конвенцией о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства множественное гражданство является нежелательным и его следует в максимальной степени избегать. Конвенция предусматривает, что граждане добровольно приобретшие другое гражданство, утрачивают свое первоначальное гражданство и, в случае отсутствия соответствующей оговорки, лишаются право на его сохранение.

Наличие у человека двойного гражданства чревато для него отрицательными последствиями. Каждое государство вправе рассматривать бипатрида исключительно как своего гражданина. Бипатрид осуществляет права и обязанности в отношении обоих государства, гражданином которых является -налогообложение, гражданские повинности, военная служба и т. п. Оба государства, гражданство которых лицо имеет вправе оказывать ему защиту друг против друга. В тоже время каждое из государств имеет право отвергнуть любую попытку другого государства оказать защиту их гражданину под тем предлогом, что он имеет и его гражданство.

В практике может возникнуть вопрос о дипломатической защите лиц с двойным гражданством. Судебные решения по спорам, связанным с дипломатической защитой лиц с двойным гражданством можно разделить на две группы. Одни суды исходят из того, что оба гражданства лица имеют равное значение и ни одна из заинтересованных сторон не может рассчитывать на удовлетворение своих претензий, основанных на гражданстве такого лица к другой стороне (принцип равенства). Решения второй группы основываются на принципе эффективного гражданства: если с претензией выступает государство, в котором лицо, обладающее его гражданством, имеет большую фактическую связь, чем с другим государством, гражданство которого оно также имеет и к которому эта претензия предъявляется, она удовлетворяется, а если наоборот - отклоняется.

В соответствии с Конвенцией, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г., государство не может предоставлять дипломатическую защиту кому - либо из своих граждан от другого государства, гражданством которого такое лицо также обладает. Будучи в третьем государстве, лицо, имеющее гражданство более чем одного государства, рассматривается как имеющее только одно гражданство. Без ущерба для применения своего закона по вопросам личного статуса и любых вступивших в силу конвенций, третье государство из гражданств, которыми такое лицо обладает на своей территории признает исключительно либо гражданство страны, с которым оно наиболее тесно связано, с учетом фактических обстоятельств, в которых оно находится, либо гражданство государства, в котором оно обычно и преимущественно проживает.

Довольно часто предметом межгосударственных споров является вопрос о военной обязанности лиц с двойным гражданством. Данный вопрос регулируется путем непосредственных дипломатических переговоров и путем заключения международных договоров о военной службе лиц с двойным гражданством. В этих договорах закреплено правило, что лицо проходит военную службу на территории государства, где оно постоянно проживает на момент призыва.

Согласно Конвенции о сокращении случаев множественного гражданства и воинской обязанности в случаях множественного гражданства лица с двойным гражданством проходят военную службу в государстве, на территории которого они имеют свое обычное местожительство. Но они вправе по достижении 19 лет вступить в качестве добровольцев на военную службу другого государства своего гражданства.

Европейская Конвенция о гражданстве закрепляет положение, в соответствии с которым лица, имеющие гражданство двух и более государств - участников Конвенции, должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из государств – участников (ст.21).

В двухсторонних договорах об избежании двойного налогообложения регулируется вопрос налогообложения лиц с двойным гражданством. Лица с двойным гражданством, как правило, платят налоги по месту постоянного проживания. Вопросы по социальному обеспечению также разрешаются в двухсторонних международных договорах. В соответствии с двухсторонними международными договорами лица с двойным гражданством пользуются защитой каждого из государств своего гражданства.

В международном праве не решен вопрос о выдаче лиц с двойным гражданством при совершении ими преступлений. В соответствии с договорами о правовой помощи и национальным законодательством собственные граждане не выдаются. Остается не разрешенным вопрос, что делать, если лицо с двойным гражданством совершило преступление на территории государства одного из своих гражданств, а находится на территории государства, гражданством которого он тоже обладает. На практике предлагают решать данный вопрос с применением принципа «эффективного гражданства».

Признаками эффективного гражданства являются: проживание лица на территории государства, гражданством которого оно обладает; обычное проживание лица или его проживание в прошлом в одном из государств, гражданство которого оно имеет, если данное лицо постоянно проживает в третьем государстве, а при отсутствии первого и второго критерия третьим критерием является военная служба, осуществление политических прав, государственная служба, язык на котором подано обращение о защите права, владение недвижимостью.

По мнению С.В. Черниченко, гражданство лишь существует «на основе фактической связи лица с государством». Постоянная палата международного правосудия в 1912 году по делу Каневаро у которого по «праву крови» имелось итальянское гражданство, а по праву почвы - перуанское указала, что Каневаро обладает гражданством Перу так как он бы избран в Сенат Перу и назначен этим государством на должность генерального консула в Голландии, тем самым утвердив концепцию «эффективного гражданства».

Третье государство, при защите лиц с множественным гражданством должно отдавать предпочтение гражданству, приобретенному позднее (раньше) или гражданству по выбору заинтересованного лица, или гражданству государства, права которого наиболее близки праву третьего государства, или эффективному гражданству.

Полностью исключить случаи двойного гражданства невозможно. Однако их можно сократить. Международно-правовые акты, касающиеся вопросов гражданства, регулируют как вопросы устранения двойного гражданства, так и правовые последствия двойного гражданства.

В соответствии со ст. 14 Европейской конвенции о гражданстве государства разрешают сохранять двойное гражданство детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению. Государства также могут разрешить своим гражданам иметь двойное гражданство в случаях, когда это другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак. Положения конвенции не ограничивают право государства - участника определить в своем внутреннем законодательстве сохраняют ли или утрачивают его гражданство граждане, приобретающие или имеющие гражданство другого государства;

Особым правовым состоянием является безгражданство. Международно-правовые акты и российское законодательство закрепляют тенденцию сокращения случаев безгражданства.

Конвенция о сокращении безгражданства устанавливает благоприятный режим для приобретения апатридами гражданства государства постоянного проживания. Конвенция закрепила принцип «права почвы», в силу которого дети апатридов должны приобретать гражданство по месту рождения (ст. 1). Дети неизвестных родителей, обнаруженные на территории государства, приобретают гражданство по «праву почвы» (ст. 2). В соответствии со ст. 5 Конвенции о сокращении безгражданства каждое государство должно позаботиться о том, чтобы утрата гражданства страны была обусловлена приобретением другого гражданства. Конвенция допускает отказ от гражданства и отвергает принцип лишения лица гражданства, если вследствие этого он становится апатридом (ст. 6).

В национальном законодательстве государств должен быть исчерпывающий перечень оснований лишения гражданства.

Целью Конвенции о гражданстве замужней женщины является устранение случаев возникновения безгражданства вследствие вступления женщины в брак с иностранцем. Конвенция закрепляет принцип равенства (независимости) жены в браке. Согласно ст.1 Конвенции ни заключение, ни расторжение брака, ни перемена гражданства мужа не будет автоматически отражаться на гражданстве жены. Конвенция закрепляет возможность сохранения своего гражданства женой, в случае приобретения или отказа от гражданства мужа.

Правовое положение лиц без гражданства в государстве проживания, в соответствии с Конвенцией о статусе апатридов, приравнивается к правовому положению иностранцев. Конституция РФ регулирует статус иностранцев и лиц без гражданства одной нормой. Личный статус лиц апатрида определяется законом домицилия или законом страны его проживания.

В отношении таких прав как право на движимое и недвижимое имущество, авторские и промышленные права, право ассоциаций, работа по найму, решение жилищных вопросов апатридам, законно проживающим на территории договаривающего государства предоставляется возможно более благоприятное положение, во всяком случае не меньше чем то, которое обычно предоставляется иностранцам при тех же обстоятельствах. Апатриды имеют право выбора места проживания и свободного перемещения в пределах территории государства при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам. В то же время апатриды приравниваются к гражданам страны их обычного местожительства в отношении права свободного обращения в суды, начального образования, правительственной помощи, вознаграждения за труд, социального обеспечения. Конвенция закрепляет положение, согласно которого апатрид пользуется определенным комплексом прав на территории того государства, где он имеет постоянное место жительства. Участники конвенции взяли на себя обязательство не выселять законно проживающих апатридов по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. Высылка таких апатридов возможна только во исполнение решений, вынесенных судом. В соответствии со ст. 32 Конвенции облегчается ассимиляция и натурализация апатридов.

В Европейской конвенции о гражданстве содержится исчерпывающий перечень случаев, когда гражданство может быть утрачено автоматически и расширительному толкованию данный перечень не подлежит.

Европейская Конвенция регулирует вопросы, которые возникают применительно к гражданству в связи с правопреемством государств. Конвенция рекомендует государствам решать вопросы гражданства в соответствии с принципами международного права, в частности принципом избежания безгражданства.

Конвенция о статусе беженцев предусматривает льготные основания для предоставления гражданства, лицами, которые подпадают под действие конвенции. В соответствии со ст. 34 Конвенции государства -участники приняли на себя обязательство облегчать натурализацию беженцев.

Согласно Конвенции о статусе натурализованных лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительство в государстве происхождения, возвращение натурализованных лиц в государство прежнего гражданства имеет последствием утрату натурализации и реинтеграцию в прежнем государстве.

Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве предлагает ограничить безгражданство путем условного разрешения на выход из гражданства перед его натурализацией в иностранном государстве, то есть оно зависит от того, приобретет ли лицо новое гражданство или нет. Существует два протокола к конвенции, посвященных вопросам безгражданства. Согласно первому протоколу в государстве, где гражданство не приобретается в силу самого факта рождения от матери - гражданки данного государства и отца - апатрида или лица не установленного гражданства, ребенок должен приобрести гражданство по месту рождения. Во втором протоколе предусмотрено, что если лицо по прибытии в другое государство утрачивает свое гражданство, не приобретая нового, то государство первичного гражданства обязано принять его по требованию государства, на территории которого оно находится, если: а) это лицо нуждается в средствах либо вследствие неизлечимой болезни, либо по другой причине; б) оно приговорено в государстве пребывания к тюремному заключению не менее чем на один месяц или отбыло подобное наказание

Конвенция регулирует вопросы гражданства и замужней женщины. Так, в соответствии с конвенцией если по закону государства, гражданство которого имеет женщина, жена вынуждена утратить свое гражданство в связи со вступлением в брак с иностранцем, то применение этого положения обусловлено приобретением ею гражданства мужа; если же в связи с изменением гражданства мужа во время брачного союза жена утрачивает гражданство, то эта утрата опять таки будет зависеть от приобретения ею гражданства мужа.

Для урегулирования последствий двойного гражданства и безгражданства заключаются региональные международные договоры, В соответствии с Кодексом Бустаманте государства имеют суверенное право определять гражданство согласно собственному законодательству. Если же возникает коллизия между законом домицилия и законом происхождения, то предпочтение отдается закону домицилия.

Рекомендованная литература

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Международное публичное право: Сб. документов: В 2 т. М., 1996. Т. 1.

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Международное публичное право: Сб. документов: В 2 т. М., 1996. Т. 1.

Факультативный Протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах // Международное публичное право: Сб. документов: В 2 т. М., 1996. Т. 1.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // Международное публичное право: Сб. документов: В 2 т. М., 1996. Т. 1.

Европейская конвенция по защите прав и основных свобод человека 1950 г. // Совет Европы, 1994.

Дженис М. Европейское право в области прав человека: Практика и комментарии: / Пер. с англ. / М. Дженис, Р. Кэй, Э. Брэдли М., 1997.

Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. / Председатель ред. коллегии – д.ю.н., проф. В.А. Туманов – М.: Изд-во НОРМА, 2000.

Обращение в Европейский Суд по правам человека /Под. общ. ред. Ф. Лича. М., 2006

Тиунов О.И. Международное гуманитарное право / О.И. Тиунов. М., 1999.