77. Понятие механизма государства. Механизм государства и государственный аппарат

Институциональная характеристика государства связана с рас­смотрением его в качестве определенной целостности, выделенной из социальной среды, организованной системы разнообразных орга­нов и учреждений, находящихся во взаимной зависимости друг от друга, то есть того, что именуется механизмом государства. Меха­низм государства может быть построен по принципу жесткой централизации, когда иерархия государственной власти расположе­на по одной вертикали (монистическая власть), либо по принципу децентрализации или разделения властей, когда вертикальный столб государственной власти включает опоры, которые создают условия для большей демократизации, начиная с процессов форми­рования государственной власти до осуществления установленных законом полномочий (плюралистическая власть).

Для современных государств принцип разделения властей выс­тупает в качестве определяющего в организации механизма госу­дарства. Стало тривиальным положение о существовании в меха­низме государства таких ветвей власти, как законодательная, ис­полнительная и судебная. На деле же проблема состоит не столько в том, чтобы конституционно закрепить такого рода разделение властей в механизме государства, столько фактически обеспечить самостоятельность каждой власти, ответственность каждой власти за принимаемые решения, а также добиться согласования деятель­ности властей в государственном механизме. Иногда в качестве самостоятельной ветви в механизме государства выделяется конт­рольная власть. Не исключено, что в перспективе развития меха­низма государства это направление государственной деятельности получит свое законодательное, организационное и материальное обеспечение. В механизме современного государства контрольная власть еще не часто приобретает самостоятельный статус. Важней­шие черты механизма государства раскрываются посредством составляющих его звеньев, которые именуются органами государ­ства. Органы государства обладают специфической структурой, на­делены властными полномочиями (компетенцией) и осуществляют своеобразную государственную деятельность.

Как структурная единица государственный орган существует лишь постольку, поскольку его наличие оформлено конституцией, или законом. Органы государства включают особую категорию лю­дей, находящихся на государственной службе и именуемых государ­ственными служащими. Деятельность государственных служащих основана на выполнении субъективных прав и юридических обязан­ностей в пределах компетенции государственного органа. Компетен­ция государственного органа, то есть совокупность представленных ему прав и возложенных на него обязанностей, обусловлена конк­ретной задачей, ради осуществления которой и создан орган госу­дарства. Точно также как перечень государственных органов офор­мляется законом, законом же оформляется компетенция органов го­сударства. В соответствии с этой компетенцией государственные органы наделены правом издавать акты (документы) правового зна­чения. Это могут быть нормативно-правовые акты и индивидуально-правовые акты, обязательные к исполнению как должностными ли­цами, так и отдельными гражданами. Обязательность исполнения правовых актов, в частности, достигается возможностью примене­ния мер принуждения. Для осуществления своих полномочий орга­ны государства наделяются материальной базой. При этом сред­ства, необходимые для содержания государственного органа обра­зуются путем налоговых поступлений от населения.

Таким образом, орган государства, обладая властными полномо­чиями и материальными ресурсами, обеспечивает реализацию за­дач, стоящих перед государством. Система органов государства, действующих на основе принципа монизма или плюрализма (разде­ления властей), образует механизм государства. В современных трактовках развития механизма государства особое внимание обра­щают на институциональные формы соединения органов государ­ства с частными ассоциациями, участие общественности в принятии государственных решений, внедрение "общественного" элемента в осуществление государственно-властных полномочий.

78. Законодательная власть и ее функции. Законодательная деятельность является определяющей в компе­тенции парламента, что дает основание называть это направление деятельности государства законодательной властью.

Легитимность парламента непосредственно вытекает из суверени­тета народа. При этом законодательная власть отделена от других подсистем власти, но взаимодействует с ними. Содержание законода­тельной деятельности нормативно ограничено и гарантировано кон­ституцией. Особенно значимо, что в парламенте партии ведут борьбу за государственную власть. Обратим внимание на то, что законода­тельная власть проявляется не только в осуществлении законода­тельной функции. Для нее характерны и такие функции как предста­вительская функция, связанная с обеспечением партийного, террито­риального, корпоративного, этнического представительства, что соз­дает условия различным социальным силам действовать через парла­мент; учредительная функция, которая состоит в утверждении и наз­начении различных лиц на государственные посты, создании организа­ционных структур, специальных комиссий и т. п.; контрольная функция, выраженная в обсуждении основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентских запро­сов депутатов правительству или министру, контрольной деятельности парламентских комиссий или должностных лиц, назначаемых парла­ментом, наконец, выражение доверия или недоверия правительству.

Демократически избранный парламент, осуществляющий свои функции — важнейший институт легитимации государственной власти, форма обеспечения политической гласности и открытой политической полемики. Действительно, законодательная функция парламента явля­ется определяющей. Она четко фиксирована стадиями законодательно­го процесса. Используется правило, в соответствии с которым законо­проект принимается к рассмотрению только тогда, когда он внесен ли­цом или органом, обладающим правом законодательной инициативы. По субъектам этого права различают: 1) парламентскую инициативу (внесение законопроекта членами палат); 2) народную инициативу (внесение законопроекта группами избирателей); 3) правительственную инициативу (внесение законопроекта министрами от имени главы госу­дарства или правительства); 4) специальную инициативу (внесение за­конопроекта органами, специально указанными в конституции). Вно­сить в парламент проект государственного бюджета во всех государ­ствах исключительное право (прерогатива) правительства.

Рассмотрение законопроектов в парламенте называют чтениями. Первым чтением является принятие к рассмотрению законопроекта и оглашение его наименования председателем палаты. После этого законопроект направляется в постоянную комиссию на заключение. На второе чтение лицо или представитель органа, внесшего законо­проект делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. После этого законопроект либо возвращается в ту же комиссию, либо передается другой комиссии парламента. Третье чтение пред­ставляет собой постатейное обсуждение законопроекта в палате парламента. За обычный законопроект должно быть подано про­стое большинство голосов присутствующих депутатов, в то время как конституционный законопроект принимается, как правило, ква­лифицированным большинством. После принятия законопроекта од­ной палатой, он передается в другую, где рассматривается в том же порядке. При возникновении разногласий между палатами по поводу законопроекта используются различные формы преодоления такого рода противостояния палат: от отклонения поправок в ниж­ней палате при повторном голосовании, до создания на паритетных началах смешанных комиссий палат. Принятый парламентом зако­нопроект, направляется на утверждение главе государства. Подпи­санный главой государства закон публикуется в официальном изда­нии. В случае отказа в подписании законопроект считается не при­нятым (право абсолютного вето) или возвращается на повторное рассмотрение (право отлагательного вето). Повторное принятие за­конопроекта при праве отлагательного вето обязывает главу госу­дарства подписать закон.

79. Судебная власть и осуществление правосудия .Судебная власть проявляет себя через правосудие и принятие общеобязательных решений в процессе гражданского, уголовного, административного, хозяйственного судопроизводства. Защита пра­ва вышла в судебной деятельности на первый план, отодвинув на периферию применение принуждения.

Сложились две судебные системы, одна из которых именуется состязательной, а вторая — следственной. Характерной чертой состязательной судебной системы является непосредственное состя­зание сторон перед судом, когда стороны (адвокаты) имеют воз­можность контролировать ход процесса и являются главными дей­ствующими лицами в этом процессе. Судья здесь близок по своей позиции к роли третейского судьи. Если при этом имеются присяж­ные, то судья не решает вопроса, кто прав, а кто виноват. Судья не вмешивается в процесс принятия решения.

В следственной системе многое определяется на стадии предва­рительного расследования, и судья по существу ведет дело на осно­ве документов. При этом судья сам исследует факты, отбирает ули­ки, стремится самостоятельно установить истину по делу. В след­ственной системе по традиции не применяется суд присяжных, и адвокаты не являются главными действующими лицами.

Состязательная судебная система характерна для государств с правовой системой, основанной на прецеденте (семья общего пра­ва), а следственная судебная система используется государствами романо-германской правовой семьи, основанной на нормативно-пра­вовых актах. В настоящее время отмечается сближение правовых систем общего права и романо-германского права, взаимное исполь­зование различных элементов организации судебной деятельности. Характерный пример — распространение суда присяжных в госу­дарствах романо-германской правовой семьи.

Среди достоинств суда присяжных отмечаются: их большая бес­пристрастность по сравнению с судьями, находящимися на государ­ственной службе; обостренная способность присяжных руковод­ствоваться чувством справедливости; обеспечение устойчивой связи правосудия с населением. Приверженность к этой форме суда рас­сматривается как олицетворение гуманизма и справедливости, хотя общая тенденция состоит в сокращении сферы их применения. Суды присяжных в современных государствах весьма разнообраз­ны, что обусловлено правовыми и региональными традициями. Од­нако повсеместно отмечается ограничение правомочий присяжных, в связи с ускорением процедуры правосудия, повышением роли профессиональных судей. Организационно-правовые принципы осуществления правосудия и гарантии независимости суда заданы конституциями государств. Сре­ди гарантий независимости суда, как правило, выделяется неприкос­новенность судьи, пожизненный срок их назначения или избрания эффективное исполнение судебных решений. Основными формами пересмотра судебных решений выступают апелляция и кассация. Судебная власть препятствует действию неразумных законов, обеспечивает ответственность исполнительной власти за несоблю­дение воли законодателя, защищает права граждан от произвола бюрократии. Самостоятельность и независимость судебной власти характеризуется: признанием за судебной властью в механизме го­сударства равенства с законодательной и исполнительной властью; защитой и соблюдением основных прав и свобод граждан в процес­се судопроизводства; организацией судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности; признанием права каждого на разбирательство его дела судом при­сяжных в случаях, установленных законом; установлением судебно­го контроля за законностью заключения под стражу; совершенство­ванием системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закреплением принципа несменяемости судей.

80. Исполнительная власть и ее механизм. В современном государстве усиление независимости правитель­ства от парламента выражено в том, что исполнительная власть имеет возможность принимать важные политические решения. Поэтому проблема функционирования исполнительной власти стро­го в пределах, установленных конституцией и действующим законо­дательством является одной из важнейших. Иерархическое постро­ение исполнительной власти с выделением центральной, региональ­ной и местной власти обеспечивает четкость и быстроту исполне­ния принятых в центре решений. Исходя из содержания и резуль­татов деятельности исполнительной власти судят об эффективности или неэффективности государственной власти в целом. И действи­тельно, от работы правительства и всей системы исполнительной власти зависит состояние экономической, политической, социаль­ной и культурной жизни общества, уровень жизни индивида.

Правительство имеет различные наименования: кабинет, кабинет министров, государственный совет, федеральный совет и т. п. Раз­личаются однопартийные правительства, где одна политическая партия располагает большинством, и коалиционные правительства, где ни одна политическая партия не имеет большинства. Главой правительства может быть премьер-министр, председатель совета министров, федеральный канцлер, президент и т. п.

Выделяют парламентский принцип образования правительства (исходя из расстановки сил в парламенте) и внепарламентский принцип, когда глава государства самостоятельно подбирает, назна­чает и увольняет членов кабинета.

Институт парламентской ответственности правительства означа­ет не судебную, а политическую ответственность. Министры несут коллективную, то есть солидарную ответственность за политику и решения правительства, и индивидуальную ответственность за дела своего министерства. Иногда отрицательное голосование парламен­та по правительственному предложению приравнивается к выраже­нию недоверия. Чаще же отказ в доверии должен сопровождаться принятием мотивированного решения. Резолюция недоверия вносит­ся парламентариями и обычно должна быть подписана группой де­путатов. Между внесением резолюции и постановкой ее на голосо­вание предусматривается значительный промежуток времени. Для принятия резолюции недоверия требуется абсолютное большинство голосов.

Помимо главы правительства в состав правительства входят ми­нистры, государственные министры, министры без портфеля, статс-секретари, младшие министры и парламентские секретари. В боль­шинстве государств жестко фиксированная структура и численный состав правительства отсутствует, поскольку эти компоненты опре­деляются при создании нового правительства или его реорганиза­ции. Между тем отмечается общая тенденция сокращения количе­ства министерств, которых в различных государствах от десяти до более тридцати. Считается, что для осуществления своих функций современному государству необходимы следующие министерства: 1) министерства, стоящие на страже правопорядка и государствен­ного строя; 2) министерства, ведающие внешними сношениями; 3) военные министерства; 4) министерства экономического профи­ля; 5) "социальные" министерства; 6) министерства образования и науки.

Деятельность исполнительной власти не должна означать по­литизацию государственных служащих. Правилом является полити­ческая нейтральность управленческого аппарата как в отношении партии, стоящей у власти, так и в отношении оппозиции. Нейтраль­ность обеспечивается системой гарантий, являющихся уже тради­ционными: конкурсный набор служащих, определение статуса слу­жащих в законе, наличие дисциплинарных гарантий и т. п. В то же время на высших административных должностях происходит совме­щение политики и управления. Это соединение политических и уп­равленческих функций допускается в отношении сотрудников каби­нета министров.

81. Государственное управление и местное самоуправление. Понятие местного самоуправления (муниципалитета) в одних го­сударствах относится только к особому виду городского самоуправ­ления, в других это самоуправление населенных пунктов, в третьих это всякое местное самоуправление, включая и региональное.

Система местного самоуправления является не только более де­мократичной, в сравнении с государственным управлением на мес­тах, но и позволяет полнее учитывать проблемы развития террито­рии, интересы различных групп населения, эффективнее управлять образованием, поддержанием порядка, содержанием дорог и т. д. К тому же государственный бюджет освобождается от расходов на содержание местной администрации. Практика управленческой дея­тельности на местах свидетельствует, что государству следует со­четать обе системы управления, то есть использовать смешанную систему управления, сочетающую прямое государственное управле­ние и местное самоуправление.

Вся система функций муниципальных учреждений обусловлена объемом их полномочий. Обычно компетенция органов местного самоуправления в законодательстве ограничена исключительно мест­ными делами. Эта компетенция именуется "собственной компетен­цией". Некоторые вопросы могут составлять "делегированную ком­петенцию", когда органы государственной администрации передают муниципальным учреждениям отдельные полномочия. Действует об­щий принцип, который гласит, что органы местного самоуправле­ния не имеют права совершать действия или принимать акты политического характера.

В компетенцию органов местного самоуправления включаются полномочия в области коммунального хозяйства и благоустройства, охраны окружающей среды, развития местного транспорта, дорож­ного строительства, канализации, очистки улиц, водогазо- и электро­снабжения и т. д. В социальной сфере органы местного самоуправ­ления оказывают помощь малоимущим, осуществляют строитель­ство жилья, муниципальных школ, больниц, детских садов и т. п. Среди полномочий в области охраны общественного порядка: уста­новление правил поведения в общественных местах, издание пред­писаний по пожарной охране, санитарному надзору, создание мест­ных полицейских сил, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы. В ряду финансовых полномочий важнейшим является принятие местного бюджета, который складывается из собственных доходов (налоги и сборы с населения) и дотаций из государственного бюджета. Объем полномочий органов местного самоуправления зависит от того, какую административно-террито­риальную единицу представляет местное самоуправление. Чем она крупнее, тем больше компетенция органа местного самоуправления и тем шире объем его управленческих функций.

Институциональный аспект местного самоуправления раскрыва­ется в системе его институтов. Обычно местное самоуправление включает два вида органов: выборное муниципальное собрание (ас­самблея, совет) и исполнительный орган (мэр, бургомистр). Пред­ставительный орган местного самоуправления принимает решения, в то время как исполнительный орган должен выполнять эти реше­ния и осуществлять оперативное управление.

Основой работы представительных органов местного самоуправ­ления являются сессии, которые созываются от одного раза в неде­лю, до одного раза в месяц. При этом продолжительность их рабо­ты ограничивается одним днем. Функции оперативного управления местными делами выполняют органы местной администрации. В од­них случаях руководитель местной администрации избирается из членов выборной ассамблеи, в других непосредственно избирается населением. Порой функции местной администрации возлагаются на представителя правительства.

Мировой опыт свидетельствует, что даже в одном государстве сосуществуют несколько моделей местного самоуправления. Стерж­невая проблема местного самоуправления: решение местным сооб­ществом под свою ответственность дел местного значения. Конк­ретные формы местного самоуправления определяются предметом ведения и содержанием функций местного самоуправления, финан­сово-экономическими основами, соотношением местного самоуправ­ления и государственного управления, формами и средствами госу­дарственного контроля за деятельностью местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местного самоуправления сложились его важнейшие принципы: полная финансовая самостоятельность, орга­низационная независимость, наличие собственной компетенции и ответственность.

82. Государство в политической системе общества. Политическая система выступает как сложное образование, кото­рое обеспечивает существование общества как единого организма, централизованно управляемого политической властью. Выделяются четыре компонента политической системы: политическая структура; политические и правовые нормы; политические отношения; полити­ческое сознание и политическая культура. Среди институтов, со­ставляющих политическую структуру, наряду с партиями, профсою­зами, общественными организациями, важнейшим институтом явля­ется государство. Именно государство создает условия для обеспе­чения верховенства политической системы по отношению к эконо­мической и духовной системам. При этом если для экономической системы главное состоит в производстве товаров и услуг, а для духовной системы — в адаптации индивидов на основе установления образцов и норм поведения, то главное, что характеризует полити­ческую систему — это политическая власть. Не случайно основными функциями политической системы являются: 1) определение целей и задач общества; 2) мобилизация ресурсов; 3) интеграция элемен­тов общества; 4) распределение ценностей в обществе. Характер­ные черты политической системы выражаются через такие катего­рии как устойчивость, адаптивность, продуктивность и эффектив­ность. Устойчивость политической системы определяется продол­жительностью ее существования во времени. Адаптивность полити­ческой системы связана с приспособляемостью к изменениям, про­исходящим в обществе и в системе международных отношений. Продуктивность политической системы фиксируется способностью решать возникающие в обществе проблемы (чем больше проблем решается, тем политическая система продуктивнее). Эффектив­ность политической системы связывается с поддержкой системы народом и именуется легитимностью власти.

Политическая система должна быть стабильной. Отсутствие ста­бильности политической системы характеризуется как ее сейсмич­ность, которая во многом обуславливается неустойчивостью центра. Вообще решение проблемы центрирования политической системы как бы задает ей такие свойства как устойчивость, адаптивность, продуктивность, эффективность.

Политическая система — всегда формализованная система. Важ­нейшими требованиями для ее организации и деятельности являют­ся законность и легитимность, которые состоят в обеспечении соот­ветствия реальной политической жизни конституционным нормам и интересам народа. В деле становления и функционирования полити­ческой системы немалую роль играет политическое сознание, выс­тупающее как субъективный образ политической системы. Знания, ориентация, ценности и установки в своей целостности составляют политический менталитет, формирующийся в массовом политичес­ком сознании и усваиваемый индивидами. Политический менталитет или ментальность означает наличие у людей, принадлежащих к од­ной культуре, определенной психологической оснастки, которая по­зволяет специфично воспринимать и формировать политическую систему и самих себя в этой системе.

83. Конституционное государство. Развитие государственной деятельности в рамках конституцион­ных норм на основе демократических выборов, использование принципа разделения властей, признание определяющей ценностью прав человека сформировало нормативную модель конституционно­го государства. Она предполагает упорядочение политических про­цессов и институтов власти на основе конституции. Для исключе­ния произвола, обеспечения гарантий прав и свобод личности используется жесткое ограничение государственной власти конститу­ционными нормами и процедурами.

Созданы условия для реального влияния народа на ход развития политической жизни, государствен­ной деятельности. Не только закреплен в конституциях, но и практи­чески реализуется принцип разделения властей, включающий сле­дующие основные элементы: 1) концептуальное различие "легислативы" (законодательной власти), "экзекутивы" (исполнительной влас­ти) и "магистратуры" (судебной власти); 2) обособленность и незави­симость одной власти от действий или вмешательства другой; 3) право­вая несовместимость должностных лиц во взаимоотношениях влас­тей; 4) сдерживание или уравновешивание одной власти действиями другой; 5) согласованность положения властей между собой и отсут­ствие ответственности одной из них за действия другой. Следует отметить, что юридическое содержание принципа разделения властей со временем получает все новые характеристики.

В практике конституционных государств получила распростране­ние доктрина "конституционной защиты", которую составляют законодательные меры, принимаемые парламентом в ходе текущего законодательства (запрет партий или организаций); судебные меры, принимаемые по просьбе органов исполнительной власти (судебные решения о запрете партий, запреты на профессии и т. д.); админис­тративные меры, когда лица устраняются с занимаемых должнос­тей частных или государственных служб путем административных распоряжений; финансовые репрессивные меры (особенно штраф).

Для конституционных государств характерна также доктрина "состояние необходимости". Под состоянием необходимости пони­маются исключительные и непредвиденные обстоятельства, которые делают неизбежным концентрацию власти в одних руках в целях сохранения государства. Отображение этой доктрины на законо­дательном уровне выражено в специальной системе норм чрезвы­чайного законодательства. Сегодня общепризнанно, что чрезвычай­ное законодательство — это цивилизованная форма преодоления кризисных ситуации, с которыми может столкнуться государствен­ная власть.