§ 2. Бюджетное устройство: бюджетный процесс, бюджетная система, бюджет, бюджетное право

Бюджет — это закрепленная законом форма образования и рас­ходования денежных средств для обеспечения функций органов госу­дарственной власти. Другое определение: бюджет — это основной финансовый план образования, распределения, использования центра­лизованного денежного фонда разного уровня, утверждаемый соот­ветствующими представительными органами государственной или ме­стной власти для обеспечения задач и функций государства в целом.

Бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возни­кающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов на территории России.

Основы бюджетного устройства, бюджетной системы, бюджет­ного процесса, полномочия государственных органов по состав­лению и исполнению бюджета закреплены в ст. 71, 106, 114 Кон­ституции РФ и бюджетном законодательстве, основу которого со­ставляют Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. (с последу­ющими изменениями и дополнениями), Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. и ежегодно принимаемые законы, например «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О фе­деральном бюджете на 1999 год"».

Совокупность бюджетов разных уровней образует бюджетную систему. Российская Федерация — федеративное государство, и у него федеративное бюджетное устройство, определяющее бюд­жетную систему, состоящую из: федерального бюджета; бюдже­тов субъектов Федерации (республик в составе Федерации, авто­номных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга); местных бюджетов административ­но-территориальных образований.

Федеративное бюджетное устройство РФ определяет всю орга­низацию и принципы построения бюджетной системы, взаимо­связь между отдельными бюджетами и порядок распределения до­ходов и расходов между ними. Принципами построения бюджет­ной системы являются единство, полнота, реальность, гласность, самостоятельность всех бюджетов, входящих в систему.

Структура бюджетов состоит из доходной и расходной частей. Она формируется в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Бюджетная классификация РФ объединяет доходы и расходы бюд­жетов всех уровней с присвоением им группировочных кодов. С по­мощью бюджетной классификации можно сопоставить показатели бюджетов разных уровней. Бюджетная классификация включает:

— классификацию доходов бюджетов РФ;

— функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

— экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

— ведомственную классификацию расходов федерального бюд­жета; а также еще четыре классификации, которые учитывают виды государственного внутреннего и внешнего долга, источни­ки внутреннего и внешнего финансирования бюджетов Россий­ской Федерации.

Бюджеты РФ делятся на группы. Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по ис­точникам и способам их получения.

Большое практическое значение имеет классификация по по­рядку и условиям зачисления доходов. По этому признаку доходы бюджета делятся на закрепленные, регулирующие, дотации, суб­венции и ссуды.

Закрепленными являются доходы, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты. По закону такие доходы должны со­ставлять не менее 70 процентов доходной части минимальных бюд­жетов субъектов РФ и муниципальных образований. Такое поло­жение способствует самостоятельности бюджетов разных уровней.

Регулирующие доходы распределяются ежегодно с целью сба­лансированности доходов и расходов в виде процентных отчисле­ний от налогов или других платежей. Они поступают в нижестоя­щие бюджеты на основе решений вышестоящих органов государ­ственной или местной власти.

Дотации — денежные суммы, выделяемые из бюджета выше­стоящего уровня тогда, когда закрепленных и регулирующих до­ходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Они носят безвозмездный и безвозвратный характер и предназначены для нецелевого использования.

Субвенции — денежные суммы, которые выделяются на опре­деленный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития со­ответствующего субъекта РФ или муниципального образования.

Ссуды — денежные суммы, которые предоставляются из бюд­жета любого уровня бюджету другого уровня на возвратной (а иног­да на возмездной) основе.

В соответствии с бюджетной классификацией расходы бюдже­тов РФ функционально направляются на: государственное управ­ление и местное самоуправление; судебную власть; международ­ную деятельность; национальную оборону; правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности; фундаментальные ис­следования и содействие научно-техническому прогрессу; промыш­ленность, энергетику и строительную индустрию; сельское хо­зяйство и рыболовство; охрану окружающей среды и природных ресурсов; транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику; развитие рыночной инфраструктуры; жилищно-коммунальное хо­зяйство, градостроительство; предупреждение и ликвидацию по­следствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; образо­вание; культуру и искусство; средства массовой информации; здра­воохранение; социальную политику; обслуживание и погашение государственного долга; пополнение государственных запасов и резервов; региональное развитие; утилизацию и ликвидацию воо­ружений, включая выполнение международных договоров; про­чие расходы. Такая функциональная классификация расходов бюд­жетов РФ систематизирует расходы бюджетов всех уровней, отра­жая направление финансов на выполнение основных функций государства.

Расходы бюджетов любого уровня в соответствии с экономи­ческой классификацией подразделяются на две части: бюджет раз­вития и бюджет текущих расходов.

Бюджет развития состоит из расходов, направляемых на фи­нансирование инвестиционной и инновационной деятельности, капитальные вложения, т. е. на расширенное воспроизводство.

Бюджет текущих расходов включает расходы на текущее со­держание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяй­ства, учреждений здравоохранения, образования и т. п.

Важным показателем финансового благополучия в стране явля­йся сбалансированность бюджета, т. е. равенство доходной и рас­ходной частей бюджета. При превышении расходов над доходами возникает дефицит бюджета. Если бюджет находится в дефиците, то первоочередному финансированию подлежат расходы, включа­емые в бюджет текущих расходов. При формировании бюджета мо­гут устанавливаться предельные размеры дефицита бюджета. Если предельный уровень дефицита превышен, то применяется меха­низм секвестра расходов, пропорциональное ежемесячное сниже­ние государственных расходов по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не под­лежат защищенные статьи. Состав защищенных статей определя­ется соответствующим представительным органом при принятии бюджета.

Бюджеты разных уровней проходят все стадии бюджетного про­цесса. Бюджетный процесс — это регламентированная законом дея­тельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверж­дению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного про­цесса является бюджетное регулирование, т. е. частичное пе­рераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Бюджетный процесс длится около 3 лет, это время называется бюджетным периодом. Финансовый (бюджетный) год длится 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря).

Бюджетный процесс состоит из 5 стадий. На 1-й стадии осуществляется составление проекта бюджета. Решение о начале работы над составлением проекта федерального бюджета прини­мается Президентом РФ. Правительство РФ организует поэтап­ную работу по составлению проекта федерального бюджета. Тер­риториальные органы исполнительной власти ведут детальную про­работку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального бюджета.

На 2-й стадии происходит рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти соответствующего субъекта бюд­жетного права. Рассмотрение бюджета предшествует принятию ре­шения о санкционировании бюджетных расходов, которое являет­ся правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.

Утверждение бюджета, принятие закона о бюджете осуществля­ется на 3-й стадии. Стадия начинается с рассмотрения уточ­ненного проекта бюджета соответствующим представительным ор­ганом власти и заканчивается утверждением бюджета в форме за­кона или решения. Составление проектов бюджета и их утверждение проводится в соответствии с единой бюджетной классификацией.

4-я стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета. Она равна бюджетному году и длится с 1 января до 31 декабря. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и сво­евременного поступления предусмотренных бюджетом доходов и в финансировании соответствующих мероприятий. Исполнение бюджета возложено на соответствующие исполнительные органы власти.

Оперативное исполнение бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной росписью. Роспись доходов и расходов по федерально­му бюджету и бюджетам субъектов Федерации утверждается соот­ветствующими министерствами финансов, а бюджетная роспись по другим бюджетам — руководителями финансовых органов. Соответ­ствующий исполнительный орган в процессе оперативного испол­нения бюджета принимает меры к поступлению запланированных доходов, осуществляет контроль за их поступлением; способствует бесперебойному финансированию предусмотренных мероприятий; проверяет правильность расходования бюджетных средств; ведет учет и составляет отчетность по исполнению бюджетов.

Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета является 5-й стадией бюджетного процесса. Отчет об испол­нении бюджета составляют исполнительные органы управления и представляют его на утверждение соответствующим органам пред­ставительной власти.