79. Споры относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума

23. Согласно статье 69 Конституции Украины народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и иные формы непосредственной демократии. Правоотношения по выборам, референдуму регулируются Конституцией Украины и Законами Украины "О выборах народных депутатов Украины" (в редакции ЗУ от 7 июля 2005 года N 2777-IV), "О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов "от 6 апреля 2004 года," О выборах Президента Украины "(в редакции ЗУ от 18 марта 2004 года N 1630-IV)," О всеукраинском и местных референдумах "от 3 июля 1991 года.

24. К споров, возникающих в процессе выборов или референдума, можно отнести споры по:

1) обжалование решений, действий или бездеятельности избирательных комиссий (комиссий по референдуму), членов этих комиссий (статья 172 КАСУ);

2) уточнение списка избирателей (статья 173 КАСУ);

3) обжалование решений, действий или бездействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации и их владельцев, предприятий, учреждений, организаций, их должностных и служебных лиц, творческих работников средств массовой информации, нарушающих законодательство о выборах и референдуме (статья 174 КАСУ);

4) обжалование действий или бездействия кандидатов, их доверенных лиц, партий (блока местных организаций партий) их должностных лиц и уполномоченных лиц, инициативных групп референдума, других субъектов инициирования референдума, официальных наблюдателей от субъектов избирательного процесса (статья 175 КАСУ);

5) отмена регистрации кандидата на пост Президента Украины (статья 176 КАСУ).

25. Часть споров относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума, так же можно отнести к категории споров с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездействия. У них чаще всего речь идет об обжаловании решений, действий или бездеятельности избирательной комиссии или комиссии по референдуму, имеющие властные полномочия. Какая-то часть избирательных споров, а именно та, что рассматривается по обращению избирательной комиссии, охватывается категорией споров по обращению субъекта властных полномочий. Однако есть ряд избирательных споров, где субъекта властных полномочий может и не быть, - говорится о спорах между кандидатами на выборную должность, партиями (блоками) и т.д.. Поэтому возникла необходимость отдельно выделить споры относительно правоотношений, связанных с процессом выборов или референдумов.

26. Согласно пункту 4 раздела XIV "Заключительные положения" ЗУ "О выборах народных депутатов Украины" (в редакции ЗУ от 7 июля 2005 года N 2777-IV), со дня вступления в силу КАСУ рассмотрение в судах споров, возникающих из правоотношений, урегулированных ЗУ "О выборах народных депутатов Украины", осуществляется в порядке, установленном КАСУ, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Законом. При определении подсудности и рассмотрении таких споров следует руководствоваться правилами КАСУ и учитывать только те особенности, которые вытекают из материальных и процедурных норм ЗУ "О выборах народных депутатов Украины".

Связанные требования, отнесенные к административной юрисдикции

27. Требования о возмещении имущественного или морального вреда, причиненного в публично-правовых отношениях, суды решают по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства. Но если их заявлено одновременно (в одном производстве) с обжалованием решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий или с другими требованиями о защите прав, свобод и интересов субъектов публично-правовых отношений, тогда такие требования рассматриваются по правилам административного судопроизводства (часть вторая статьи 21 КАСУ).

Публично-правовые дела, которые не отнесены к административной юрисдикции

28. Положение части второй комментируемой статьи направлено на предотвращение споров о компетенции между судами различных юрисдикций. Так, в частности, не относится к юрисдикции административных судов решения публично-правовых споров, для которых ЗУ установлен другой порядок судебного решения. Невключение таких дел к юрисдикции административных судов порождается прежде природе отношений, из которых они возникают.

29. Компетенция административных судов не распространяется на дела, которые отнесены к юрисдикции Конституционного Суда Украины. Конституционный Суд Украины, согласно Конституции Украины, рассматривает дела по:

1) конституционности законов и других правовых актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым (статья 150 Конституции Украины);

2) соответствия Конституции Украины действующих международных договоров Украины или тех международных договоров, которые вносятся в Верховную Раду Украины для дачи согласия на их обязательность (статья 151 Конституции Украины);

3) официального толкования Конституции и законов Украины (статья 150 Конституции Украины);

4) соблюдения конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об устранении Президента Украины с поста в порядке импичмента (статьи 111, 150 Конституции Украины);

5) соответствия законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины требованиям статей 157 и 158 Конституции Украины (статья 159 Конституции Украины);

6) нарушение Верховной Радой Автономной Республики Крым Конституции или законов Украины (наличие заключения Конституционного Суда Украины по этому вопросу требуется для рассмотрения Верховной Радой Украины вопроса о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Автономной Республики Крым в соответствии с пунктом 28 части первой статьи 85 Конституции Украины).

Статья 14 ЗУ "О Конституционном Суде Украины" о границах полномочий Конституционного Суда Украины устанавливает, что к полномочиям Конституционного суда Украины положены вопрос о законности актов органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления, а также другие вопросы, отнесенные к компетенции судов общей юрисдикции. Таким образом, суд по правилам административного судопроизводства рассматривает дела по:

1) соответствия законам Украины, международным договорам, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, подзаконных правовых актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым;

2) соответствия Конституции и законам Украины, международным договорам, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, а также другим правовым актам высшей юридической силы актов других субъектов властных полномочий.

Возможны ситуации, когда один и тот же правовой акт будет предметом пересмотра в Конституционном Суде Украины (учитывая несоответствие этого акта положению Конституции Украины) и в административном суде (учитывая его несоответствие таком же по содержанию положению закона). В этом случае административный суд должен приостановить производство по делу до решения вопроса Конституционным Судом Украины (пункт 3 части первой статьи 156 КАСУ).

Вместе с тем нужно учитывать позицию Конституционного Суда Украины, согласно которой юрисдикция Конституционного Суда Украины распространяется только на действующие правовые акты, а потому вопрос о конституционности недействующего правового акта неподведомствен Конституционному Суду Украини91. Отсюда можно предположить, что правовые акты Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым, которые потеряли силу могут быть предметом рассмотрения в административном суде, если это необходимо для защиты прав, свобод или интересов лица. В этом случае административный суд имеет право решать вопрос и о их неконституционности.

30. Компетенция административных судов не распространяется на дела, предстоит решать в порядке уголовного судопроизводства. Поэтому по правилам административного судопроизводства не рассматривают жалобы на решения, действия или бездействие органов дознания, следствия и прокуратуры, которые могут быть рассмотрены в соответствии с УПКУ. Кроме дел и вопросов, решаемых с правилами УПКУ, не могут быть решены по правилам административного судопроизводства дела о предоставлении разрешения на:

1) истребование документов и данных, характеризующих деятельность предприятий, учреждений, организаций, а также образ жизни отдельных лиц, подозреваемых в подготовке преступления, источник и размеры их доходов;

2) негласное проникновение в жилище или в иное владение лица;

3) снятие информации с каналов связи;

4) контроль за перепиской, телефонными разговорами, телеграфной и другой корреспонденцией;

5) применение других технических средств получения информации.

Указанные дела суд решает на основании пункта 4 части первой и части второй статьи 8 ЗУ "Об оперативно-розыскной деятельности" с применением правил уголовного судопроизводства.

Одновременно так УПКУ не предусматривает возможности рассмотрения в порядке уголовного судопроизводства споров о бездеятельности субъектов властных полномочий, то такие споры следует рассматривать в порядке административного судопроизводства. Поэтому Верховный Суд Украины пришел к выводу, что иск относительно обжалования бездействия прокурора, которая заключалась в неприятии никакого процессуального решения по заявлению истца о возбуждении уголовного дела относится к административной юрисдикции92.

31. Компетенция административных судов не распространяется на дела о наложении административных взысканий. Дела о наложении административных взысканий, то есть дела об административных правонарушениях, рассматривают районные, районные в городе, городские или районные суды (судьи) в случаях, определенных статьей 221 КУоАП и частью второй статьи 386 Таможенного кодекса Украины, и в порядке, установленном этими законодательными актами.

Но обжалования решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий по делам об административных правонарушениях осуществляется путем подачи административного иска в административный суд (районный, районный в городе, городской или горрайонный суд), какой суд рассматривает по правилам административного судопроизводства (пункт 2 части первой статьи 18 КАСУ). Такая практика соответствует позиции по этому вопросу Европейского суда по правам человека, который в одном из дел отметил, что "с учетом большого количества мелких правонарушений, особенно в сфере, которую регулируют правила дорожного движения, государства могут освободить свои суды от функции преследования и наказания виновных в таких нарушениях. Передача функции расследования и наказания за мелкие правонарушения административной власти не является несовместимой с Конвенцией при условии, что заинтересованное лицо будет иметь возможность обжаловать принятое по ней решение в суде "93.

Постановление суда (судьи) по делу об административных правонарушениях может быть пересмотрено только по правилам КоАП (часть первая статьи 294).

32. Компетенция административных судов не распространяется на дела об отношениях, которые в соответствии с законом, уставом (положением) объединения граждан отнесены к его внутренней деятельности или исключительной компетенции (например, споры о лишении лица членства в политической партии, формирования избирательного списка партии, избрание лица руководителем общественной организации и т.д.). Речь идет о спорах, которые хотя и имеют признаки публичности, но является внутренним делом объединения граждан.

До этого исключения не относятся споры относительно обжалования решений высших руководящих органов политических партий (избирательных блоков политических партий) о досрочном прекращении полномочий депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым или местного совета (статья 7 ЗУ "О Верховной Раде Автономной Республики Крым" от 10 февраля 1998 года, статья 5 ЗУ "О статусе депутатов местных советов" от 11 июля 2002 с изменениями, внесенными ЗУ от 12 января 2007 года N 602-V), поскольку эти споры связанные с увольнением с публичной службы и их прямо отнесены к компетенции административных судов.

33. За пределами предмета административной юрисдикции находится сфера законодательной деятельности и деятельности по решению судебных дел (за небольшими исключениями). Дипломатические споры, возникающие в рамках международного публичного права и по содержанию являются публично-правовыми, также не относятся к предмету административной юрисдикции, поскольку они не могут рассматриваться национальными судами.

Разграничения административной и гражданской (хозяйственной) юрисдикции

34. С вступлением в силу новых ГПКУ и КАСУ дела об установлении неправильности записи в актах гражданского состояния перешли из гражданской юрисдикции к административной (см. пункт 9 раздела XI "Заключительные и переходные положения" ГПКУ 2004 года), ведь по правовой природе эта категория дел является обжалованием отказа органа регистрации актов гражданского состояния в исправлении сведений в актовых записях гражданского состояния. Поэтому такое обжалование осуществляется по общим правилам административного судопроизводства.

35. Согласно части первой статьи 181 КАСУ участники исполнительного производства (кроме государственного исполнителя) и лица, привлекаемые к проведению исполнительных действий, имеют право обратиться в административный суд с исковым заявлением, если считают, что решением, действием или бездействием государственного исполнителя или другого должностного лица государственной исполнительной службы нарушены их права, свободы или интересы, а также если ЗУ не установлен иной порядок судебного обжалования решений, действий или бездействия таких лиц. Поскольку разделом VII ГПКУ и статьей 1212 ХПКУ определен иной порядок обжалования решений, действий или бездеятельности государственной исполнительной службы при исполнении судебных решений, принятых по правилам соответствующего процессуального закона, то такие дела не относятся к юрисдикции административных судов.

Сделано это было из следующих соображений. В порядке гражданского (хозяйственного) судопроизводства суд рассматривает жалобы на решения, деятельность государственной исполнительной службы только в отношении исполнения судебных решений по делам гражданской (хозяйственной) юрисдикции. И хотя по предметной направленности такое обжалования публично-правовым спором, однако оно неразрывно связано с исполнением судебного решения. Поэтому законодатель решил, что более целесообразно, чтобы судебный контроль за исполнением судебных решений осуществлял суд, выдавший исполнительный документ. Во всех остальных случаях, когда обжалование решений, действий или бездеятельности государственной исполнительной службы не отнесено к юрисдикции других судов, такое обжалование должно быть предметом юрисдикции административных судов. Речь идет прежде всего о решении, действия или бездействие государственной исполнительной службы в отношениях по исполнению судебных решений по административным делам, а также решений других органов и должностных лиц, которые могут выполняться принудительно.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что статьей 383 ГПКУ и статьей 1212 ХПКУ определено ограниченный круг лиц, которые имеют право обжаловать решения, действия и бездействие органов государственной исполнительной службы по исполнению судебных решений в порядке гражданского и хозяйственного судопроизводства, а потому дела по обращению других лиц на решения, действия или бездеятельность органов государственной исполнительной службы при выполнении указанных судебных решений относятся к компетенции административных судов.

Кроме того, к административной юрисдикции относятся дела, в которых обжалуются и другие решения, действия или бездействие указанных органов, не связанных с выполнением исполнительных документов, но вытекают из реализации этими органами других полномочий. Но особенности, определенные статьей 181 КАСУ, на рассмотрение таких дел не распространяются.

36. Требования по обжалованию действий субъекта властных полномочий, совершенных при осуществлении властных управленческих функций и наносят ущерб чести, достоинству и деловой репутации лица, в том числе требования об обязательстве субъекта властных полномочий опровергнуть противоправно распространенные им сведения, нанесло такого вреда, или иным образом устранить нарушения, рассматриваются по правилам административного судопроизводства. Согласно части второй статьи 21 КАСУ одновременно могут быть решены требования о возмещении вреда.

Одновременно дела о защите чести, достоинства и деловой репутации лица - субъекта властных полномочий не могут рассматриваться по правилам административного судопроизводства, даже если посягательство на соответствующие права произошло в связи с осуществлением властных управленческих функций, поскольку речь идет о защите неотчуждаемых прав личности, принадлежащих ему независимо от статуса лица как субъекта властных полномочий. Если лицо перестает быть субъектом властных полномочий (ее, например, уволен с должности), то в гражданском судопроизводстве ее процессуальный статус не меняется. Если бы такие дела рассматривались по правилам административного судопроизводства, то происходило бы процессуальное правопреемство (статья 55 КАСУ) и лицо, которому причинен вред, выбывала бы из процесса. Такие рассуждения дополнительно подтверждают непринадлежность дел о защите чести, достоинства и деловой репутации лица, являющегося субъектом властных полномочий, к предмету административной юрисдикции.

37. Иски относительно нотариальных действий или отказа в их совершении рассматриваются судами по правилам гражданского, а не административного судопроизводства (см. в связи с этим пункт 8 раздела XI "Заключительные и переходные положения" ГПКУ). Раньше такие дела суды рассматривали в порядке особого производства по главой 39 ГПКУ 1963 года.

Теоретически вопрос о характере спора, связанного с нотариальными действиями или отказом от их совершения, является сложным - будь то публично-правовой спор, или частноправовой. С одной стороны, роль нотариуса сведено к публичному (от имени государства) совершение действий, имеющих юридическое значение и направлены на реализацию лицами их прав, а также на предупреждение возникновения спора. Такая роль имеет публично-правовой характер, как и регистрация отдельных видов договоров органами местного самоуправления или органами исполнительной власти. Нотариус властно-публичные полномочия в отношении лица, обратившегося к нему, поскольку он уполномочен в случаях, предусмотренных законом, отказать лицу в совершении нотариального действия. С другой стороны, объектом нотариальных действий всегда частноправовые отношения (договорные, наследственные и т.д.), поэтому оспаривания нотариальных действий чаще всего имеет целью корректировки тех частноправовых отношений, стали или должны стать объектом нотариальных действий. Суд должен быть компетентным дать оценку частноправовых отношениям, проверялись нотариусом. Исходя из того, что институт нотариата обслуживает прежде сферу частноправовых отношений, а также с нецелесообразности разрывать судебное разбирательство нотариальных и частноправовых отношений, законодатель решил оставить решение таких споров в гражданской юрисдикции. Однако необходимо обратить внимание на то, что эти споры следует рассматривать не по правилам особого производства, а по общим правилам искового производства в соответствии с новым ГПКУ 2004 года.

38. По правилам административного судопроизводства рассматриваются требования об отмене решений (актов), в том числе и тех, которые удостоверяют определенное гражданское право лица предоставляют ей такое право. Ответчиком по этому делу является субъект властных полномочий, издавшего акт, а лицо, которому согласно акту относится гражданское право, привлекается в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, если истцом является другое лицо, считает, что актом нарушены его право. Если суд установит, что субъект властных полномочий не допустил нарушений при издании такого акта, то в удовлетворении иска принадлежит отказать. Но это не препятствует лицу оспаривать право другого лица, которое удостоверено (предоставлено) актом, в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства. В случае удовлетворения иска, поданного по правилам гражданского или хозяйственного судопроизводства, субъект властных полномочий обязан привести свои решения в соответствие с правоотношений, установленных судом (в частности отменить свой акт и выдать новый).

Следует помнить, что споры, которые возникают из жилищных и земельных правоотношений, согласно части первой статьи 15 ГПКУ, рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства, кроме случаев, когда рассмотрение таких дел проводится по правилам другого судопроизводства. Если такие споры являются публично-правовыми и хотя бы одной из сторон в них является субъект властных полномочий, их следует рассматривать по правилам административного судопроизводства.

Следует заметить, что Верховный Суд Украины сначала начал ориентировать судебную практику в том русле, что по правилам административного судопроизводства не могут рассматриваться дела где есть спор о праве. Так, Верховный Суд закрыл производство по административному делу относительно обжалования решения субъекта властных полномочий по вопросам выделения земельного участка, ссылаясь на наличие спора о право94. Со временем, после справедливой критики, Верховный Суд перестал использовать категорию "спор о праве" в своих решениях, но позицию не изменил.

Одновременно, на наш взгляд, отказ в открытии производства по административному делу или закрытия такого производства, где предметом обжалования решения субъекта властных полномочий, на том основании, что дело якобы не следует рассматривать по правилам административного судопроизводства, не соответствует КАСУ, поскольку пункт 1 части первой статьи 17 прямо относит такие дела к компетенции административных судов. По сути, это является отказом в праве на рассмотрение дела в том суде, к компетенции которого она отнесена законом. Такая позиция лишает лицо защищать свои гражданские права в административном суде, если эти права нарушены субъектом властных полномочий в публично-правовых отношениях. Гражданское судопроизводство не приспособлены к рассмотрению дел против субъектов властных полномочий. Там нет специальных критериев для оценки решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий, не действует принцип официальности, нет презумпции вины субъекта властных полномочий и т.д., то есть отсутствуют те процессуальные гарантии защиты нарушенных прав, которые есть в административном судопроизводстве.

В деле о выделении земельного участка лицо, претендующее на часть этого участка, на наш взгляд, имеет возможность выбрать один из таких механизмов судебной защиты. Первый - подать административный иск в административный суд с требованием отменить решение местного совета о выделении земельного участка другому лицу. Ответчиком по этому делу будет местный совет, который принял решение, а лицо, которому выделен земельный участок обжаловано решением, предстоит привлечь в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне ответчика, поскольку решение суда может повлиять на его права и интересы. Предметом судебного разбирательства будет правомерность деятельности совета при решении этого вопроса, в частности, взяла во внимание все обстоятельства, выяснение которых требует закон, и т.д.. Если административный суд установит, что субъект властных полномочий не допустил нарушений при принятии такого решения, то в удовлетворении административного иска принадлежит отказать. В случае же отмены административным судом решения местный совет вынуждена будет пересмотреть вопрос о выделении земельного участка и избежать нарушения закона, установленные судом.

Нужно иметь в виду, что этот механизм защиты может быть неэффективным, когда орган власти не допустил нарушений, - ему была предоставлена ​​вся необходимая информация, которая требуется законом, и на ее основании законно принято решение. Тогда лицо может выбрать другой вариант: обратиться с гражданским иском о признании за ней права собственности на соответствующую часть земельного участка. Ответчиком по этому делу будет лицо, которому решением местного совета был выделен земельный участок. Предметом судебного разбирательства будет спор о праве собственности между двумя равными по правовому статусу лицами. Местный совет целесообразно привлечь третьим лицом на стороне ответчика, поскольку в случае удовлетворения гражданского иска, она должна будет привести свои решения в соответствие с правоотношений, установленных судом (в частности отменить свое решение и принять новое).

Таким образом, в подобных случаях вид юрисдикции - административная или гражданская (хозяйственная) - определяют характер исковых требований и то, к кому они направлены. Следует обратить внимание на то, что требования к субъекту властных полномочий об отмене решения субъекта властных полномочий и требования к лицу о признании права собственности не могут быть объединены в одном исковом заявлении. Если это произошло, в зависимости от того, подан иск по правилам административного или гражданского судопроизводства, суд должен отказать в открытии производства по требованиям, которые нельзя рассматривать в порядке соответствующего судопроизводства.

Последствия нарушения правил об административной юрисдикции

39. Если поступило заявление с требованиями, не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, это является основанием для отказа в открытии производства по такому административному делу (пункт 1 части первой статьи 109 КАСУ). А если производство по делу было открыто, после выяснения, что она не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, производства должно быть закрыто (на основании пункта 1 части первой статьи 157 КАСУ) независимо от того, суд какой инстанции рассматривает дело - первой, кассационной.

Поэтому ответчик, возражая против иска, при наличии оснований может ссылаться на то, что производство открыто по делу, рассмотрение которого не относится к административной юрисдикции.

Зарубежный опыт

40. Положения об административных судах ФРГ (§ 40) распространяет их компетенцию на все конфликты публично-правового характера, кроме конституционно-правовых споров и споров, отнесенных федеральным ЗУ к подсудности других судов. В соответствии с ЗУ о чиновниках (ФРГ) административные суды рассматривают дела, связанные с чиновничьим правоотношениями (отношениями по поводу государственной службы).

41. К юрисдикции эстонских административных судов, кроме решения публично-правовых споров, также относится предоставление разрешений на совершение административных действий в предусмотренных ЗУ случаях. Речь идет, например, о разрешениях на проведение исключительных оперативно-розыскных мероприятий, на безотлагательное психиатрическое лечение лица в принудительном порядке в. Эта категория дел подобная тем, которые отнесены к компетенции украинских административных судов в соответствии с пунктом 4 части первой комментируемой статьи.

42. В некоторых странах (Германия, Польша и др.) обязательным условием обращения в административный суд является факт отклонения жалобы административным органом, который выдал обжалован акт, или административным органом высшего уровня. Наличие такого требования дает возможность самостоятельно урегулировать конфликт самим сторонам и таким образом существенно уменьшить наплыв исков (жалоб) в суд. В США предварительное административное обжалование не является обязательным лишь в случаях, когда администрация явно вышла за пределы своей компетенции, когда суда известно мнение администрации по аналогичным делам, а также тогда, когда потребность пройти все административные инстанции обусловит причинение лицу непоправимый вред.