65. Государство и бюрократия

Слово «бюрократия» (от франц. «bureau» - стол, канцелярия и греч. «kratos» - власть) буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы.

К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из них связан с именем известного немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920 гг.), работы которого оставили заметный след в теории управления. В этом подхо¬де термином «бюрократия» обозначается рационально организованная систе¬ма управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии с законами и дру¬гими правилами. В другом подходе бюрократия оценивается негативно и рас¬сматривается как крайне нежелательное общественное явление. И как всегда в таких случаях существует и некая третья позиция, когда в бюрократии ус¬матривают явление, необходимое обществу, но имеющее свои нехорошие стороны. При этом пытаются иногда провести различие между «хорошими» и «нехорошими» сторонами данного явления на основе различения слов «бю¬рократия» и «бюрократизм»: дескать, бюрократия - это хорошо, а вот бюро¬кратизм - плохо. В такой, достаточно запутанной ситуации, анализ требует точной расстановки акцентов.

Что касается первого подхода, то можно, конечно, словом «бюрократия» пользоваться в том позитивном смысле, который ему придает Макс Вебер, а для социальной аномалии, на которую указывает слово «бюрократия» в его негативном значении, подыскать какой-нибудь другой термин. Однако такая терминологическая операция ничего не дает, поскольку не избавляет общест¬во от этого зла, а нас — от необходимости его изучать и бороться с ним. По¬этому речь пойдет о бюрократии именно как об определенной социальной аномалии.

Наметим основные черты этого явления.

Во-первых, бюрократия - это явление общественное, социальное, прису¬щее только социуму (обществу).

Во-вторых, бюрократия, как и демократия, - это явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть. Не случайно в составе обоих слов содержится указание на власть. Бюрократия и демократия - это два различных, а точнее - противоположных, способа организации власти в социальном коллективе.

В-третьих, бюрократия, как и демократия, может касаться не только влас¬ти государственной, но и власти в любой общественной организации (напри¬мер, в партии). Однако бюрократия, в отличие от демократии, может иметь ме¬сто только в том случае, когда субъект власти и ее объект разделены, отчуждены друг от друга (что как раз и характерно для государственной влас¬ти). В этой разделенности субъекта и объекта власти и состоит объективная основа бюрократии, постоянно таящая в себе ее ростки. В этой связи отечествен¬ный исследователь бюрократии В.П. Макаренко правильно характеризует бю-рократизм государства как «материализацию политического отчуждения».

Полностью искоренить бюрократию (как в рамках конкретной властно-управленческой системы, так и в масштабе общества) можно, только лишив ее названной объективной основы путем перехода на принципиально иной способ управления, а именно - на самоуправление, которое предполагает совпадение (полное или частичное) субъекта и объекта власти. Так, человек на социальном уровне зачастую выступает как объект управления, а на уров¬не физиологическом, как целостный живой организм, он представляет собой самоуправляемую систему, которая не может «обюрократиться»: человек не может стать бюрократом по отношению к самому себе. Не было бюрократии и в догосударственных формах организации власти, которые представляли собой первобытное, естественное самоуправление. Самоуправление - это апофеоз демократии, ее наиболее полное воплощение. Поэтому демократия и бюрократия и выступают как антиподы.

Каким же образом разделение субъекта и объекта власти в общественных (социальных) организациях способствует появлению бюрократии? Дело в том, что субъект власти в том или ином социальном образовании (коллективе, ор¬ганизации, обществе) наделен властью в интересах этого коллектива или об¬щества в целом, в целях его эффективного, социально полезного управления. Однако реальное несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и несовпадение (неполное совпадение) их интересов, что потенциально таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения инте¬ресов властной системы (если она имеет коллективный характер) и ее членов. Именно в этом и заключается суть бюрократизма, его сущность. В литературе справедливо образно характеризуют бюрократизм в масштабе государстве как «кражу власти у народа» (В.И. Лихачев). Что же касается таких распростра¬ненных в общественном мнении признаков бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество и т. п., то они - лишь внешнее прояв-ление его антиобщественной сути.

Как же все-таки соотносятся понятия «бюрократия» и «бюрократизм»?

Проф. Б.П. Курашвили полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а «бюрократия - это совокуп¬ность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и а обществе». Думается все-таки, что бюрократия - это не сово¬купность бюрократов (так же, как демократия - это не совокупность демо¬кратов), а определенный способ организации власти в официальных общест¬венных образованиях. А бюрократизм (так же, как и демократизм) - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократичес¬ки (а в случае с демократией - демократически) организованную властно-уп¬равленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм — это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отноше¬ниях. Точно так же, как это имеет место с понятиями «государство» и «госу¬дарственность», которые указывают на одно и то же явление, но слово «госу¬дарство» обозначает его как некую самостоятельную целостность, а слово «государственность» позволяет рассмотреть государство под углом зрения его неразрывной связи с обществом - «государственность» определяет принад¬лежность государства обществу, указывает на государство как на определен¬ное свойство (характеристику) общества.

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, то есть во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем, чем больше в системе бюрократиз¬ма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бю¬рократией возможна и необходима. И здесь нужно обратить внимание на сле¬дующее обстоятельство.

Ранее было замечено, что радикальным средством борьбы с бюрократизмом является изменение самого принципа управления, то есть переход на само¬управление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. И в таких случаях должна быть разработана и применяться система тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы - создание устойчивой обратной связи субъекта власти и объек¬та. Средства для налаживания такой связи в целом известны и имеют демокра¬тическую природу: это демократические процедуры формирования и функци¬онирования властных систем, позволяющие влиять на их структуру, личностный состав; различные механизмы надзора и контроля и др. Но здесь опять-таки нужно заметить, что в механизме государства разные системы орга¬нов открыты для такого воздействия по-разному: одни в большей степени, дру¬гие - в меньшей. Соответственно они в разной степени подвержены и бюро¬кратизации. Как раз поэтому представления о бюрократии и бюрократизме связываются прежде всего с управленческим, профессиональным чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для общества и в наибольшей степени подвержен бюрократическому перерождению. А вот представительные органы государственной власти, формируемые демократиче¬ским путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократиза¬ции. Хотя и здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на свои личные интересы или бюрократические интересы парламен¬та как особой системы государственных органов; «проталкивание» законопро¬ектов, угодных узкой группе лиц («заказных» законов) и т. п.

Особенно опасна бюрократизация юрисдикционных органов государства (их называют еще «правоохранительными»), ведь они в своей деятельности используют наиболее острые приемы государственного властвования и, ори¬ентируясь на формальные показатели и интересы своей системы, могут суще¬ственно ущемить жизненно важные интересы людей. Известны случаи, когда обнаруживалась невиновность людей, которым органы, призванные осуще¬ствлять правосудие, вынесли в свое время смертные приговоры именно по той причине, что в своей деятельности принимали в расчет прежде всего бю¬рократические интересы своей системы (а в конечном счете - интересы лиц, функционирующих в этой системе).

Итак, бюрократизм можно охарактеризовать как социальную аномалию, патологию, присущую профессиональным (отделенным от объекта управле¬ния) властно-управленческим системам (как государственных, так и негосу¬дарственных организаций), суть которой в том, что властный субъект начина¬ет постепенно утрачивать качества элемента в целостной системе властеотношения «субъект — объект», то есть перестает в своей профессиональ¬ной деятельности ориентироваться на ту цель, для которой он создан, и начи¬нает работать на себя, на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои собственные интересы, а в дальнейшем переходит к раз¬рушительной экспансии внутри системы, что в конечном счете приводит к ги¬бели самой властно-управленческой системы. Последнее происходит в силу той общесистемной закономерности, что бесцельное развитие системы (то есть развитие системы, не являющейся элементом другой системы) представляет собой, по существу, процесс самоуничтожения, непременно приводящий сис¬тему к внутреннему взрыву (подобно тому, как лопается непомерно раздувае¬мый шар). Точно так же бессмысленно и невозможно существование властно-управленческой системы, полностью отошедшей от объекта управления, «забывшей» свои функции. Субъект власти, противопоставивший себя объекту управления, просто нежизнеспособен вне социально полезных связей. Тем бо¬лее, что зачастую объект власти в таких случаях становится субъектом, устра¬няющим дисфункцию пораженного бюрократизмом властеотношения.

С учетом всего сказанного можно выделить следующие черты бюрокра¬тизма как явления, характеризующего определенный способ организации власти:

1. Это явление общественное, социальное, присущее только социуму (об¬ществу).

2. Явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть.

3. Бюрократизм, в принципе, может касаться любой власти (как государ¬ственной, так и негосударственной), организованной по принципу разделения субъекта и объекта власти (именно так организована государственная власть).

4. Проблема бюрократизма характерна для официально оформленных об¬щественных образований (коллективов, организаций), хотя по существу она является частным проявлением общей закономерности взаимоотношений центра управления и его объекта в условиях их разделенности.

5. Объективной основой бюрократизма является разделение субъекта вла¬сти и ее объекта, их отчуждение друг от друга, которое таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, ис¬пользования ее для удовлетворения интересов властной системы, в чем и со¬стоит суть бюрократизма, его сущность.

6. Радикальным средством борьбы с бюрократизмом является смена само¬го принципа организации власти и управления, а именно - переход на само¬управление. Однако такой переход возможен не в любых социальных услови¬ях и не для всех властных систем. В этих случаях должна быть налажена устойчивая обратная связь субъекта власти и объекта.

7. Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом.

8. Бюрократизм представляет собой явление динамическое: во властно-управ¬ленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Это обстоя¬тельство определяет возможность и необходимость борьбы с бюрократизмом.

9. Различные системы государственных органов подвержены бюрократиз¬му в разной степени: в наибольшей степени к бюрократизации склонен про¬фессиональный аппарат управляющих, государственных служащих, состав¬ляющих костяк исполнительной власти, а в меньшей - государственные органы, образуемые демократическим путем.

10. «Бюрократия» - это способ организации власти, а «бюрократизм» — со¬вокупность качеств, свойств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управляющую систему.

11. Бюрократия и демократия выступают как антиподы: они представля¬ют собой противоположные по своей сущности способы организации власти.

66. ГОСУДАРСТВО И ДЕМОКРАТИЯ

Слово «демократия» греческого происхождения и образовано от слов «demos» — народ и «kratos» — власть и буквально означает «власть народа», «народовластие». Это связано с тем, что исторически первой формой государ¬ственной демократии была рабовладельческая демократия Древней Греции (V-IV вв. до н. э.), где демос - крестьяне, городские ремесленники, мелкие торговцы (рабы в демос не входили) как полноправные граждане греческого города-государства - полиса через Народное собрание (верховную и законо¬дательную власть полиса) участвовали в выработке законов, в избрании выс¬ших должностных лиц. В дальнейшем политический опыт Афинского госу¬дарства (оно, кстати, было небольшим: от столицы до крайней его точки - всего несколько десятков километров) был положен в основу создания совре¬менных демократических государств.

Демократию следует отличать от охлократии (греч. — «власть толпы»). Ох¬лократия противостоит государственным институтам, праву, подменяет принцип гражданской свободы принципом вольности, произвола. При охло¬кратии толпа выступает хозяином положения, устраивает мятежи, погромы, беспорядки.

Термин «демократия» используется с различными смысловыми оттенками и может обозначать:

а) особую форму организации государственной власти, при которой власть принадлежит не одному лицу, а всем гражданам, пользующимся равными правами на управление государством (именно так демократия понималась в Древней Греции);

б) форму устройства любой организации, основанной на принципах рав¬ноправия ее членов, периодической выборности органов управления и при¬нятии в них решений по большинству;

в) мировоззрение, основанное на идеалах свободы, равенства, уважения прав человека и меньшинств, народного суверенитета и др.;

г) социальное движение как форму воплощения в жизнь идеалов демо¬кратии.

Однако в любом случае демократия как социальное явление неразрывно связана с таким явлением, как власть. Демократия есть способ (один из спо¬собов) организации власти. Демократия означает прежде всего признание права на равное участие всех членов того или иного человеческого коллекти¬ва в осуществлении функционирующей в этом коллективе (обществе, госу¬дарстве, общественной организации и т. п.) власти. При этом демократия мо-жет быть как политической, так и неполитической. Первобытное общество уже было организовано демократически, поскольку представляло собой пер¬вобытное, естественное самоуправление.

Американский президент Авраам Линкольн определял демократическое государство как «правление народа, избранное народом и для народа».

Для демократии как способа организации государственной власти харак¬терны следующие общие принципы:

1. Признание народа высшим источником власти, признание народного суверенитета.

2. Выборность основных органов государства.

3. Равноправие граждан и прежде всего - равенство их избирательных прав.

4. Подчинение меньшинства большинству при принятии решений.

Вместе с тем современные концепции демократии, основанные на ценно¬стях либерализма (от лат. «liberalis» - свободный), дополняют названные принципы новыми, такими как:

а) уважение прав человека, их приоритет над правами государства;

б) конституционное ограничение власти большинства над меньшинством;

в) уважение права меньшинства на собственное мнение и его свободное выражение;

г) верховенство закона;

д) разделение властей; и др.

Здесь как бы осуществляется переход от демократии большинства к демо¬кратии консенсуса. В современном демократическом государстве управление производится по воле большинства, но с учетом интересов меньшинства. Поэтому принятие решений осуществляется как путем голосования, так и с использованием метода согласования.

В демократическом государстве могут использоваться различные формы демократической организации органов государственной власти. Демократия государства складывается из соединения форм непосредственной и предста¬вительной демократии.

Под непосредственной демократией понимается прямое волеизъявление на¬рода или его части: непосредственное решение ими вопросов государственной и общественной жизни (референдум, выборы) или выражение мнения по этим вопросам (обсуждение проектов законов, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, индивидуальные и коллективные обращения в государствен¬ные органы и др.). Референдум - это всенародное голосование по законопро¬ектам, действующим законам и другим важным вопросам общегосударствен¬ного значения, затрагивающим интересы народа. (Более полное определение референдума дают Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова, по мнению которых, «ре-ферендум - это форма непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязатель¬ное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении ко¬торых решение референдума имеет императивный характер».) Институт ре¬ферендума широко используется в качестве законодательного механизма большинством демократических государств мира. (Родиной референдума при¬нято считать Швейцарию, а первой датой его проведения - 1439 г.)

Представительная (репрезентативная, парламентарная) демократия озна¬чает осуществление власти народом через представительные органы. Пред¬ставительные органы избираются непосредственно народом, состоят из его полномочных представителей - депутатов и призваны выражать волю наро¬да, олицетворять ее. Большое значение в осуществлении власти народа име¬ют избираемые им должностные лица государства, например, всенародно из¬бираемый президент. Любое демократическое государство строится на принципе сочетания непосредственной и представительной демократии.

В демократически организованном обществе государственные формы де¬мократии сосуществуют с негосударственными формами народовластия в виде органов местного самоуправления (они не входят в систему органов государст¬ва) или в виде различных негосударственных (общественных) организаций, ос¬нованных на демократических принципах.

Демократизм государства зависит от того, как организованы все его меха¬низмы и прежде всего - высшие органы государственной власти (форма правления). И с этой точки зрения принципам демократии в наибольшей сте¬пени отвечает такая форма правления, как республика. И, строго говоря, только она может быть признана демократическим государством. Однако в этом плане между элементами формы государства могут наблюдаться несоот¬ветствия, тем более, что, в конечном счете, степень демократии в стране от¬ражается в политическом режиме. Так, Великобритания по форме правления относится к конституционным монархиям, а по признакам политического режима - к демократическим государствам. А бывший СССР, наоборот, по форме правления был парламентарной республикой, а с точки зрения поли¬тического режима - авторитарным государством.

Статья 1 Конституции Российской Федерации провозглашает Россию как «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», а ст. 3 гласит: «1. Носителем суверенитета и единствен¬ным источником власти в Российской Федерации является ее многонацио¬нальный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референ¬дум и свободные выборы. 4. Никто не может присваивать власть в Россий-ской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий пре¬следуются по федеральному закону». С точки же зрения политических реалий России нужно пройти еще большой путь демократизации государства.

Идеалом развития демократии в масштабе общества является народное са¬моуправление. Вообще самоуправление - это наиболее полное воплощение демократии для любой социальной общности. Однако применительно к об¬ществу в целом идею замены государства общественным самоуправлением считают, и не без оснований, утопичной (по крайней мере в обозримой пер¬спективе), «учитывая многообразие общественной жизни, свободу человека и неизбежное расхождение интересов и устремлений различных людей, а так¬же необходимость для социальной системы принимать по определенным во¬просам обязательные для всех решения» (проф. В.П. Пугачев). Однако следу¬ет, видимо, учитывать, что существуют две разновидности самоуправления:

а) когда субъект и объект власти совпадают полностью;

б) когда они совпадают частично.

Властный центр в последнем случае локализован, но включен в объект уп¬равления. Пример такого самоуправления мы наблюдаем уже в первобытном обществе: с одной стороны, родовая община (объект управления), а с другой -старейшина или совет старейшин как локализованные, но неотделимые от объ¬екта управления носители (органы) власти. Думается, что именно в этом на¬правлении должны быть ориентированы концепции и приемы демократизации государственно-организованного общества. Такой подход позволит сочетать профессионализм управленцев и контроль населения за властью.

В настоящее время реально существует и достаточно эффективна репре¬зентативная (представительная) демократия, базирующаяся на либеральных ценностях и принципе плюрализма. Вместе с тем противники представитель¬ной демократии отмечают целый ряд ее недостатков:

- фактическое отстранение народа от власти в промежутке между выбора¬ми и тем самым отход от сути демократии как народовластия;

- неизбежную вследствие сложной иерархической системы управления бюрократизацию и олигархизацию власти, отрыв депутатов и чиновничества от рядовых граждан;

- приоритетное влияние на политику наиболее сильных групп интересов и прежде всего капитала, сравнительно широкие возможности подкупа долж¬ностных лиц;

- нарастание в государстве авторитарных тенденций вследствие посте¬пенного оттеснения законодателей исполнительной властью;

- слабая легитимация власти вследствие почти полного отчуждения от нее граждан;

- ущемление политического равенства, возможностей всех граждан участ¬вовать в политическом процессе за счет чрезмерно большой свободы предста¬вительных органов;

- широкие возможности политического манипулирования, принятия не¬угодных большинству решений с помощью сложной, многоступенчатой сис¬темы власти.

Немецкий социолог и политический деятель Ральф Густав Дарендорф, ха¬рактеризуя представительную, репрезентативную демократию, замечает, что вопреки буквальному значению «демократия - не «правление народа»; тако¬го на свете просто не бывает. Демократия - это правительство, избираемое народом, а если необходимо - то народом и смещаемое; кроме того, демокра¬тия - это правительство со своим собственным курсом». В последнее время демократии зачастую дается позитивная оценка не как способу реализации власти народом, а как методу смены власти мирным, бескровным путем.

Разумеется, что демократия как форма организации государственной влас¬ти не лишена недостатков и не всегда дает нужный социальный эффект, она требует соответствия политической культуры и ментальности населения. Пере¬ход к ней требует постепенности, длительного промежутка времени (во Фран¬ции процесс демократизации общества длился около 200 лет, в Англии - на протяжении 500-600 лет). Отечественный политолог Андраник Мигранян пишет: «На начальном этапе своего становления демократические структуры еще настолько хрупки, что если в политический процесс разом врываются огром¬ные массы людей, не обученные культуре демократии, не имеющие представ¬ления о ее ценностях, то они неизбежно рушат эти хрупкие, сложно уравнове¬шенные построения». В этой связи он полагает, что переход от тоталитаризма к демократии должен быть опосредован периодом авторитарного правления, при котором вся полнота власти наверху должна быть сосредоточена в руках, как его называет Мигранян, «просвещенного автократора».

Неприемлема демократия в экстремальных ситуациях - в периоды войн, острых кризисов и т. п. Вместе с тем, как говорил Уинстон Черчилль, «у де¬мократии много недостатков, но у нее есть и одно достоинство, состоящее в том, что до сих пор никто не изобрел ничего лучшего».