Вопрос 24.6. О том, как должны отражаться в правилах землепользования и застройки зоны ограничений и должны ли органы местного самоуправления утверждать зоны ограничений

Во-первых, согласно п. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 градостроительный регламент помимо видов разрешенного использования и параметров разрешенного строительства должен содержать в своем составе ограничения использования недвижимости. Следовательно, такие ограничения должны содержаться в правилах землепользования и застройки.

Во-вторых, границы зон ограничений и устанавливаемые в их пределах описания ограничений использования недвижимости не утверждаются органами местного самоуправления (за исключением проектов ЗООКН местного значения). Следовательно, такие зоны и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других документов.

В-третьих, такими другими документами являются документы территориального планирования, и в частности генеральные планы поселений, городских округов, которые в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 должны содержать в своем составе среди прочего и отражение решений утвержденных проектов ЗООКН.

Неверное понимание положения, согласно которому границы зон ограничений и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других, официально принятых, документов, может приводить к противостоянию представителей различных органов власти при обсуждении и принятии правил.

Показательной в этом отношении является дискуссия, которая имела место в мае 2005 года в связи с позицией уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия применительно к проекту правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде. В методических и практических целях дальнейшего распространения опыта подготовки правил землепользования и застройки ниже приводится краткое изложение этой дискуссии в виде замечаний уполномоченного органа и ответов, комментариев разработчиков правил.

Исходная информация:

1) в проекте правил была отражена информация из принятого более 10 лет назад официального документа, посредством которого были утверждены границы ЗООКН и ограничения на использование объектов недвижимости, расположенных в пределах этой зоны;

2) на момент подготовки проекта правил продолжалась, но еще была далека от завершения работа по разработке нового проекта ЗООКН.

Замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект Правил землепользования и застройки.

"В опубликованном проекте нормативного правового акта г. Нижнего Новгорода "Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде" (газета "День города. Нижний Новгород". 2005. N 10) на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля), а также границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством РФ зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде. В то же время в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений "в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода" (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)".

Ответы, комментарии разработчиков Правил на замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект Правил землепользования и застройки.

В высказанном замечании содержится несколько позиций, каждая из которых должна быть рассмотрена как с формально-юридической, так и с содержательной точки зрения.

1. Сказано, что "на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля)".

Правила землепользования и застройки - это нормативный правовой акт органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления обладают конкретными полномочиями, которые определены Федеральным законом ФЗ-131. Спрашивается, входит ли в перечень полномочий органов местного самоуправления полномочие по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Ответ очевиден - нет.

Если по закону органы местного самоуправления не наделены указанными полномочиями, то тогда правомерно спросить: какой орган должен нести обязанность по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Очевидно, что ответ лежит на поверхности, - это специально уполномоченные государственные органы, ответственные за охрану объектов культурного наследия.

Теперь важный вопрос относительно "отображения" на карте градостроительного зонирования указанных границ. Здесь также все просто и очевидно:

- органы местного самоуправления не могут "устанавливать" указанные границы (нет полномочий), они только могут в своих правилах землепользования и застройки "отображать" такие границы;

- "отображать" - значит фиксировать то, что определено не правилами землепользования и застройки, а другими документами, утвержденными в установленном порядке, с наличием в правилах ссылки на такие документы.

Есть ли такие документы? Да, есть. Это решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.93 N 370-м "Об установлении границ исторических территорий города Нижнего Новгорода". На основании именно этого официального документа составлена карта ст. 43 проекта Правил как отображение его решений с соответствующей ссылкой. Причем именно этот документ устанавливает границы, перекрывающие зоны охраны отдельных объектов, применительно к которым принимались отдельные документы.

На данный момент иного не дано: правила не могут "отображать" то, чего нет в виде официально принятого документа, или "отображать" нечто сверх того, что содержится в официальном документе. Такие правила с самого начала были бы нелегитимными.

Поэтому призывы "отображения в правилах" равнозначны призывам сделать правила нелегитимными.

Следует еще раз подчеркнуть, что в строгом соответствии с законодательством в проекте правил отображены все те границы территорий объектов культурного наследия, которые подтверждены официальными документами. Отображены также и объекты культурного наследия.

2. В замечании сказано: "...на карте градостроительного зонирования не отображены... границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде".

В проекте карты градостроительного зонирования нашли отражение положения официальных документов, утвержденных в установленном порядке. В перечне таких документов нет упоминания об официально утвержденных в установленном порядке проектах зон охраны памятников истории и культуры. Разрешается эта коллизия просто:

1) если существуют в качестве официальных указанные в замечаниях документы, то их решения должны найти отражение в проекте Правил, как это, например, произошло с решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993 N 370-м. Иными словами, в проект должны быть внесены дополнения со ссылками на соответствующие документы;

2) если же указанные в замечаниях документы не имеют статуса официально утвержденных в соответствии с требованиями законодательства, то таких документов просто нет, и отображать в проекте Правил на данный момент нечего.

3. Следующая позиция: "...в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений "в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода" (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)". По этому поводу необходимо сказать следующее.

1) Если авторы замечаний все же считают, что проект зон охраны объектов культурного наследия существует как официальный документ, утвержденный в установленном порядке, то коллизия разрешается просто: в проекте Правил находят отражение официальные решения со ссылкой на соответствующий документ.

2) Если же проекта зон охраны объектов культурного наследия не существует в качестве официального документа, то возникают недосказанность и неопределенность. Снять эту неопределенность можно двумя способами:

- первый способ:

а) опереться на официально принятые на данный момент документы;

б) отразить в проекте Правил решения официально принятых документов;

в) принять Правила землепользования и застройки и обеспечить их применение в соответствии с законодательством;

г) завершить разработку и принять в установленном порядке предусмотренные законодательством документы (проект зон охраны объектов культурного наследия);

д) внести дополнения и изменения в действующие Правила землепользования и застройки в части отражения в Правилах решений официально утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия.

В проекте Правил закреплен именно этот способ действий. Он соответствует нормам федерального законодательства, не блокирует градостроительную деятельность в городе, а упорядочивает ее, переводит в конструктивное русло дальнейшие (ранее не выполненные) работы по подготовке документов, связанных с охраной памятников;

- второй способ:

а) остановить на неопределенное время процесс принятия Правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде и процесс упорядочения градостроительной деятельности;

б) завершить работы по принятию в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия (при этом четко ответив на вопрос, кто будет отвечать за подготовку и принятие данного документа, притом что такую ответственность должен нести государственный орган, а также в какие сроки этот государственный орган возьмет на себя обязательство и ответственность перед органом местного самоуправления подготовить и утвердить указанный документ);

в) после принятия указанного документа отразить его решения в проекте Правил и принять Правила по установленным процедурам, но через некоторое, на данный момент неизвестное время.

Оба способа не противоречат законодательству. Выбор между ними - это прежде всего политический и административный выбор, который должны совершить ответственные лица - руководство города.

В свете изложенной дискуссии на первый план выступает ранее обсужденный вопрос о пробеле законодательства об охране объектов культурного наследия, который должен быть ликвидирован путем четкого распределения полномочий соответствующих органов государственной власти по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН, а также путем установления ответственности за бездеятельность указанных органов по истечении установленных законом сроков.

Вопрос 24.7. О том, могут ли правообладатели объектов недвижимости, расположенных в соответствующих зонах ограничений, потребовать возмещения убытков, возникших в результате установления ограничений, от лиц, деятельность которых вызвала установление ограничений, либо от органов, установивших такие ограничения

Ответ на этот вопрос следует из норм ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации. Применительно к СЗЗ ответ очевиден - да. Этот ответ мы комментировали выше, в том числе применительно к вопросу о формировании экономических мотиваций, побуждающих преобразовывать сложившееся землепользование в сторону улучшения экологической ситуации. Применительно к ВОЗ следует рассмотреть отдельно несколько случаев.

Случай 1: появление новых объектов недвижимости в пределах ВОЗ. Такие объекты могут появиться, только если они не входят в список запрещений, предусмотренных для ВОЗ. Поэтому применительно к таким объектам не возникает ограничений прав использования. Нет ограничений - не может быть и требования возмещения убытков от отсутствующих ограничений.

Случай 2: расширение ранее установленных в соответствии с законодательством границ ВОЗ, которые начинают перекрывать существующие объекты недвижимости, ранее располагавшиеся вне пределов ВОЗ. Правообладатели таких объектов могут потребовать возмещения убытков, к которым привело отсутствовавшее ранее ограничение использования таких объектов. При этом:

- согласно ч. 3 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации возмещение убытков будет осуществляться за счет соответствующих бюджетов (поскольку собственником водного объекта - источника установления ограничений является государство);

- размеры возмещения убытков будут определяться как разница между стоимостью имущества на день, предшествующий принятию решения об ограничении прав использования недвижимости (на день до расширения границ ВОЗ), и стоимостью имущества, снизившейся в результате установления ограничений (ч. 4 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации).

Может возникнуть следующая правовая ситуация. Предположим, существует фабрика, которая попала в расширенную ВОЗ. Казалось бы, формально на следующий день после принятия решения о расширении ВОЗ деятельность, связанная с обеспечением функционирования фабрики, становится запрещенной. Так ли это? Оказывается, нет. Предположим также, что существовали установленные правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты, состоящие из двух компонентов: видов разрешенного использования недвижимости (включая виды деятельности, связанные с функционированием фабрики) и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. С расширением ВОЗ появился третий компонент градостроительного регламента - ограничения. До дня расширения ВОЗ фабрика соответствовала градостроительному регламенту, после этого дня она стала объектом недвижимости, не соответствующим правилам землепользования и застройки. То есть таким объектом недвижимости, дальнейшее использование которого регулируется ч. ч. 8 - 10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04. Согласно указанным нормам:

1) фабрика может продолжать функционировать, но без увеличения параметров и мощности объекта;

2) может быть наложен запрет на дальнейшее функционирование фабрики, если такое функционирование "опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия" или в соответствии с федеральными законами.

Другими словами, во-первых, объекты автоматически не прекращают функционировать только по факту механистического расширения ВОЗ, несмотря на номинальное наличие запрета. Во-вторых, запрет на дальнейшее функционирование объекта может быть наложен только посредством специального решения. В-третьих, правообладатели объектов недвижимости, перекрываемых расширенной ВОЗ, всегда могут потребовать возмещения убытков из бюджета того уровня, за счет которого осуществляется деятельность уполномоченного органа, принявшего решение о расширении ВОЗ, или из федерального бюджета - если принимаются соответствующие технические регламенты.

Случай 3: ВОЗ перекрывает давно существующие объекты, которые в соответствии с действующими запретами не должны располагаться на соответствующей территории. Ситуация, когда уже сам факт размещения объектов может считаться нарушением законодательства, носит повсеместный характер. Разрешить проблему можно двумя способами.

Первый способ: признать факт нарушения, что равнозначно признанию соответствующих объектов самовольными постройками со всеми вытекающими последствиями, определяемыми ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом надо определить правонарушителя. Если таковым будет признан правообладатель объекта, то снос будет произведен за его счет без компенсации из бюджета. Если правонарушителем будет признан орган публичной власти (а правообладатель объекта - добросовестным законопослушным субъектом), то затраты на снос объекта и компенсацию правообладателю объекта должны возмещаться из бюджета. Однако в этом случае трудно бывает обосновать то, что правообладатель объекта, размещенного в ВОЗ, является добросовестным законопослушным субъектом. Скорее всего, судебные тяжбы по данному вопросу будут связаны с определением степени вины каждой стороны и распределением между ними затрат на снос объекта и компенсацию правообладателю объекта его стоимости (если такая компенсация со стороны бюджета будет признана оправданной).

Второй способ: признать отсутствие нарушения за давностью лет. Такое решение может быть принято, например, в отношении производственных объектов, повсеместно расположенных в российских городах вдоль рек. В этом случае будет действовать правило "несоответствующего использования", согласно которому правообладатели недвижимости: а) не будут обладать правом требовать возмещения убытков в связи с фактическим отсутствием дополнительных ограничений; б) могут продолжать обеспечивать функционирование принадлежащих им объектов без их расширения и наращивания производственной мощности. Таким образом, с правовой точки зрения происходит "замораживание" сложившегося положения дел, то есть посредством градостроительного зонирования создаются правовые гарантии для недопущения ухудшения экологической ситуации. Это с одной стороны, которая определяется позицией "недопущения худшего". С другой стороны, существует и позиция "активных преобразований", под которыми следует понимать:

1) действия по обеспечению выполнения технологических мероприятий по сокращению ВОЗ посредством подготовки и реализации соответствующих проектов, программ;

2) вышеуказанные действия, дополненные действиями по привлечению частных инвестиций в целях преобразования территории. Условием для таких дополнительных действий являются предоставляемые градостроительным зонированием юридические гарантии относительно возможности вести более прибыльную деятельность на соответствующей территории и осуществлять более интенсивную застройку последней при соблюдении технологических требований в части защиты водных объектов от вредного внешнего воздействия.

Применительно к ЗООКН следует отметить следующее.

Во-первых, для всех правообладателей объектов недвижимости, которые не являются объектами культурного наследия, но расположены в пределах ЗООКН, сохраняется предусмотренное ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации общее право на возмещение за счет соответствующих бюджетов убытков в связи с установлением несоразмерных ограничений.

Во-вторых, сам факт наличия указанного права подсказывает, что подготовка проектов ЗООКН не может происходить по принципу игры в одни ворота, а должна быть основана в соответствии с федеральным законом на взаимодействии и взаимном уважении прав и законных интересов всех лиц. С этой точки зрения подтверждается положение, о котором уже шла речь выше и которое касается пробела Федерального закона об объектах культурного наследия, а именно когда при согласовании проектов ЗООКН не представлена "страдающая сторона" - орган местного самоуправления как публичный субъект, представляющий интересы граждан и правообладателей объектов недвижимости. Это с одной стороны. С другой стороны, подтверждаются зафиксированные ГрК РФ от 29.12.04 положения, согласно которым процесс согласования проектов ЗООКН перестает быть автономно-независимым действием только уполномоченных государственных органов и включается в комплексный процесс территориального планирования, в котором в обязательном порядке принимают участие все заинтересованные публичные субъекты, взаимодействуя в составе специально создаваемых комиссий по совместной подготовке и согласованию таких документов.

В-третьих, установление ограничений использования объектов недвижимости посредством проектов ЗООКН всегда может иметь правовые последствия. Федеральный закон об объектах культурного наследия "не видит" самой возможности наступления таких последствий. Но они могут проявиться в виде обращения правообладателей объектов недвижимости в суд по поводу возмещения убытков, причиненных вследствие неадекватно установленных ограничений.

В этой связи возникает необходимость обсудить вопрос о составе ограничений, которые устанавливаются посредством проектов ЗООКН. Согласно ст. 34 Федерального закона об объектах культурного наследия ограничения, устанавливаемые посредством проектов ЗООКН, включают два основных компонента:

1) запрещения, ограничения хозяйственной деятельности;

2) запрещения, ограничения строительства, реконструкции.

В терминологии ГрК РФ от 29.12.04 это:

1) виды разрешенного использования объектов недвижимости;

2) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции.

Помня о том, что поставленный вопрос мы должны рассмотреть с позиции защиты проектов ЗООКН от "разрушения" со стороны судов, которые будут рассматривать возможность удовлетворения исков правообладателей недвижимости по поводу установления неадекватных ограничений, следует сразу заявить, что отношение к двум указанным компонентам ограничений должно быть принципиально разным. Поясним почему.

Во-первых, сами объекты культурного наследия как объекты недвижимого имущества всегда защищены потому, что:

1) применительно к ним могут осуществляться только индивидуальные действия по реставрации и градостроительные регламенты на них не распространяются;

2) памятник как объект недвижимого имущества всегда имеет земельный участок (иначе он не может быть объектом недвижимости) - некоторое пространство, "защищающее" памятник от окружения.

Во-вторых, предмет охраны объектов культурного наследия с "внешней стороны" (а "внешняя сторона" - это "непамятники", окружающие памятники) - это защита, сохранение, недопущение искажения визуального облика окружения. Такой тип визуальной защиты оперирует параметрами, то есть вторым компонентом ограничений. Иными словами, следует считать безусловно оправданным наличие в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Или по-другому: возможность оспорить в судебном порядке такие ограничения равна нулю. Это можно доказать на двух типичных примерах, фактически перекрывающих все возможные случаи.

Пример 1: установлены ограничения в виде предельных параметров, которые несколько превышают параметры существующей окружающей памятник застройки. В этом случае вообще не приходится говорить об ограничениях для правообладателей окружающей недвижимости, поскольку это фактически не ограничения, а стимул для дальнейшего развития - строительства, реконструкции.

Пример 2: установлены ограничения в виде предельных параметров, которые меньше параметров существующей окружающей памятник застройки. В этом случае мы имеем дело с "несоответствующим использованием", то есть с такой ситуацией, когда правообладатели могут продолжать использовать принадлежащую им недвижимость так же, как они это делали ранее, но с условием не расширять ее существующие объемы. То есть также не приходится говорить о такой степени ограничений, когда можно доказать необходимость возмещения убытков.

В-третьих, в отличие от очевидной оправданности наличия в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции для объектов, которые не являются памятниками, следует сказать прямо противоположное в отношении запрещений и ограничений хозяйственной деятельности - видов разрешенного использования объектов недвижимости. Дело в том, что запрещения, ограничения хозяйственной деятельности не могут рассматриваться как способ обеспечения предмета охраны объектов культурного наследия "с внешней стороны", поскольку такого рода ограничения не имеют прямого отношения к сохранению визуального облика окружения. Визуальный облик сохраняется посредством недопущения действий по изменению видимого - предметов-зданий. Деятельность осуществляется в предметах-зданиях, материализуется в предметах-зданиях, но сама предметом-зданием не является. Именно поэтому данная компонента проектов ЗООКН может оказаться самым слабым звеном, и вполне вероятно, что бюджеты будут вынуждены возмещать убытки правообладателям недвижимости ввиду того, что уполномоченные государственные органы по охране объектов культурного наследия, исходя из наилучших побуждений, перетянули на себя одеяло и стали выполнять несвойственные им функции, запрещая или ограничивая хозяйственную деятельность публичных и частных лиц.

Есть только один исключительный случай, который оправдывает возможность запрещения хозяйственной деятельности в связи с охраной памятников. Он определен ч. 10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04: "В случае если использование... земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для... объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов".

Вопрос 24.8. О том, как должны соотноситься градостроительные регламенты, устанавливаемые правилами землепользования и застройки, и ограничения использования недвижимости, устанавливаемые проектами зон охраны объектов культурного наследия

Ответ предопределен ответом на предыдущий вопрос, и остается только обсудить некоторые принципиальные положения.

Во-первых, следует признать, что включение в состав проектов ЗООКН описания запрещений, ограничений хозяйственной деятельности является нелогичным и избыточным. Такого рода запрещения, ограничения должны определяться другими документами. Проекты же ЗООКН должны содержать только предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, распространяемые в качестве ограничений на объекты, которые не являются памятниками и расположены в пределах ЗООКН.

Во-вторых, запрещения, ограничения хозяйственной деятельности должны определяться:

1) в процессе деятельности по территориальному планированию и градостроительному зонированию;

2) в процессе деятельности по территориальному планированию (при подготовке генеральных планов поселений, городских округов, когда параллельно с подготовкой генеральных планов подготавливаются проекты ЗООКН) определяются функциональное зонирование и, в частности, принципиальные решения относительно запрещения, ограничения определенных видов хозяйственной деятельности на определенных территориях;

3) в процессе деятельности по градостроительному зонированию (при подготовке правил землепользования и застройки с учетом функционального зонирования генерального плана, а также проектов ЗООКН) определяются перечни различных видов разрешенного использования недвижимости применительно к различным территориальным зонам, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции для территориальных зон вне пределов ЗООКН.

В-третьих, в правилах землепользования и застройки отражаются решения проектов ЗООКН (со ссылкой на эти проекты) в части предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, определенных для таких зон этими проектами.

В-четвертых, указанная обобщенная организационная схема может приобретать более гибкие, утонченные формы, например благодаря координации совместной деятельности органов местного самоуправления и уполномоченных государственных органов по охране объектов культурного наследия при подготовке проектов правил землепользования и застройки для детализации и уточнения списков видов разрешенного использования недвижимости и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции применительно к различным территориальным зонам, включая ЗООКН. При этом могут подготавливаться предложения по внесению дополнений и изменений в проекты ЗООКН.