Вопрос 13.1. О том, что такое государственная экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации

Государственная экспертиза - это действия государственных органов по проверке соответствия предоставленной документации установленным требованиям. Правильность такого общего и универсального определения вряд ли вызовет возражения. Оно согласуется, в частности, с определением, содержавшимся в ч. 2 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98: "...государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве".

Правомерно спросить: кто должен отвечать за то, чтобы представленные документы соответствовали требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности? Существуют как минимум два субъекта ответственности - первичный и дополнительный.

Непосредственным субъектом такой ответственности всегда и при любых обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. И здесь следует обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае это органы публичной власти, во втором - частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине понятно, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документацию. Такого разделения по субъекту проведения экспертизы ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал, поэтому ГрК РФ от 29.12.04 сделал закономерный и необходимый шаг, это разделение закрепив. В рамках данного вопроса мы будем говорить только об экспертизе документации градостроительного проектирования - проектов документов территориального планирования и документации по планировке территории.

Вторым субъектом, несущим дополнительную - субсидиарную - ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование логично и закономерно, и его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы. В ГрК РФ от 07.05.98 мы не обнаруживаем норм о такой ответственности, ГрК РФ от 29.12.04 эти нормы вводит.

Итак, с точки зрения определения ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной ответственности, которую несет утверждающее лицо, и в силу своей вторичности она является посредствующей функцией. С учетом этих принципиальных обстоятельств следует разобраться, кого считать субъектом экспертизы-проверки.

Таким субъектом может являться:

1) само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой "экспертиза", или такая необходимость отрицается;

2) привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть:

- государственным служащим, группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов. Только в этом случае возникает государственная экспертиза;

- частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы, если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяются законом;

- частным (физическим, юридическим) лицом, которому утверждающее лицо доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права либо в силу нежелания таким правом обладать).

По причине посредствующего, "страховочного" характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.

Как видим, государство может быть одним из многих субъектов экспертизы. Но тогда спрашивается: в каких случаях мы должны требовать, чтобы именно государство и никто другой в обязательном порядке было субъектом проведения экспертизы, когда необходима именно государственная экспертиза документации градостроительного проектирования?

Чтобы ответить на этот вопрос, нужно зафиксировать и осмыслить наличие коллизии применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования и совершить выбор в пользу утверждения или в пользу упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования.

В чем состоит коллизия применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования? Документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти, которые в этом случае должны нести ответственность за правильность данной документации, ее соответствие требованиям законодательства, а также должны нести имущественную ответственность. Такая ответственность может быть обеспечена только соответствующим бюджетом.

Если документация проходит государственную экспертизу, ответственность одного органа власти (заказчика документации) должна разделяться с другим органом власти (осуществляющим экспертизу). Однако же первично ответственность во всех случаях несет орган власти, утвердивший документацию. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия проектов документов территориального проектирования требованиям законодательства, и у него есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше.

Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз - государственным органом экспертизы, который до вступления в силу ГрК РФ от 29.12.04 не нес никакой ответственности за результаты проведенной им экспертизы, кроме дисциплинарной ответственности должностных лиц (отсутствие норм об имущественной ответственности в ГрК РФ от 07.05.98). Второй раз - государственными или муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и должны нести за них реальную имущественную ответственность.

Коллизия состоит в том, что однотипные действия осуществляются два раза представителями двух различных органов власти и имущественная ответственность должна дважды обеспечиваться, вполне возможно - из двух различных бюджетов.

Указанная коллизия, закрепленная ранее действовавшим ГрК РФ от 07.05.98, существовала на протяжении многих лет, но уже не могла оставаться незамеченной. Перед законодателем встала задача разрешить эту коллизию посредством норм закона. Как? Либо упразднить государственную экспертизу документации градостроительного проектирования, либо сохранить - полностью или частично.

В первоначальном проекте ГрК РФ от 29.12.04 предлагался первый вариант. В окончательном тексте Кодекса в результате острой дискуссии был принят компромисс - сохранить частично. Что из этого получилось, мы обсудим ниже.