Вопрос 12.3. О неправомерности введения института актуализации генерального плана

Этот вопрос, в частности, обсуждался со специалистами градостроительного проектирования города Москвы, которые адресовали ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что этим Кодексом не определены нормы, обязывающие органы публичной власти осуществлять регулярную актуализацию генерального плана.

Поскольку в федеральном законодательстве никак не определяется, что такое актуализация генерального плана, необходимо реконструировать содержание данного понятия. В процессе анализа выстраивается следующая логическая цепочка:

1) слово "актуализация" должно обозначать некое действие, отличное от других действий, осуществляемых применительно к генеральному плану, иначе нет никакого смысла вводить отдельное понятие;

2) применительно к генеральному плану можно осуществлять только два вида действий - реализовывать его и вносить в него изменения;

3) по этой причине актуализация не может стоять в одном ряду с реализацией генерального плана и внесением изменений в генеральный план. В лучшем случае можно говорить о том, что под актуализацией подразумевается какое-либо частное действие либо по реализации, либо по изменению, а само слово относится к профессиональному жаргону. И другого не дано.

Вывод: понятию "актуализация" следует отказать в праве на существование в качестве самостоятельного юридического термина.

Приведенные аргументы полностью подтверждаются ст. 41 "Актуализация Генерального плана" Закона города Москвы от 27 апреля 2005 г. N 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)", из которой следует, что "актуализация" - это не что иное, как внесение изменений в генеральный план, которое должно осуществляться в том же порядке, что и принятие генерального плана.

Следует отметить, что отсутствие правовой возможности использовать термин "актуализация" применительно к генеральному плану вовсе не означает невозможности его использования применительно к другим видам градостроительной деятельности - ведению дежурных планов и карт, о чем более подробно сказано в ответе на вопрос 44.1.

Доказательства в пользу того, что словосочетание "актуализация генерального плана" не может рассматриваться в качестве самостоятельного юридического термина, приведены. Остается ответить на вопрос, не должен ли ГрК РФ от 29.12.04 содержать нормы, согласно которым в генеральные планы с фиксированной этим законом периодичностью должны вноситься изменения?

Формально-юридическая сторона вопроса: допустимо ли в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Отвечая на этот вопрос, следует особо отметить два обстоятельства.

1. В московской законодательной практике имеется норма о внесении изменений в генеральный план (об актуализации генерального плана) в течение фиксированного периода. Однако следует принять во внимание, что здесь нет и не может быть аналогии с федеральным законом. Федеральный закон в случае установления рассматриваемой нормы диктовал бы действия другим. Законом города Москвы публичная власть диктует действия самой себе, что вполне правомерно и допустимо. Также правомерно и допустимо присутствие аналогичных норм в законе Санкт-Петербурга, нормативных правовых актах поселений, городских округов. Совсем другая, коллизионная, ситуация возникает, если имеется намерение, например, диктовать посредством закона субъекта Российской Федерации сроки для таких действий органам местного самоуправления поселений, городских округов.

2. Адекватные практике юридические конструкции работают тогда, когда норма, обязывающая действовать в определенные сроки, взаимодействует с симметричной нормой, устанавливающей последствия за бездеятельность. Поэтому если представить, что норма о сроках вводится в федеральный закон, то необходимо одновременно сконструировать другую норму - о последствиях, наступающих в случае, если орган местного самоуправления поселения, городского округа не внес изменение в генеральный план в течение отпущенного ему федеральным законом срока. Какая это может быть норма? Ответа нет по той причине, что в действующей системе российского законодательства не может существовать какая бы то ни было карательная норма на этот счет.

Вывод: с формально-юридической точки зрения в федеральном законе невозможно установить фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы.

Содержательная сторона вопроса: зачем в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Очевидно, что как нет убедительных аргументов в пользу того, что это необходимо делать, так нет их и в пользу того, что такая необходимость отсутствует. Но еще более очевидно, что "принуждение при отсутствии его необходимости" не может быть использовано как принцип построения федерального законодательства.

Таким образом, и с формально-юридических, и с содержательных позиций необходимо признать, что отсутствие в ГрК РФ от 29.12.04 норм, устанавливающих фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы, является не упущением, а выверенной и правильной установкой данного федерального закона.

Вопрос (13) о государственной экспертизе проектов

документов территориального планирования, документации

по планировке территории

Тема государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, является предметом активной дискуссии среди занимающихся проектированием профессионалов, часть которых не согласны с положениями, зафиксированными в ГрК РФ от 29.12.04. Чтобы разобраться в связанных с этой темой проблемах и познакомиться с подходами к их решению, нам предстоит последовательно обсудить ряд вопросов.