Вопрос 7.2. О гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода к обеспечению комплексности территориального планирования в условиях федеративного государства

Чтобы прийти к обоснованным утверждениям, необходимо проанализировать все гипотетически возможные подходы к обеспечению комплексности территориального планирования, для чего следует сначала их зафиксировать. С позиции соотношения действий публичных субъектов территориального планирования существует вероятность только двух подходов: согласно первому на локальной территории присутствуют и взаимодействуют представители нескольких уровней публичной власти, согласно второму - на локальной территории действует представитель только одного уровня публичной власти.

Выше было доказано, что в условиях современной России мы по необходимости и без выбора имеем дело с возможностью осуществления и, соответственно, закрепления в обсуждаемом ГрК РФ от 29.12.04 только первого подхода к организации системы территориального планирования. Этот подход может быть назван взаимодействием суверенитетов, и он является единственно реальным (далее мы рассмотрим его более подробно). Тем не менее необходимо понять две вещи, так сказать, для полноты картины: почему оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 допускают наличие второго подхода, который в действительности невозможно реализовать, и почему прежний ГрК РФ от 07.05.98 не вызывает возражений у оппонентов в части комплексности территориального планирования, а ГрК РФ от 29.12.04, по их мнению, не отвечает требованиям комплексности.

Какова логика второго подхода? В предельно завершенном и откровенном виде она сводится к простой установке: придумать такие правовые нормы, которые позволили бы сократить количество суверенных субъектов публичной власти, имеющих право действовать на локальной территории, с трех до двух, а еще лучше - до одного.

Спрашивается, в каких случаях возможна такая ситуация?

Такая ситуация возможна в унитарном государстве, когда мы имеем дело только с одним субъектом публичной власти, а других просто не существует. По понятным причинам эту ситуацию мы рассматривать не будем.

В России, как федеративном государстве, такая ситуация:

1) реально возможна в случаях, когда некоторые субъекты публичной власти добровольно отказываются от выполнения принадлежащих им полномочий по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегируют эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому субъекту публичной власти;

2) гипотетически возможна в случаях, когда некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню или другому субъекту публичной власти.

Рассмотрим эти случаи.

Случай 1: соответствующий уровень публичной власти добровольно отказывается от выполнения принадлежащего ему полномочия по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегирует эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому уровню публичной власти, но не навсегда, а на время.

Это было возможно как до, так и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вне зависимости от наличия или отсутствия последнего по той простой причине, что данный вопрос регулируется иными федеральными законами.

Гипотетическая разновидность первого случая - добровольная передача полномочий по соглашениям. В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 его оппонентами был предложен текст, в котором фиксировался не предусмотренный законодательством способ определения полномочий между уровнями публичной власти в области территориального планирования посредством особого рода соглашений. Приведем этот текст, чтобы потом обсудить, является ли реализуемой с правовой точки зрения предложенная схема:

"Соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предмета регулирования градостроительной деятельности устанавливают:

состав зон и объектов, особого (федерального уровня) регулирования градостроительной деятельности, с установленными сочетаниями ограничений изменений состояния и использования территории и связанной с ней недвижимости в пределах каждой из этих зон и каждого из этих объектов;

распределение между федеральными и региональными органами государственной власти видов полномочий регулирования градостроительной деятельности на территории этих зон и объектов".

Применительно к представленному тексту следует отметить, во-первых, тот очевидный факт, что в рамках действующего федерального законодательства невозможно разграничивать полномочия путем соглашений. Установление и перераспределение полномочий могут быть осуществлены только посредством федерального закона, но не соглашений. На основании соглашений возможна передача части полномочий, уже определенных федеральным законом, между РФ и субъектами РФ.

Во-вторых, выясняется, что с правовой точки зрения предлагается некая технология процесса, который должен быть организован в два этапа, поскольку иного способа реализовать его нет:

- сначала должна быть подготовлена схема предложений о распределении зон и объектов ответственности и только потом, применительно к таким предложениям, будут определяться путем договоренностей полномочия;

- схема предложений о распределенных зонах и объектах, а также о распределении полномочий различных уровней власти применительно к этим зонам и объектам станет предметом переговоров для достижения соглашения.

Получается следующее: сначала проект схемы - потом полномочия. Это противоречит федеральному законодательству, смысл которого прямо противоположный: сначала полномочия, установленные федеральным законом, потом действия согласно полномочиям.

Правомерно спросить: кто, на каком уровне власти при отсутствии заведомо ясных, распределенных полномочий будет подготавливать такую предварительную схему, не имеющую реального юридического статуса? Поскольку нет никаких гарантий того, что усилия соответствующего органа публичной власти будут потрачены не впустую, то есть будет заключено итоговое соглашение, эта высоко рискованная работа вслепую возможна только под административным диктатом со стороны вышестоящего уровня публичной власти.

Данный пример наглядно показывает, что не встроенные в законодательный контекст предложения, "не замечающие" нормы законодательства, превращаются в абстрактные проектные технологии, отвлеченные от реалий права и дискредитирующие конкретную практику управления развитием территорий.

Случай 2 - некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню или другому субъекту публичной власти.

Эта гипотетическая возможность нуждается в проверке, после которой она должна быть либо подтверждена, либо опровергнута. Понятно, что если указанная возможность существует, то лишение полномочий аналогично "устранению слабого", то есть осуществляется по отношению к нижестоящему уровню и нижестоящим органам публичной власти, прежде всего к органам местного самоуправления.

Гипотетический случай 2, в свою очередь, можно рассматривать как случай 2.1 - это когда на основании федерального закона лишение состоялось применительно к какому-то уровню публичной власти, и случай 2.2 - когда лишение может состояться только при определенных условиях и применительно только к определенным органам публичной власти ("особое регулирование градостроительной деятельности").

Случай 2.1 - лишение на основании федерального закона какого-то уровня публичной власти полномочий по территориальному планированию. Иными словами, одни уровни публичной власти признаются достойными осуществлять территориальное планирование, а другие нет. Причем такое лишение означало бы не просто запрет на осуществление полномочий, но передачу последних от одного уровня публичной власти другому.

Рассмотрим эту ситуацию на гипотетическом примере. Скажем, органы местного самоуправления лишаются полномочий по территориальному планированию (например, по подготовке, утверждению и реализации генеральных планов поселений). Такое лишение не означает "превратить нечто в ничто", поскольку необходимость рассматриваемого полномочия как вида деятельности не исчезает (невозможно представить в качестве реальной такую абсурдную ситуацию, когда полномочие по территориальному планированию упраздняется вовсе по причине его ненужности). Значит, кто-то должен воспринять "отобранное". Кто? Наиболее вероятное предположение - субъект Российской Федерации. Но тогда мы получаем следующую картину:

- Конституцией РФ определен местный уровень публичной власти в качестве полноценного субъекта публичной власти;

- субъект публичной власти не может быть полноценным (а значит, называться таким субъектом), если он лишен возможности планировать свою деятельность и реализовывать свои собственные планы;

- лишенный возможности планировать свою деятельность, субъект публичной власти, перестав быть таковым, может только выполнять волю другого субъекта публичной власти;

- значит, указанное лишение на самом деле задним числом упраздняет, превращает в фикцию то, что определено Конституцией РФ, - требование о наличии в государстве трех уровней публичной власти.

Вывод: рассматриваемый случай невозможен по причине недопустимого противоречия Конституции РФ - нельзя федеральным законом (скажем, Градостроительным кодексом РФ) лишить какой-либо уровень публичной власти полномочий по территориальному планированию.

Участниками одной из дискуссий по обсуждению Градостроительного кодекса РФ был поднят вопрос о том, нельзя ли законом субъекта РФ передать полномочия от нижестоящего уровня публичной власти вышестоящему уровню публичной власти, например от поселений - муниципальным районам или от поселений и муниципальных районов, а также городских округов - субъекту РФ? В этом случае гипотетически можно обсуждать также два варианта:

1) перераспределение полномочий законом субъекта РФ;

2) насильственное делегирование полномочий посредством закона субъекта РФ.

Обсуждая первый вариант, мы должны иметь в виду, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом федеральный закон не допускает возможности перераспределения полномочий в качестве области регулирования законов субъектов РФ.

Обсуждая второй вариант, мы должны поставить вопрос о том, допускает ли федеральное законодательство возможность насильственного делегирования установленных федеральными законами полномочий посредством законов субъектов РФ. Если речь идет о делегировании полномочий "сверху вниз", от субъекта РФ нижестоящему уровню публичной власти - органам местного самоуправления посредством закона субъекта РФ, то такое делегирование возможно. Если же речь идет о делегировании посредством закона субъекта РФ полномочий "снизу вверх" - от органов местного самоуправления субъекту РФ, то такое делегирование невозможно. Оно означало бы насильственное лишение "слабого" посредством регионального закона того, что принадлежит "слабому" на основании федерального закона. Такое законодательство противоречило бы конституционным принципам федеративного государства.

Остановимся теперь на разновидности только что рассмотренного случая 2.1. Некоторые профессионалы градостроительного проектирования предлагают следующий вариант: пусть администрации городов подготавливают генеральные планы, а субъект РФ (еще лучше - Правительство РФ) будет их утверждать, после этого местные администрации будут реализовывать, выполнять то, что им утвердили, то есть предписали "сверху". Проанализируем этот вариант.

В терминах российского законодательства применительно к публичной власти "подготавливать" документы означает иметь полномочия на их подготовку. Полномочия в сфере территориального планирования не могут быть ограничены только подготовкой соответствующих документов, а предполагают и их утверждение. Таким образом, наличие полномочия у субъекта публичной власти есть неизбежная, обязательная и неразрывная связка "подготавливать утверждать".

С учетом сказанного следует спросить: что означает фраза "утверждение субъектом РФ подготовленного местной администрацией генерального плана города"? Такое действие не может быть утверждением генерального плана в юридическом смысле. Использование слова "утверждение" применительно к субъекту РФ в данном случае не может означать ничего иного, как только форму превентивного контроля, предшествующего подлинному акту утверждения, который может выполнить лишь публичная власть города. Однако контроль до утверждения генерального плана - это согласование, а не утверждение. Но это именно то, что зафиксировано в ГрК РФ от 29.12.04: муниципалитеты подготавливают - субъект РФ согласовывает (в установленной части - по установленным закрытым перечнем предметам согласования) - муниципалитеты утверждают после согласования субъекта РФ или по истечении установленного срока согласования при непоступлении в установленный срок заключения о согласовании или несогласовании.

Другими словами, с правовой точки зрения невозможна ситуация, когда администрации городов подготавливали бы генеральные планы, субъекты РФ утверждали подготовленные не ими генеральные планы, а местные администрации потом реализовывали то, что им утвердили и предписали "сверху".

Случай 2.2 - "особое регулирование": лишение федеральным законом некоторых нижестоящих органов публичной власти полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому (вышестоящему) органу публичной власти, которое гипотетически может состояться применительно только к определенным случаям и при определенных условиях. Этот общий случай института особого регулирования потенциально можно рассматривать как:

- случай 2.2.1 - особое регулирование градостроительной деятельности;

- случай 2.2.2 - особое регулирование экономической деятельности на локальных территориях (институт особых экономических зон);

- случай 2.2.3 - особое регулирование в зонах охраняемых объектов.

Случай 2.2.1 - институт особого регулирования градостроительной деятельности. По поводу данного института обнаружилось противостояние позиций: ГрК РФ от 07.05.98 допускал возможность его существования и применения, а ГрК РФ от 29.12.04 упразднил этот институт. Почему?

Проанализируем текст ст. 6 "Особое регулирование градостроительной деятельности" ГрК РФ от 07.05.98. Особому регулированию подлежала градостроительная деятельность не во всех, а только в некоторых случаях. Это те случаи, когда "без введения специальных правил... обеспечение частных, общественных или государственных интересов... невозможно или затруднено". Из текста прежнего Кодекса, однако, не было ясно, какие это случаи и когда без специальных правил невозможно обеспечить, например, государственные интересы.

ГрК РФ от 07.05.98 прямо не называл, но косвенно обозначал случаи, когда может возникнуть особенность регулирования. Особенность складывалась из трех позиций:

1) необходимость введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил;

2) необходимость введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации;

3) необходимость выдачи специальных разрешений на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну.

Очевидно, что третья позиция не может рассматриваться как особенная по причине ее универсальности и наличия в любых случаях, когда такую необходимость не приходится доказывать.

Поэтому рассмотрим две первые позиции, чтобы выяснить, есть ли там особенность, то есть нечто такое, чего нет в арсенале традиционных, "не особенных" средств регулирования градостроительной деятельности.

Во-первых, что такое специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормативы и правила, в чем их "специальность", то есть особенность и отличие от всего того, что не является специальным и особенным?

Применительно к регулированию градостроительной деятельности посредством стандартов, нормативов и правил имеется то, что является:

1) обязательным;

2) рекомендательным.

В соответствии с законодательством обязательными являются требования безопасности, которые должны определяться техническими регламентами, должны предусматривать все без исключения случаи, не могут не перекрывать все случаи, не могут распространяться на одни случаи и не распространяться на другие, "особые" случаи. В этом отношении технические регламенты универсальны, а не специальны. Универсальность технических регламентов предполагает также их дифференциацию применительно к различным региональным ситуациям. Для универсальных технических регламентов нет и не может быть "особых объектов", все объекты равны в части обязательности выполнения требований безопасности, а применительно к специфике объектов производится дифференциация обязательных требований (посредством специальных технических регламентов). Что же касается рекомендательной части, то очевидна правовая нерелевантность рекомендаций при обсуждении "особых случаев", когда предположительно невозможно обеспечить, например, государственные интересы.

Таким образом, нет никаких особых и специальных случаев, когда бы потребовалось сверх и помимо универсальных, общераспространенных стандартов, нормативов и правил, сфера применения которых объемлет все без исключения случаи с их необходимой дифференциацией, подготавливать некие дополнительные и специальные правила, выходящие за пределы универсальных правил. Значит, это положение не может считаться обоснованием необходимости введения особого порядка регулирования градостроительной деятельности.

Во-вторых, что такое "особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации"? Надо отметить, что содержание самого порядка ГрК РФ от 07.05.98 не раскрывал. Попытаемся договорить то, о чем умолчал ГрК РФ от 07.05.98. В чем могла бы состоять "особость" такого порядка?

Через косвенное указание Кодекс "намекал" на содержание этой "особости" посредством следующей нормы: "Границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования могут не совпадать с границами административно-территориальных образований...". Из этого следует, что "особый порядок" мог состоять только в одном - в замене публичного органа, утверждающего соответствующие документы, с нижестоящего на вышестоящий.

Например, такой "особый порядок" номинально мог быть распространен на уже рассмотренный случай, когда субъекты РФ или сама Российская Федерация утверждали бы генеральные планы "избранных" городов и территорий, и на многие другие подобные случаи, неправомерность которых с юридической точки зрения была доказана выше. Такой "особый порядок" был бы равнозначен антиконституционному лишению полномочий соответствующих органов публичной власти при отсутствии каких бы то ни было правовых оснований для такого лишения. По существу, мы имели бы дело с насильственным созданием федеральных или региональных анклавов, изъятых из юрисдикции местных органов публичной власти, а также с отсутствием правовых препятствий (по причине отсутствия объективных критериев-оснований) для последовательного превращения таких анклавов в "зону сплошного покрытия".

Таким образом, введенный ГрК РФ от 07.05.98 институт объектов градостроительной деятельности особого регулирования не имел под собой никаких содержательных обоснований для утверждения какой бы то ни было "особости" при наличии явственных формально-юридических признаков противоречия Конституции РФ. Этот юридический факт и стал причиной неизбежного упразднения указанного института, которое осуществил ГрК РФ от 29.12.04.

Тем не менее для оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 именно этот фактически не имеющий легитимности институт продолжает сохранять "особую" притягательность. Примечательна позиция, выразившаяся в следующем тексте предложений к проекту ГрК РФ от 29.12.04 на стадии его подготовки:

"Зонами и объектами особого градостроительного регулирования федерального уровня являются и могут быть:

субъекты Российской Федерации с особыми условиями развития их территории и социально-экономического развития (например, Калининградская область); города, являющиеся субъектами Российской Федерации и субъекты Российской Федерации, большая часть территории которых охвачена их пригородными зонами (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область);

зоны с важными для России особыми требованиями к условиям развития их территории развития (например, зоны бассейнов крупнейших рек; зоны распространения стратегических запасов энергетического и минерального сырья; зоны расселения малых народов);

города, социально-культурные и хозяйственные центры регионов, охватывающих территории более чем одного субъекта Российской Федерации, их пригородные зоны с агломерациями городских поселений (например, города - центры федеральных округов);

города, городские и сельские поселения - памятники градостроительного искусства или истории и культуры России, центры туризма и курорты, особо охраняемые зоны и объекты историко-культурного наследия федерального значения (например, города Ростов, Суздаль, Сочи);

заповедники, заказники, другие особо охраняемые объекты, водоохранные и другие природоохранные зоны федерального значения;

курортные зоны и объекты федерального значения;

муниципальные образования со статусом объектов федерального значения, в силу расположения на их территории объектов и зон федерального значения;

узлы и участки транспортных, инженерных и информационных коммуникаций федерального значения;

используемые силовыми ведомствами зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур);

производственные зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, поставщики стратегически важной продукции, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур)".

Приведенный текст свидетельствует о наличии противоречащей Конституции РФ идеи превратить всю территорию страны в одну сплошную "зону особого регулирования" с вытеснением "лишних" субъектов публичной власти, а лучше - с передачей всех полномочий представителю только одного субъекта публичной власти.

Случай 2.2.2 - особые экономические зоны. Ограничимся изложением логики правового регулирования особых экономических зон. Прежде всего необходимо отметить два главных обстоятельства.

Во-первых, в таких зонах осуществляется особое экономическое регулирование посредством установления особого экономического режима с помощью, например, налоговых, таможенных и иных льгот. Необходимости же в установлении особого, отличного от обычной ситуации, порядка регулирования именно градостроительной деятельности не возникает.

Во-вторых, применительно к экономическому регулированию возникает или может возникнуть необходимость в особом субъекте регулирования. Такая необходимость может быть реализована путем лишения соответствующего органа публичной власти полномочий в части экономического регулирования на локальной территории (в пределах территории распространения режима особой экономической зоны) и передачи таких полномочий иному органу (он может быть специально создан для особого экономического регулирования в специальной зоне). Необходимость создать особый субъект экономического управления может повлечь за собой постановку и необходимость решения вопроса о целесообразности или рациональности действия на одной и той же локальной территории других субъектов управления в других сферах, помимо экономической. В частности, субъектов, осуществляющих в обычном, "не особом", режиме регулирование градостроительной деятельности. Возможно объединить эти две функции и передать особому субъекту экономического управления, который примет на себя и обычное, "не особое", регулирование градостроительной деятельности в пределах особой экономической зоны.

Таким образом, в особых экономических зонах всегда возникает необходимость в особом регулировании экономической деятельности, но никогда - в создании особого правового механизма регулирования градостроительной деятельности.

Если же применительно к особым экономическим зонам и возникает лишение каких-либо органов публичной власти полномочий в сфере территориального планирования (и градостроительной деятельности в целом) с передачей таких полномочий иному публичному органу, то это происходит не в силу специфики градостроительной деятельности в таких зонах (никакой специфики нет), а по другой причине: представляется более рациональным сосредоточить разные функции управления в руках одного публичного субъекта.

Поэтому неправомерно ставить знак равенства между особыми экономическими зонами и зонами особого регулирования градостроительной деятельности. В отношении порядка осуществления градостроительной деятельности нет разницы между особыми экономическими зонами и другими территориями, не обладающими этим статусом.

Случай 2.2.3 - особое регулирование в зонах охраняемых объектов. Регулирование в указанных зонах может отличаться особенностями, с которыми нам помогут познакомиться:

- норма п. 4 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой зоны охраняемых объектов отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий;

- норма ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 ("Применительно к... зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации");

- норма ст. 15 ФЗ-191 ("Статью 1 Федерального закона от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ "О государственной охране"... дополнить абзацем следующего содержания: "зоны охраняемых объектов - территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством Российской Федерации").

Хотя установление градостроительных регламентов относится не к территориальному планированию, а к градостроительному зонированию, рассмотрение указанных норм выводит нас на обсуждение еще одной схемы, связанной с лишением полномочий одного органа публичной власти и передачей отобранных полномочий другому органу публичной власти на вышестоящем уровне.

Предлагаем обратить внимание на следующие положения:

1) зоны с особыми условиями использования территорий - это в действительности зоны, в пределах которых устанавливаются ограничения на использование земельных участков и иных объектов недвижимости;

2) по факту наличия нормы ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04, а также нормы ст. 15 ФЗ-191 возникает возможность применять три способа регулирования в пределах зон с особыми условиями использования территорий.

Первый способ регулирования - с учетом ограничений, определенных проектом. Этот способ относится к регулированию в пределах зон охраны объектов культурного наследия, определенных посредством проектов зон охраны памятников истории и культуры, подготовленных и принятых в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия.

Второй способ регулирования - с учетом ограничений, установленных федеральными законами. Этот способ, например, используется при регулировании в пределах санитарно-защитных, водоохранных зон.

Третий способ регулирования применяется в отношении зон охраняемых объектов, и при его использовании одновременно должны учитываться ограничения, установленные федеральным законом применительно к зонам охраняемых объектов при установлении градостроительных регламентов, и должно проводиться согласование Правительством РФ градостроительных регламентов, предлагаемых в составе проекта правил землепользования и застройки органами местного самоуправления.

Первый и второй способы характеризуются прежде всего тем, что ограничения предписываются органам местного самоуправления как данность, которую они в обязательном порядке должны учитывать при подготовке документов градостроительного проектирования, а предметом согласования является проверка соблюдения предустановленных ограничений.

При третьем способе органы местного самоуправления не только должны учитывать как данность ограничения, предписанные федеральным законом (в части, например, расстояний от охраняемых объектов, содержания ограничений в пределах зон охраны), но и предъявлять свои предложения органу публичной власти вышестоящего уровня на согласование по вопросам, выходящим за пределы требования о соблюдении предустановленных ограничений.

Наличие зафиксированного в законах третьего способа создает противоречие, суть которого может быть раскрыта следующим образом. Применительно к третьему способу регулирования может быть два варианта. Первый вариант: подлежат обязательному учету ограничения, предписанные как данность федеральными законами, кроме этого, за органами публичной власти вышестоящего уровня сохраняются действия по согласованию проектов документов, подготовленных органами местного самоуправления (см. соответствующие нормы ГрК РФ от 29.12.04). Такое согласование заключается исключительно в проверке предоставленных проектов на соответствие предписанных федеральными законами ограничений. При этом и орган публичной власти, представляющий проект документа на согласование, и орган публичной власти, осуществляющий согласование, заведомо знают и соблюдают установленные ограничения. Этот вариант логичен и непротиворечив. Но законодатель принял второй вариант.

При втором варианте подлежат обязательному учету ограничения, предписанные как данность федеральными законами, но кроме этого, подлежат согласованию вопросы, выходящие за пределы соблюдения установленных ограничений. Такие вопросы остаются неформализованными. Возникает коллизия.

Во-первых, возникает нелогичная с формально-правовой и содержательной точек зрения ситуация, когда первое положение (формализованные ограничения) противоречит второму (неформализованные вопросы согласования) и второе элиминирует первое. Тот факт, что имеется нечто иное, не установленное федеральным законом в части содержания согласований, означает, что такой федеральный закон не выполнил свою задачу, не закрыл вопрос, а значит, создал неопределенность. Наличие неопределенности - это дефект логики закона, в силу которого последний становится неполноценным. Неполноценный закон в данном случае - это прямое следствие наличия второго положения, объективно (благодаря или вопреки намерениям законодателя) создающего дополнительную сферу регулирования вне пределов той, что обозначена законом. Получается замкнутый круг противоречий, который при наличии второго положения (неформализованных вопросов согласования) не может быть разорван.

Во-вторых, то, что органы местного самоуправления лишены права знать заранее, каково содержание вопросов, подлежащих согласованию органом публичной власти вышестоящего уровня (исключая часть вопросов о некоторых известных ограничениях, установленных федеральным законом), означает следующее:

1) процесс согласования носит неформализованный характер, то есть результат согласования непрогнозируем по закону, поскольку его определяет волюнтаристическая позиция согласующего органа, а также отсутствует возможность для органов местного самоуправления обоснованно апеллировать в суд в случае отказа в согласовании, что в совокупности может быть расценено как административный произвол;

2) фактически органы местного самоуправления неправомерно лишены соответствующего полномочия (в данном случае полномочия осуществлять градостроительное зонирование).

В-третьих, если задаться вопросом, как вернуть органам местного самоуправления неправомерно отобранные у них полномочия, то ответ только один: упразднить второе положение (переформулировать норму ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 и изъять норму ст. 15 ФЗ-191). Лишь в этом случае могут быть сняты отмеченные противоречия правового и содержательного характера.

Таким образом, и в случае особого регулирования в зонах охраняемых объектов, так же как и в иных случаях особого регулирования, нет оснований утверждать, что существуют какие-либо особенности применительно к градостроительной деятельности. Корректное, в соответствии с конституционными нормами, логикой законодательства и технологией процесса, особое регулирование в зонах охраняемых объектов может осуществляться без лишения органов местного самоуправления соответствующих полномочий в области градостроительной деятельности. Такое лишение является неправомерным.