Глава 12. Понятие и формы государственного управления
Форма государственного управления — это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед ними задач.
Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Формы управления призваны обеспечивать наиболее целенаправленное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности. В специальной литературе иногда вместо понятия «форма управления» использовалось понятие «формы осуществления исполнительной власти». В административно-правовой литературе этот институт традиционно определялся термином «формы государственного управления», иногда использовался термин «формы деятельности государственной администрации», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти».
Органы государственного управления и должностные лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму управленческой деятельности, исходя из компетенции, назначения данного органа, его функций, особенностей конкретного объекта управления и т. д. При этом важно указать, что должны использоваться только те формы управления, которые предусмотрены действующим законодательством. В противном случае возникнет вопрос о правомерности государственного управления и тех последствий, к которым оно привело. Вместе с тем, это не означает, что субъект управления лишен возможности выбора той или иной формы в каждом конкретном случае. При осуществлении управленческой деятельности субъекты управления имеют возможность выбирать формы управления по своему усмотрению в пределах, установленных действующим законодательством.
Форма управления тесно связана с процедурой ее реализации, поскольку каждый вид формы управления имеет свою собственную процедуру и должен осуществляться с ее соблюдением. То есть речь идет о процедурно-правовом регулировании осуществления той или иной формы государственного управления. Важно отметить, что в настоящее время отсутствует надлежащая законодательная регламентации осуществления форм управления, что предопределяет необходимость принятия, например административно-процедурного кодекса.
Общепринятой классификации форм управленческой деятельности не существует. По мнению А. П. Коренева можно выделить такие формы управления: а) по содержанию: правоустановитель-ные и правоприменительные; б) по целенаправленности: внутренние и внешние; в) по способу выражения: словесные и конк-людентные. Д. Н. Бахрах выделяет такие формы управления, как: принятие правовых актов, заключение договоров и осуществление иных юридически значимых действий. К неправовым формам управления он относит организационные действия и материально-технические операции.
Несколько иную классификацию предлагает Ю. Н. Козлов:
а) по степени юридического выражения: основные и базирующиеся на них;
б) по достигаемым результатом: положительное регулирование и реакция на отрицательное явление;
в) по объему: общеобязательные или адресованные конкретному объекту;
г) по направленности: влияние на общественные отношения в сфере государственного управления или на деятельность подчиненного управленческого персонала;
д) по субъектам: односторонне выраженные, двух- или многосторонние;
е) по юридическому содержанию: разрешительные, запрещающие, предписывающие.
Из вышеназванных, чаще всего характеризуются такие формы государственного управления, как:
— издание нормативных актов управления. К таким актам можно отнести: Порядок ведения личных дел служащих в органах исполнительной власти, Типовой регламент местной государственной администрации, Устав Академии правовых наук Украины, Положение об общеобразовательном учебном заведении и др.;
— издание индивидуальных актов управления. Как правило, это правовые акты, которые не являются источниками административного права, однако выступают юридическими фактами, с которыми связывается возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Примером таких актов может быть указ Президента Украины о назначении на должность министра;
— заключение административных договоров;
— осуществление юридически значимых действий. Такие действия осуществляются на основании законов или других подзаконных нормативных актов и направлены на возникновение определенных юридических последствий. К таким действиям можно отнести: государственную регистрацию; издание официальных документов; лицензирование; составление административного протокола и др.;
— проведение организационных мероприятий. Организационные мероприятия направлены на обеспечение деятельности государственного органа как субъекта государственного управления. К таким мероприятиям можно отнести: проведение совещаний; разработку методических рекомендаций и указаний; проведение пресс-конференций и др.;
— осуществление материально-технических операций. Нормальное функционирование государственного органа обусловлено осуществлением ряда материально-технических операций, к которым можно отнести: делопроизводство, регистрацию, оформление, рассылку документов, анализ информации, подготовку аналитических и статистических данных и т. д.
Первые четыре формы государственного управления относятся к правовым, поскольку влекут определенные юридические последствия. Два последних вида относится к неправовой форме управления, так как не обуславливают наступления юридических последствий.
Административный договор — это один из видов публично-правовых договоров. Он представляет собой основанное на нормах права и добровольном волеизъявлении двух или более субъектов административного права, один из которых всегда выступает субъектом государственной воли, соглашение, которое устанавливает, изменяет и прекращает взаимные права и обязанности его участников. Административный договор является одним из видов форм государственного управления. Вопрос о правомерности признания административного договора равноправным элементом механизма государственного управления в административной науке является достаточно дискуссионным. Дело в том, что само понятие «договор» предусматривает юридическое равенство сторон общественного отношения, присущее гражданскому праву. В отличие от гражданских правоотношений, административные правоотношения, как правило, являются властеотношениями, то есть стороны характеризуются юридическим неравенством. Вопреки этому, административный договор приобретает все большее значение как форма государственного управления и как источник административного права.
Поскольку термин «административный договор», несмотря на его непризнанность на административном нормативном уровне, занял свое место в административной науке, на него возлагаются соответствующие функции, а именно:
— структурно-организационная;
— социального компромисса;
— обеспечительная;
— ориентационно-стимулирующая;
— демократизации исполнительной власти;
— воспитательная;
— охранительная.
Административный договор характеризуется комплексным характером, поскольку содержит административные и гражданско-правовые признаки. Это проявляется, в частности, и в ряде законодательных актов, предусматривающих заключение таких договоров. Так, Закон от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве» устанавливает, что центральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, проводит отбор, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей в государственный резерв для заключения с ними контрактов; заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, относящимся к сфере его управления, заключение государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, осуществляет расчеты с поставщиками, имеет право применять финансовые санкции.
Необходимо обратить внимание на классификацию административных договоров, а именно: двух- и многосторонние; типовые и консенсуальные, предварительные и основные;
а) по предметному критерию:
— договоры о компетенции, в частности, о разграничении или делегировании полномочий и предметов ведения (например, Законы от 20 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине», от 9 апреля 1999 г. «О местных государственных администрациях»);
— договоры в сфере управления государственной собственностью;
— договоры, обеспечивающие государственные нужды (государственные контракты);
— договоры с военнослужащими, студентами;
— финансовые и налоговые соглашения;
— договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
— концессии, инвестиционные соглашения;
— договоры о предоставлении некоторых платных услуг частным лицам (например, постановления КМУ от 7 мая 1998 г. «Об утверждении перечня платных услуг, которые могут предоставляться государственными архивными учреждениями»; от 11 декабря 1999 г. «О перечне платных услуг, которые могут предоставляться информационными подразделениями органов внутренних дел») и др.;
б) по смыслу: чисто организационные и смешанные (организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными); чисто административные и комбинированные (вместе с административными правоотношениями регулируют трудовые, гражданские и др.).
- Предисловие
- Общая часть - Раздел I. Введение в административное право - Глава 1. Предмет, метод и система административного права - 1.1. Понятие, сущность и особенности предмета и метода административного права
- 1.2. Система административного права
- 1.3. История становления административного права - 1.3.1. Становление и развитие административного права
- 1.3.2. Советский период развития науки административного права
- 1.3.3. Административное право в независимой Украине
- 1.4. Административное право и административная реформа
- Глава 2 административно-правовые нормы - 2.1. Понятие, виды и структура административно-правовой нормы
- 2.2. Реализация норм административного права
- 2.3. Действие административно-правовых норм в пространстве и во времени, и относительно круга лиц
- 2.4. Систематизация норм административного права
- 2.5. Источники административного права
- Глава 3 административные правоотношения - 3.1. Понятие, особенности и структура административных правоотношений
- 3.2. Виды административных правоотношений
- 4.2. Административно-правовой статус граждан Украины
- 4.3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
- 4.4. Административно-правовой статус беженцев
- Глава 5 органы исполнительной власти - 5.1. Административно-правовой статус Кабинета Министров Украины как высшего органа в системе органов исполнительной власти
- 5.2. Административно-правовой статус центральных органов исполнительной власти
- 5.3. Административно-правовой статус местных государственных администраций
- Глава 6. Административно-правовой статус органов местного самоуправления
- Глава 7. Административно-правовой статус предприятий, учреждений и организаций - 7.1. Понятие и виды предприятий и учреждений
- 7.2. Разница в административно-правовом статусе государственных и негосударственных организаций
- 7.3. Основы административно-правового статуса предприятий и учреждений
- Глава 8. Административно-правовой статус объединений граждан - 8.1.Понятие и виды объединений граждан
- 8.2. Административно-правовой статус объединений граждан
- 8.3. Административно-правовой статус религиозных организаций
- Глава 9. Государственная служба и государственные служащие - 9.1Понятие, особенности и виды государственной службы
- 9.2. Управление государственной службой
- Раздел III. Государственное управление - Глава 10. Понятие и сущность государственного управления
- Глава 11. Принципы и функции государственного управления
- Глава 12. Понятие и формы государственного управления
- Глава 13 правовые акты управления - 13.1. Понятие и признаки правовых актов управления
- Глава 14. Методы государственного управления - 14.1. Понятие и признаки методов государственного управления
- Глава 15 административно-правовые режимы - 15.1. Понятие, особенности и виды административно-правовых режимов
- Глава 17 административная ответственность - 17.1. Понятие, признаки и особенности административной ответственности
- Глава 18 административные взыскания - 18.1. Понятие и цели административного взыскания
- Раздел V. Административный процесс - Глава 19 административный процесс - 19.1. Понятие административного процесса
- Глава 20. Производство по делам об административных проступках - 20.1. Нормативно-правовое регулирование производства по делам об административных проступках
- Глава 21. Дисциплинарное производство в административном праве - 21.1. Понятия и виды дисциплинарных производств в административном праве
- Глава 23. Административный надзор – 23.1. Понятие и сущность административного надзора
- Глава 24. Обращения граждан как способ обеспечения законности в государственном управлении
- Глава 26. Организационно-правовые основы государственной регуляторной политики в украине - 26.1. Понятие, виды, содержание и правовое положение единой государственной регуляторной политики в Украине
- Глава 27. Административно-правовое обеспечение управления бюджетной деятельностью, финансами, кредитованием - 27.1. Организация управления финансами
- Глава 28. Административно-правовое обеспечение управления таможенным делом - 28.1. Сущность таможенной политики и таможенного дела
- Глава 29. Административно-правовое обеспечение управления агропромышленным комплексом - 29.1. Правовые основы управления агропромышленным комплексом
- Глава 30. Управления транспортом и дорожным хозяйством административно-правовое обеспечение - 30.1. Основы управления транспортом и дорожным хозяйством
- Глава 31. Управление охраной и использованием природных ресурсов - 31.1. Правовые и организационные основы управления использованием и охраной природных ресурсов
- Глава 33 управление образованием - 33.1. Содержание и основные направления государственной политики в сфере образования
- Глава 34 управление наукой - 34.1. Система и полномочия центральных органов исполнительной власти по управлению наукой
- Глава 35 управление здравоохранением - 35.1. Содержание и основные направления государственной политики в области здравоохранения
- Глава 36 управление культурой и искусством - 36.1. Содержание и основные направления государственной политики в сфере культуры и искусства
- Глава 37. Управление в сфере социальной защиты населения - 37.1. Содержание и основные направления государственной политики в сфере социальной защиты населения
- Глава 38. Управление физической культурой, спортом, туризмом - 1. Содержание и основные направления государственной политики в области физкультуры, спорта и туризма
- Глава 40. Управление национальной безопасностью - 40.1. Понятие, объекты, субъекты и принципы управления национальной безопасностью
- Глава 41. Управление обороной украины - 41.1. Организационно-правовые основы управления обороной
- Глава 42 управление внутренними делами - 42.1. Понятие управления в области внутренними делами
- Глава 43. Организация управления юстицией украины - 43.1. Организационно-правовые основы управления юстицией
- Глава 44. Организация управления внешними сношениями- 44.1. Организационно-правовые основы управления внешними сношениями