1.4. Административное право и административная реформа

В последнее время состояние функционирования исполнительной власти в Украине характеризовалось тем, что уровень ее организационного влияния на общественные процессы не удовлетворял потребности динамического развития гражданского общества, формирования социально-экономического устройства и демократического, социального, правового государства. За последние годы не удалось достигнуть такого уровня организации исполнительной власти, когда бы ее субъекты создали функционально достаточную и структурно не противоречивую систему. Это проявляется в несовершенстве состояния многих составляющих элементов механизма государственного управления в нашем государстве.

Преодолению такого положения в сфере исполнительной власти должно содействовать осуществление административной реформы. Административная реформа — это целостный комплекс согласованных мер, направленных на радикальную перестройку органов исполнительной власти и внедрение более эффективных форм и методов их деятельности. Целью реформы является поэтапное создание на научных принципах более эффективной и демократической системы государственного управления, которая должна быть достаточно прозрачной для общественности, а расходы на ее содержание должны быть адекватными финансово-экономическому состоянию государства.

Для концептуального и организационно-методического обеспечения подготовки и проведения административной реформы Указом Президента Украины от 7 июня 1997 г. была создана Государственная комиссия, основными задачами которой стали: разработка Концепции административной реформы; определение научных основ, стратегии и тактики ее проведения; разработка конкретных механизмов и сроков внедрения административной реформы; экспертная оценка концепций и проектов нормативно-правовых актов, направленных на создание правовой базы административной реформы; анализ деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в отношении осуществления мер административной реформы и предоставления помощи в ее проведении; рассмотрение предложений и программ научного, материально-технического, кадрового и финансового обеспечения административной реформы; подготовка предложений по конкретным направлениям проведения указанной реформы.

Началом практического осуществления административной реформы считается принятие Указа Президента Украины от 22 июня 1998 г. «О мерах в отношении внедрения Концепции административной реформы в Украине». Этим Указом были одобрены основные положения Концепции административной реформы, которая была разработана Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.

Согласно Концепции ключевыми направлениями административной реформы признаны:

— рационализация структуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти, упрощение и сокращение лишних отраслей управления;

— внедрение действенной системы государственного контроля и рационализация административных процедур;

— дерегуляция и усовершенствование системы управленческих услуг, предоставляемых на разных уровнях исполнительной власти;

— реформирование системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, механизма государственной службы;

— уточнение административно-территориального деления страны;

— обновление законодательной базы административных правоотношений, организационно-правовое обеспечение развития административной юстиции.

Практическая реализация мер административной реформы должна быть подчинена выработанным мировой практикой основополагающим принципам функционирования исполнительной власти в демократических государствах. Среди них следует отметить такие:

— приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;

— независимость органов исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией Украины;

— ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия и бездействия перед гражданами, права которых были нарушены;

— обеспечение парламентского и судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти и их должностных лиц.

К настоящему времени осуществлены определенные шаги в отношении реформирования системы органов исполнительной власти. Кроме того, рядом указов Президента, принятых на протяжении 1999-2000 гг, внедрена новая организация работы украинского Правительства, его аппарата — Секретариата, упорядочена система центральных органов исполнительной власти, определена их новая классификация, а также предусмотрены новые стратегические приоритеты в развитии института государственной службы.

Например, количество членов Кабинета Министров Украины уменьшилось с 24 до 20 человек (в том числе министров — с 18 до 15). Численность центральных органов исполнительной власти сокращена с 89 до 47, то есть почти вдвое. Общая численность работников аппарата центральных и подчиненных им территориальных органов уменьшена почти на 17 тыс. человек.

Вместе с тем, в целом, украинская административная реформа хотя и продвигается вперед, но явно неудовлетворительными темпами. Правда, сдерживающее значение имеют некоторые объективные факторы.

Прежде всего, очень слабой остается общественная поддержка реформаторских усилий. Об этом в значительной мере свидетельствует уровень информированности населения об осуществлении мер административной реформы.

Например, по данным некоторых конкретно-социологических исследований 48% граждан вообще ничего не слышали о президентских указах по вопросам административной реформы. Около 44% слышали об указах, но не знакомы с их содержанием. То есть более 90% населения фактически не представляет себе, что осуществляется в сфере административного реформирования. И только немногим более 7,5% респондентов имеют достаточные сведения об этих документах.

Следующий сдерживающий фактор заключается в недостатке у государства средств для проведения административной реформы.

С началом в Украине административной реформы не до конца удалось преодолеть безосновательное представление значительной части управленческих кадров о том, что будто эта реформа может быть не только безрасходной, но и даже способом экономии государственных средств. На самом же деле административная реформа никак не может быть сведена только к уменьшению управленческого аппарата и соответствующей экономии средств. Напротив, проведение в достаточно полном объеме реформы — дело дорогое и невозможное без достаточно значительных финансовых расходов. Об этом свидетельствует, например, опыт некоторых восточноевропейских стран, где административные реформы уже проведены или проводятся.

Таким образом, нехватка средств в нашем государстве существенно влияет и на темпы, и на глубину проведения мер административной реформы.

Еще один — и далеко не последний по значению — объективный фактор, сдерживающий развитие административной реформы, связан с тем, что и до сих пор первостепенное внимание уделяется решению задач структурно-фукциональной рационализации государственного управления, хотя не менее приоритетной должна быть демократическая направленность административной реформы.

Это значит, что ее конечной целью является, во-первых, приближение аппарата исполнительной власти к потребностям общества и каждого отдельного человека и, во-вторых, создание такой системы государственного управления, которая соответствовала бы стандартам демократического, правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой. Можно даже сказать, что усилия по рационализации государственного управления должны быть, наконец, подчинены усилиям по демократизации государственного управления.

В силу преобладающих до сих пор приоритетов в проведении административной реформы, совсем не случайным является то, что именно в приведенном, демократическом «измерении» осуществление административной реформы сталкивается с наиболее значительными затруднениями и вызывает справедливые нарицания со стороны населения.

Но, несмотря на все вышеизложенное, административная реформа не только постепенно продвигается вперед, но и приобретает приоритетное значение в политико-правовом развитии страны, поскольку непосредственно связана с качественным обновлением механизма реализации исполнительной власти.

Именно исполнительная власть занимает особое место среди ветвей государственной власти, поскольку обеспечивает реальное воплощение в жизнь законов и иных правовых актов государства, практическое применение всех рычагов его управленческого влияния на важнейшие процессы общественного развития. Итак, существует принципиальное единство этой ветви власти с управленческой деятельностью государства.

Поскольку административное право является ключевой отраслью украинского права, регулирующей указанную деятельность, оно одновременно выступает основным средством юридического сопровождения процесса самой административной реформы.

Вместе с тем, современное украинское административное право по своему содержанию не отвечает требованиям становления и развития демократического правового государства, и поэтому нуждается в реформировании.

В связи с этим важно отметить, что не следует смешивать понятия «административная реформа» и «административно-правовая реформа». Последнее понятие означает реформу административного права. То есть реформирование административного права — собственно «административно-правовая реформа» — по своему содержанию не совпадает с понятием административной реформы, а выступает ее составляющей частью.

Необходимо подчеркнуть, что проведение реформы административного права не является чисто украинской необходимостью. Это общая закономерность современного не только постсоветского, но и мирового развития в целом.

Причем, зарубежный опыт показывает, что подобные реформа-ционные задачи нигде не разрешались путем проведения краткосрочных, быстрых кампаний.

Например, практика современных развитых государств Европы свидетельствует о том, что в послевоенный период демократическая перестройка национальных административно-правовых доктрин и законодательства продолжалась несколько десятков лет.

В Украине начало процесса реформирования административного права было положено принятием в 1997 году правительственного решения о необходимости разработки Концепции реформы административного права и подготовки проекта Административного кодекса Украины. На сегодняшний день проект указанной концепции, разработанный совместными усилиями ученых и специалистов-практиков нашей страны, был одобрен Кабинетом Министров Украины и передан на рассмотрение Верховной Раде Украины.

Важно понять, что необходимость комплексного реформирования отрасли административного права в значительной мере обусловлена тем, что до недавнего времени самым заметным признаком этой отрасли украинского права была деформация ее роли.

Это является закономерным следствием определенной научно-юридической традиции, которая укреплялась на протяжении десятков лет советского периода. Точнее говоря, абсолютизировались два аспекта общественного предназначения административного права: с одной стороны — как способа управленческого влияния государства на общественные процессы, то есть как права «администрирования», а с другой стороны — как «карательного» права, обеспечивающего применение государством в отношениях с гражданами различных мер административной ответственности.

И до настоящего времени, к сожалению, административное право продолжает восприниматься многими лишь в упомянутых аспектах. Хотя понятно, что такое представление консервирует присущую тоталитарному обществу идеологию «господства государства» над человеком, в которой человеку отводится место лишь управляемого объекта, на который направлено властно-распорядительное воздействие и административное принуждение со стороны государственных органов.

Эта устаревшая идеология уже не отвечает установленной Конституцией Украины (ст. 3) принципиально новой роли государства в отношениях с человеком, в соответствии с которой «утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства». Так, сама Конституция закрепила переход от доминирующей в прошлом идеологии к новой — идеологи «служения государства» интересам человека.

Воплощение в жизнь новой Конституции Украины требует принципиально нового взгляда на роль административного права в демократическом обществе.

Ведь главным признаком демократического общества и правового государства является свободное и эффективное осуществление человеком принадлежащих ему прав и свобод. Сегодня это утверждение стало аксиомой современного цивилизационного процесса.

Таким образом, в системном реформировании украинского общества права человека должны стать не каким-то производным или второстепенным заданием осуществляемых преобразований, а их главнейшей целью, которая призвана принципиально изменить историческую парадигму отношений между государством и человеком.

Решающая роль в правовом обеспечении такой перемены принадлежит административному праву. А именно, речь идет о том, что в противовес бывшей доктринальной традиции современное административное право должно рассматриваться как способ обеспечения надлежащего соблюдения и действенной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере функционирования исполнительной власти государства.

В основу современного реформирования украинского административного права должен быть положен предусмотренный Конституцией Украины (ст. 8) принцип верховенства права, который означает подчинение деятельности государственных институтов нуждам реализации и защиты прав человека, их приоритетность над другими ценностями демократического, социального, правового государства.

Нужно отметить, что принцип верховенства права по своему содержанию, вопреки некоторым существующим взглядам, значительно шире принципа верховенства Конституции и закона. Ведь не каждый закон сам по себе способен обеспечить настоящие условия полноценной реализации прав человека. Поэтому воплощение в жизнь принципа верховенства права должно быть общей заботой всех ветвей государственной власти под интегрирующим влиянием главы государства как конституционного гаранта соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Итак, есть все основания считать, что в концептуальном утверждении и фактическом внедрении принципа верховенства права как базового критерия определения общественной ценности административного права заключаются глубокий смысл и конечная цель реформы научной доктрины и практики реализации украинского административного права на современном этапе.

В ходе реформирования административного права, прежде всего, необходимо более обоснованное осознание и восприятие не только представителями власти, но и всеми слоями населения фундаментальной конституционной формулы: «Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направление деятельности государства» (ст. 3 Конституции Украины).

В соответствии с данным конституционным предписанием необходимо преодолеть существующее ограничение роли государства в решении проблем прав человека, которая традиционно ограничивается, преимущественно защитой нарушенных прав. Необходимо расширить эти рамки, акцентировав внимание государства на многоплановую работу по утверждению приоритета прав и свобод человека в украинском обществе. Именно этому должно быть подчинено содержание правовой политики по реализации принципа верховенства права.

Административно-правовой режим взаимоотношений органов государства с населением должен базироваться на требовании безоговорочного признания приоритета прав человека, уважении к его законным интересам, правомерным требованиям и ожиданиям. Правовой стандарт взаимоотношений государства и человека должен исходить из восприятия личности как такого субъекта, перед которым государственная власть ответственна за свою деятельность.

Очень важным для проведения реформы украинского административного права является то, что с самого начала она основывается на демократических принципах общеевропейского значения.

Конечно, необходимо осознавать, что существующие в странах мира правовые, в том числе административно-правовые стандарты, достаточно разнообразны и чего-либо «единого общеевропейского» (а тем более — мирового) в чистом, так сказать, виде не существует. Однако некоторые общие черты правовых институтов, которые уже успешно действуют в зарубежных государствах, конечно же есть, и ориентироваться на них совершенно оправдано.

Относительно реформирования административного права существенная особенность состоит в том, что в большинстве развитых европейских стран административное право базируется на ряде общепризнанных демократических принципов. В частности, по ним Советом Европы в 1996 году издан специальный «Справочник по принципам административного права, касающихся отношений между административными органами и частными лицами».

В ходе реформы административного права в конкретных законопроектных работах было бы очень полезно учесть и использовать те принципы, которые уже хорошо себя зарекомендовали в практике зарубежных стран.

При этом должна быть полная ясность в понимании того, что знание и использование общепризнанных принципов еще совсем не означает копирование институтов других правовых систем. В то же время это поможет более полно гармонизировать отдельные институты национального административного права с демократическими правовыми стандартами, распространенными в Европе.

Несмотря на бесспорную важность указанной «европейской ориентации» процесса реформирования украинского административного права, все-таки наиболее острой его проблемой следует считать задачи создания отечественной научной модели административного правопонимания, которая бы адекватно отразила упомянутую выше принципиальную новизну в определении общественной роли и назначения этой отрасли права.

Концептуальное преимущество внедрения в административное правопонимане принципа верховенства права состоит в том, что в соответствии с ним ключевыми характеристиками в определении административного права должны стать не «управленческие», а тем более его «карательные» функции, а две новые функции: 1) «правообеспечительная», которая связана с обеспечением реализации прав и свобод человека; 2) «правозащитная», связанная с защитой нарушенных прав.

Итак, даже в наиболее обобщенном понимании административное право должно определяться не как «управленческое» или «карательное» право, а как «право обеспечения и защиты прав человека».

Конечно же, главная задача состоит не в том, чтобы просто дать новое научное толкование понятия административного права, а в том, чтобы это толкование было реализовано в новых подходах к анализу и освещению этого института, а, главное — в его отражении в текущем административном законодательстве.

Итак, идеи верховенства права будут содействовать объединению всех направлений реформирования административного права и его гармонизации с общеевропейским и принципами административного права. А проведение административной реформы призвано содействовать внедрению в практику украинского государство- и правотворчества новой идеологии отношений между государством и человеком, суть которой — в служении государства интересам человека.