Глава 23. Административный надзор – 23.1. Понятие и сущность административного надзора

Административный надзор является одним из важнейших способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

В юридической литературе нет единого мнения о сути административного надзора. Ряд ученых считают, что он является разновидностью контроля, имея при этом свои особенности. В противоположность этому мнению Д. М. Овсянко считает, что административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности, которому присущи свои особенности. Ю. П. Битяк высказывает мнение о том, что «надзор осуществляет единственный государственный орган — прокуратура. Санитарный, пожарный надзор и некоторые другие виды деятельности неточно называют надзором. В действительности же это контроль». Такое разнообразие и противоположность мнений о природе административного надзора являются основанием для рассмотрения его сути в соотношении с контролем и другими видами надзора.

Сравнивая административный надзор и контроль с точки зрения содержания, объема полномочий, субъектов и объектов проверок, правовых и организационных форм их осуществления, можно утверждать, что административному надзору присущи особенности, которые не характерны для контроля. В то же время есть основания считать, что административный надзор является специфическим видом государственного контроля.

1. Контроль включает в себя проверку состояния дел как с точки зрения законности, так и целесообразности. Административный надзор осуществляется только для проверки законности.

2. При осуществлении контроля соответствующие органы могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную и производственную деятельность подконтрольного объекта, используя при этом меры дисциплинарного принуждения. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают. Они имеют право осуществлять наблюдение, проверку соблюдения определенных норм, выявлять, пресекать правонарушения, а также привлекать виновных к административной ответственности.

3. Контроль, как правило, касается конкретных органов, предприятий, учреждений и их должностных лиц. В противоположность этому, административный надзор осуществляется в отношении:

а) неопределенного круга физических и юридических лиц при соблюдении ими определенных ппавил;

б) определенного круга лиц (граждан, должностных лиц, юридических лиц) при соблюдении ими конкретных правил (например, приобретения, использования огнестрельного оружия);

в) персонифицированный административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

4. Административный надзор, как правило, связан с применением мер административного предупреждения, административного пресечения и наложения административных взысканий. То есть органы административного надзора наделены административно-юрисдикционными полномочиями. В отличие от них контрольные органы такими полномочиями не наделены (как правило, имеют право применять меры дисциплинарного взыскания). Административной науке известно три вида надзора: судебный, прокурорский и административный. По сравнению с двумя другими видами надзора, административный надзор является наиболее объемным и разнообразным. Ему присущ ряд особенностей, которые отличают его от судебного и прокурорского надзора, а именно:

— субъект административного надзора является субъектом исполнительной власти;

— основной целью является обеспечение безопасности граждан, общества, государства (а судебного и прокурорского — обеспечение законности в стране);

— специализированный характер, то есть он направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, пожарных, ветеринарных, таможенных и др.);

— проводится систематически за конкретным объектом;

— осуществляется, как правило, субъектами исполнительной власти, наделенными надведомственными полномочиями;

— связан с применением административного принуждения. Административный надзор осуществляется с целью охраны

соответствующих общественных отношений как от правонарушений, так и от объективно-противоправных действий и стихийных явлений.

Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что административный надзор — это вид государственной управленческой деятельности, который осуществляется специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими требований действующего законодательства с применением мер административного принуждения.

23.2. Виды административного надзора

В административной науке выделяют такие виды административного надзора:

— государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

— надзор за соблюдением законодательства о труде;

— государственный геодезический надзор;

— государственный надзор за безопасностью дорожного движения;

— государственный пожарный надзор;

— административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

Санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется на основании Законов Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения» (24.02.1994 г.); «О защите населения от инфекционных заболеваний» (06.04.2000 г.); Указа Президента Украины «О неотложных мерах по борьбе с туберкулезом» (11.05.2000 г.); Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре в Украине (утв. Постановлением КМУ от 22.06.1999 г.); Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Министерства здравоохранения Украины (утв. Приказом МОЗ Украины от 18.04.2000 г.) и других нормативно-правовых актов.

Основными задачами санитарно-эпидемиологического надзора являются:

— надзор за организацией и проведением органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами санитарных и противоэпидемиологических мероприятий;

— надзор за реализацией государственной политики по вопросам профилактики заболеваний населения, участие в разработке и контроль за выполнением программ по предупреждению вредного влияния опасных факторов окружающей и производственной среды на здоровье человека;

— надзор за соблюдением санитарного законодательства и др. Все субъекты санитарно-эпидемиологического надзора можно

разделить на две группы. К первой относится государственная санитарно-эпидемиологическая служба Министерства здравоохранения Украины, которая реализует государственную политику в сфере обеспечения санитарного и эпидемиологического благополучия населения. Госсанэпидемслужбу системы МОЗ Украины составляют:

— Главное санитарно-эпидемиологическое управление МОЗ Украины;

— управление по медицинским проблемам аварии на Чернобыльской АЭС МОЗ Украины;

— центральная санитарно-эпидемиологическая станция МОЗ Украины;

— Крымская республиканская санитарно-эпидемиологическая станция;

— областные, городские, районные и районные в городах санитарно-эпидемиологические станции, дезинфекционные станции;

— центральная санитарно-эпидемиологическая станция на железнодорожном транспорте, санитарно-эпидемиологическая станция на железных дорогах, линейные санитарно-эпидемиологические станции на железных дорогах;

— центральная санитарно-эпидемиологическая станция на водном транспорте, санитарно-эпидемиологическая станция водных бассейнов и портов;

— центральная санитарно-эпидемиологическая станция на воздушном транспорте;

— санитарно-эпидемиологические станции объектов, имеющих особый режим работы;

— санитарно-карантинные подразделения (отделения, пункты);

— специализированные учреждения и заведения МОЗ для борьбы с особо опасными (в том числе карантинными) и опасными для человека инфекционными заболеваниями;

— научные учреждения (научно-исследовательские институты, научные и научно-практические объединения, контрольные, экспертные учреждения, центры) гигиенического и эпидемиологического профиля госсанэпидемслужбы Украины;

— комитет по вопросам гигиенического регламентирования МОЗ Украины;

— совет по регламентации применения и внедрения дезинфекционных средств;

— другие учреждения, заведения и подразделения санитарно-эпидемиологического профиля, созданные в соответствии с законодательством Украины.

Ко второй группе относятся учреждения, заведения, части и подразделения государственной санитарно-эпидемиологической службы Минобороны, МВД, Госкомграницы, СБУ, на которые, в соответствии с законодательством, возлагаются функции специально уполномоченных органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Исходя из полномочий госсанэпидемслужбы, можно выделить следующие основные направления ее деятельности:

— во-первых: осуществление нормативного регулирования (разработка государственных санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, регламентов использования опасных факторов, предельно допустимых концентраций, норм радиационной безопасности и допустимые уровни влияния на человека других физических факторов);

— во-вторых: осуществление предупредительного надзора за исполнением центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами санитарного законодательства в форме: соглашения (проектов местных программ социально-экономического и культурного развития; документов о предоставлении земельных участков под строительство, проектной и технической документации и др.). выдачи разрешений (на ввоз из-за границы продукции, сырья; разработку и производство новых видов продуктов питания; проведение диагностических, экспериментальных, исследовательских и других работ; производство медикаментов и др.);

- в-третьих: осуществление текущего надзора путем проведения медицинских осмотров работников предприятий пищевой промышленности, общественного питания, водопроводных сооружений, лечебно-профилактических, дошкольных и учебно-воспитательных учреждений, объектов коммунально-бытового обслуживания, других предприятий, учреждений и организаций, профессиональная или другая деятельность которых связана с обслуживанием населения и может стать причиной распространения инфекционных заболеваний, возникновения пищевых отравлений;

— в-четвертых: прекращение нарушений санитарного законодательства путем издания постановлений и предписаний о:

а) приведении нормативно-технических, распорядительных

и других документов в соответствие с требованиями санитарного законодательства;

б) ограничении деятельности объекта в случае выявления нарушений им законодательства;

в) временном запрете или прекращении деятельности объекта надзора в случае выявления нарушений, которые могут негативно повлиять на здоровье людей;

г) запрете или прекращении деятельности объекта надзора

в случае, если выявленные нарушения негативно влияют на здоровье людей и не могут быть устранены применением соответствующих мер;

д) внесении предложений органам исполнительной власти и органам местного самоуправления о введении на соответствующих территориях или объектах надзора особых условий и режима труда, обучения, передвижения, перевозки, направленных на ликвидацию заболеваний;

— в-пятых: привлечение к административной ответственности (составление протоколов и актов о нарушениях санитарного законодательства, издания постановлений о наложении штрафа за нарушение санитарного законодательства).

Правовой основой надзора за соблюдением законодательства о труде является Конституция Украины, Законы Украины, акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины, Положение о Государственном департаменте надзора за соблюдением законодательства о труде (утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 29.11.2000 г.).

В соответствии с указанным Положением государственный надзор за соблюдением законодательства о труде осуществляет Государственный департамент надзора за соблюдением законодательства о труде, который возглавляет директор департамента — Главный государственный инспектор труда Украины. Он назначается на должность и увольняется с должности Кабинетом Министров Украины по представлению Министра труда и социальной политики. Объектами данного вида надзора выступают предприятия, учреждения и организации всех форм собственности и физические лица, использующие наемный труд.

Для обеспечения исполнения своих полномочий должностные лица Госнадзортруда имеют право:

— беспрепятственно в какое-либо время без предварительного уведомления посещать предприятия для проверки соблюдения законодательства о труде и условий труда, требовать от работодателей необходимые объяснения, материалы, информацию;

— давать должностным лицам центральных и местных органов исполнительной власти, Совету министров Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления и предприятий обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений законодательства о труде и условий труда;

— составлять в случаях, предусмотренных законодательством, протоколы об административных проступках, а также рассматривать дела об административных проступках и налагать административные взыскания в соответствии с законодательством;

— вносить работодателям представления о наложении взысканий на отдельных должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о труде и условий труда, а в отдельных случаях передавать материалы в отношении этих лиц в правоохранительные органы.

Государственный геодезический надзор осуществляется на основании Закона Украины «О топографо-геодезической и картографической деятельности» и Положения об Инспекции государственного геодезического надзора Главного управления геодезии, картографии и кадастра Украины (утв. Постановлением Кабинета Министров Украины от 30.08.1999 г.).

В соответствии с названным Положением основными задачами Инспекции являются:

— государственный надзор за соблюдением порядка формирования и использования материалов Государственного картографо-геодезического фонда Украины, региональных картографо-геодезических фондов, архивов, баз и банков данных топографо-геодезической и картографической информации;

— государственный надзор за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности всех форм собственности установленного порядка ведения учета и использования то-пографо-геодезических и картографических работ;

— государственный надзор за соблюдением соответствующими подразделениями органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и субъектами предпринимательской деятельности всех форм собственности установленного порядка ведения учета, хранения и использования материалов топографо-геодезических и картографических работ;

— государственный надзор за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности требований метрологического обеспечения топографо-геодезической и картографической деятельности и др.

Одним из основных направлений государственного геодезического надзора является осуществление Инспекцией полномочий, направленных на предупреждение и пресечение нарушений действующего законодательства, а именно:

а) давать обязательные для исполнения указания (предписания) по устранению нарушений стандартов, нормативно-правовых актов и нормативно-технических документов во время исполнения топографо-геодезических и картографических работ, а также порядка ведения учета, хранения и использования материалов этих работ;

б) запрещать передачу и дальнейшее использование материалов и информации, полученной в результате исполнения топографогеодезических и картографических работ с нарушением требований нормативно-правовых актов и нормативно-технических документов;

в) прекращать все виды топографо-геодезических и картографических работ, которые выполняются с нарушением требований нормативно-правовых актов, стандартов и нормативно-технической документации;

г) прекращать выполнение субъектами предпринимательской деятельности топографо-геодезических и картографических работ в случае отсутствия лицензии или нарушения лицензионных условий и др.

Государственный пожарный надзор осуществляется на основании Законов Украины «О милиции» (20.01.1990 г. с изменениями и дополнениями), «О пожарной безопасности» (17.12.1993 г.), Положения о Государственной пожарной охране МВД Украины (утв. Постановлением Кабинета Министров Украины от 26.07.1994 г.), Положения о порядке наложения штрафов на предприятия, учреждения, организации за нарушение установленных законодательством требований пожарной безопасности, невыполнение распоряжений (предписаний) должностных лиц органов Государственного пожарного надзора (утв. Постановлением Кабинета Министров Украины от 14.12.1994 г.).

Важное значение в реализации государственного пожарного надзора имеет административная ответственность за нарушение установленных законодательством требований пожарной безопасности, неисполнение распоряжений (предписаний) должностных лиц органов государственного пожарного надзора, которая предусматривается статьей 888 КоАП Украины. При этом следует иметь ввиду, что субъектами данной ответственности могут быть как физические (они предусмотрены в КоАП), так и юридические (статья 35 Закона Украины «О пожарной безопасности») лица. Относительно последних необходимо отметить, что фактическими основаниями для привлечения предприятий, учреждений и организаций к административной ответственности являются: нарушения установленных требований пожарной безопасности, неисполнение предписаний должностных лиц органов государственного пожарного надзора. Порядок наложения штрафов на юридических лиц определяется соответствующим Положением, которое предусматривает, что такое право имеют: главный государственный инспектор Украины по пожарному надзору, его заместители, главные государственные инспекторы по пожарному надзору Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя и их заместители, а также главные пожарные инспекторы по пожарному надзору городов, поселков городского типа, районов в городах, районов. Не допускается повторное наложение штрафа на юридическое лицо на протяжении трех месяцев со дня вынесения постановления о взыскании предыдущего штрафа, а также в случае, когда общая сумма штрафов, наложенных органами государственного пожарного надзора на протяжении календарного года, превышает два процента месячного фонда заработной платы предприятия.

Правовыми основами государственного надзора за безопасностью дорожного движения являются Законы Украины «О милиции», «О дорожном движении» (30.06.1993 г.), Положение о Государственной автомобильной инспекции МВД Украины (утв. Постановлением Кабинета Министров Украины от 14.04.1997 г.)и другие. Как и пожарный надзор, данный вид административного надзора более детально рассматривается в главе 41 данного учебника.