Глава 6. Административно-правовой статус органов местного самоуправления

Правовое положение органов местного самоуправления определяется муниципальным правом. Особенность административно-правового статуса названных органов, в основном, определяется тем, что они, осуществляя местное самоуправление, одновременно осуществляют государственное управление в пределах полномочий, делегированных органами исполнительной власти. Иными словами, будучи органами местного самоуправления, они одновременно являются органами государственного управления. Именно с этой позиции и будет рассматриваться их административно-правовой статус.

Правовые основы органов местного самоуправления определяют Конституция Украины и Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 года. В соответствии с действующим законодательством местное самоуправление — это гарантированное государством право и реальная возможность территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города — самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции Украины и законов Украины.

Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельский, поселковый, городской совет и его исполнительные органы, а также через районный и областной совет, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов.

Административно-правовой статус органов местного самоуправления характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти и взаимодействуют с ними на основе норм права. Особенности взаимодействия указанных органов определяются действующим законодательством. Именно оно закрепляет, что органы исполнительной власти не имеют права вмешиваться в законную деятельность органов местного самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные действующим законодательством к полномочиям последних, кроме случаев выполнения делегированных полномочий. В случае рассмотрения местными государственными администрациями вопросов, касающихся интересов местного самоуправления, они обязаны сообщить об

этом соответствующим органам местного самоуправления и их должностным лицам;

б) их общий статус, система и гарантии деятельности, принципы организации и полномочия определяются правом;

в) они могут наделяться делегированными государственными полномочиями. Делегированные полномочия — это полномочия органов исполнительной власти, предоставленные органам местного самоуправления законом, а также полномочия органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным администрациям по решению районных, областных советов. При этом следует отметить, что делегирование полномочий предусматривает обязательное согласие органов местного самоуправления на получение данных полномочий и передачу им материальных и финансовых средств для их осуществления. Следует отметить, что действующее законодательство предусматривает только перечень тех полномочий, которые могут быть делегированы органами исполнительной власти органам местного самоуправления; возможность делегирования полномочий органов местного самоуправления местным государственным администрациям; подотчетность и подконтрольность выполнения делегированных полномочий. Вместе с тем, не урегулирован вопрос о механизме делегирования полномочий, что служит причиной определенных сложностей при осуществлении вышеназванных действий.

По общему правилу, органы местного самоуправления несут ответственность за свою деятельность перед территориальной громадой в случае выполнения собственных полномочий, перед государством — в случае нарушения ими Конституции Украины или законов Украины. По вопросам осуществления ими делегированных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти.

Как отмечалось выше, Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» в статьях 27-38 определяет как собственные полномочия исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов, так и делегированные. Среди последних можно выделить следующие:

в сфере социально-экономического и культурного развития, планирования и учета:

— рассмотрение и согласование планов предприятий, учреждений и организаций, не являющихся коммунальной собственностью соответствующих территориальных громад, осуществление которых может вызвать отрицательные социальные, демографические, экологические и прочие последствия, подготовка выводов по ним и внесение предложений в соответствующие органы;

— статистический учет граждан, которые постоянно или временно проживают на соответствующей территории;

в сфере бюджета, финансов и цен:

— осуществление, в соответствии с законом, контроля за соблюдением обязательств относительно платежей в местный бюджет на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности;

— осуществление, в соответствии с законом, контроля за соблюдением цен и тарифов;

— содействие осуществлению инвестиционной деятельности на соответствующей территории;

по управлению коммунальной собственностью:

— согласование в установленном порядке кандидатур для назначения на должность руководителей предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории, которые находятся в государственной собственности;

в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи:

— осуществление мероприятий по расширению и усовершенствованию сети предприятий жилищно-коммунального хозяйства, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, развития транспорта и связи;

— осуществление, в соответствии с законодательством, контроля за надлежащей эксплуатацией и организацией обслуживания населения предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания, транспорта, связи, а также контроля за техническим состоянием, использованием и содержанием других объектов недвижимого имущества всех форм собственности;

— принятие решений об отмене данного им разрешения на эксплуатацию объектов в случае нарушения экологических, санитарных правил, других требований законодательства;

— осуществление контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей;

— установление, по согласованию с собственниками, удобного для населения режима работы расположенных на соответствующей территории предприятий, учреждений и организаций сферы обслуживания независимо от форм собственности;

— учет, в соответствии с законом, жилого фонда, осуществление контроля за его использованием;

— предоставление в соответствии с законом гражданам, нуждающимся в социальной защите, бесплатного или по доступной для них цене жилья;

— осуществление контроля за состоянием квартирного учета и соблюдением жилищного законодательства на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на соответствующей территории, независимо от форм собственности;

— выдача ордеров на заселение жилой площади в домах государственных и коммунальных организаций;

— учет нежилых помещений на соответствующей территории, независимо от форм собственности, внесение предложений их собственникам по использованию таких помещений для удовлетворения потребностей территориальной громады;

— учет и регистрация в соответствии с законом объектов недвижимого имущества независимо от форм собственности;

в сфере строительства:

— принятие в эксплуатацию объектов завершенного строительства в порядке, установленном законодательством;

— организация работы, связанной с созданием и ведением градостроительного кадастра населенных пунктов;

— осуществление, в установленном порядке, государственного контроля за соблюдением законодательства, утвержденной градостроительной документации при планировании и застройке соответствующих территорий; прекращение в случаях, предусмотренных законом, строительства, которое проводится с нарушением градостроительной документации и проектов отдельных объектов, а также может причинить вред окружающей среде;

— осуществление контроля за обеспечением надежности и безопасности домов и сооружений независимо от форм собственности в районах, подверженных опасному влиянию природных и техногенных явлений и процессов;

— организация охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, архитектуры и градостроительства, дворцово-парковых, парковых и усадебных комплексов, естественных заповедников;

— решение, в соответствии с законодательством, споров по вопросам градостроительства;

в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта:

— обеспечение в пределах предоставленных полномочий доступного и бесплатного образования и медицинского обслуживания на соответствующей территории, возможности обучения в школах на государственном и родном языках, изучения родного языка в государственных и коммунальных учебных заведениях или при участии национально-культурных обществ;

— обеспечение, в соответствии с законом, развития всех видов образования и медицинского обслуживания, развития и усовершенствования сети образовательных и лечебных учреждений всех форм собственности, физической культуры и спорта, определение потребности и формирование заказов на кадры для этих учреждений, заключение договоров на подготовку специалистов, организация работы относительно усовершенствования квалификации кадров;

— обеспечение, в соответствии с законодательством, льготных категорий населения лечебными средствами и изделиями медицинского назначения;

— организация учета детей дошкольного и школьного возраста;

— предоставление помощи выпускникам школ в трудоустройстве;

— обеспечение школьников, обучающихся в государственных и коммунальных учебных заведениях, бесплатными учебниками, создание условий для самообразования;

— организация работы по предотвращению беспризорности несовершеннолетних;

— решение, в соответствии с законодательством, вопросов о полном государственном содержании детей-сирот и детей, которые осталось без опеки родителей, в школах-интернатах, детских домах, в том числе семейного типа, профессионально-технических учебных заведениях и содержании за счет государства лиц, страдающих недостатками физического или умственного развития, которые не могут учиться в массовых учебных заведениях, в специальных учебных заведениях; о предоставлении гражданам льгот на содержание детей в школах-интернатах, интернатах при школах, а также относительно оплаты питания детей в школах (группах с продленным днем);

— решение вопросов о предоставлении несовершеннолетним, студентам, пенсионерам и инвалидам права на бесплатное и льготное пользование объектами культуры, физкультуры и спорта, а также определение порядка компенсаций этим учреждениям стоимости услуг, предоставленных бесплатно или на льготных условиях;

— обеспечение охраны памятников истории и культуры, сохранение и использование культурного достояния;

— регистрация, в соответствии с законодательством, уставов (положений) расположенных на соответствующей территории учреждений здравоохранения, учебно-воспитательных, культурно-образовательных, физкультурно-оздоровительных учреждений независимо от форм собственности; внесение предложений в соответствующие органы о лицензировании индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере здравоохранения;

в сфере регулирования земельных отношений и охраны Окружающей среды:

— осуществление контроля за соблюдением земельного и природоохранного законодательства, использованием и охраной земель, природных ресурсов общегосударственного и местного значения, воспроизведением лесов;

— регистрация субъектов права собственности на землю; регистрация права пользования землей и договоров на аренду земли; выдача документов, заверяющих право собственности и право пользования землей;

— организация и ведение земельно-кадастровой документации;

— согласование вопросов о предоставлении разрешения на специальное использование природных ресурсов общегосударственного значения;

— разрешение земельных споров в порядке, установленном законом;

— осуществление необходимых мероприятий по ликвидации последствий экологических катастроф, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии, других чрезвычайных ситуаций, информирование о них населения, привлечение в установленном законом порядке к этим работам предприятий, учреждений и организаций, а также населения;

— определение территории для складирования, хранения или размещения производственных, бытовых и других отходов в соответствии с законодательством;

— подготовка выводов о предоставлении или изъятии в установленном законом порядке земельных участков, которое проводится органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

— согласование проектов землеустройства;

— осуществление контроля за выполнением проектов и схем землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства;

в сфере социальной защиты населения:

— подготовка и представление на утверждение совету территориальных программ занятости и мероприятий по социальной защищенности разных групп населения от безработицы, организация их выполнения; участие в разработке территориальных программ занятости населения, которые утверждаются, соответственно, районными, областными советами;

— обеспечение осуществления предусмотренных законодательством мероприятий по улучшению жилых и материально-бытовых условий инвалидов, ветеранов войны и труда, граждан, реабилитированных как жертвы политических репрессий, военнослужащих, а также военнослужащих, уволенных в запас или в отставку, семей, утративших кормильца, многодетных семей, граждан преклонного возраста, нуждающихся в обслуживании на дому, до размещения в доме инвалидов и граждан преклонного возраста, нуждающихся в этом, детей, оставшихся без опеки родителей, на воспитание в семьи граждан;

— решение, в соответствии с законодательством, вопросов о предоставлении льгот и помощи, связанных с охраной материнства и детства;

— решение, в установленном законодательством порядке, вопросов опеки и попечительства;

— представление, в соответствии с законодательством, единовременного пособия гражданам, пострадавшим от стихийного бедствия;

— решение, в соответствии с законодательством, вопросов о предоставлении компенсаций и льгот гражданам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы, а также в других случаях, предусмотренных законодательством;

— организация проведения оплачиваемых общественных работ для лиц, зарегистрированных как безработные, а также ученической и студенческой молодежи в свободное от занятий время на предприятиях, в учреждениях и организациях, относящихся к коммунальной собственности, а также по договорам — на предприятиях, в учреждениях и организациях, относящихся к другим формам собственности;

— осуществление контроля за обеспечением социальной защиты работников, занятых на работах с вредными условиями труда на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также за качеством проведения аттестации рабочих мест, условиями труда и предоставлением трудящимся, в соответствии с законодательством, льгот и компенсаций за работу с вредными условиями;

— участие в ведении коллективных переговоров и заключении территориальных тарифных соглашений, решении коллективных трудовых споров (конфликтов) относительно предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории; регистрация коллективных договоров и соглашений, осуществление контроля за их выполнением;

— установление, в соответствии с законодательством, размеров и порядка выплаты ежемесячной помощи лицам, осуществляющим уход за одинокими гражданами, которые по выводам медицинских учреждений требуют постоянного постороннего ухода;

— осуществление контроля за предоставлением, в соответствии с законом, предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности сведений о наличии свободных рабочих мест (должностей); организация информирования населения о потребностях предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности в работниках;

— бронирование в порядке, установленном законом, на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от форм собственности, рабочих мест, предназначенных для трудоустройства лиц, нуждающихся в социальной защите и не способных конкурировать на рынке труда, определение нормативов таких рабочих мест; принятие решений о создании на предприятиях, в учреждениях и организациях специальных рабочих мест для лиц с ограниченной трудоспособностью, организация профессиональной подготовки этих лиц; согласование ликвидации таких рабочих мест;

— государственная регистрация местных благотворительных организаций и фондов, других неприбыльных организаций;

в сфере внешнеэкономической деятельности:

— организация и контроль пограничной и прибрежной торговли;

— создание условий для надлежащего функционирования таможенных органов, содействие их деятельности;

— обеспечение на соответствующей территории, в пределах предоставленных полномочий, реализации международных обязательств Украины;

в сфере оборонной работы:

— содействие организации призыва граждан на срочную военную и альтернативную (невоенную) службу, а также их мобилизации, подготовке молодежи к службе в Вооруженных силах Украины, организации учебных (проверочных) и специальных войсковых сборов;

— обеспечение доведения до предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, а также населения приказа военного комиссара об объявлении мобилизации;

— бронирование рабочих мест для военнообязанных на предприятиях, в учреждениях и организациях в соответствии с законодательством;

— организация и участие в осуществлении мероприятий, связанных с мобилизационной подготовкой и гражданской обороной, на соответствующей территории;

— решение, в соответствии с законодательством, вопросов, связанных с предоставлением военным частям, учреждениям, учебным заведениям Вооруженных сил Украины служебных помещений и жилой площади, других объектов, коммунально-бытовых услуг; осуществление контроля за их использованием, предоставлением услуг;

— содействие организации производства и поставкам в войска предприятиями и организациями, являющимися коммунальной собственностью, заказанной продукции, услуг, энергоресурсов;

— осуществление мероприятий по созданию надлежащих условий для функционирования пунктов пропуска через государственную границу Украины;

— содействие Погранвойскам в поддержании соответствующего режима на государственной границе;

— осуществление мероприятий по военно-патриотическому воспитанию населения;

по обеспечению законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан:

— обеспечение требований законодательства о рассмотрении обращений граждан, осуществление контроля за состоянием этой работы на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности;

— применение в случае стихийного бедствия, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, иных чрезвычайных ситуаций необходимых мер по обеспечению общественного и государственного порядка, жизнедеятельности предприятий, учреждений и организаций, спасению жизни людей, защите их здоровья, сохранению материальных ценностей;

— решение, в соответствии с законом, вопросов о проведении собраний, митингов, манифестаций и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий; осуществление контроля за обеспечением общественного порядка при их проведении;

— рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных законом к их ведению; создание административных комиссий и комиссий по вопросам борьбы с преступностью, направление их деятельности;

— совершение нотариальных действий по вопросам, отнесенным законом к их ведению, регистрация актов гражданского состояния;

— осуществление в установленном порядке государственной регистрации предприятий и других субъектов предпринимательской деятельности, расположенных на соответствующей территории, а также положений об организациях арендаторов;

— регистрация, в установленном порядке, местных объединений граждан, органов территориальной самоорганизации населения, которые создаются и действуют в соответствии с законодательством.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется на основе таких принципов, как:

— законность и целесообразность; социально-экономическая обоснованность;

— реальность и гласность осуществления делегированных полномочий;

— материально-финансовое обеспечение делегированных полномочий;

— подконтрольность осуществления делегированных полномочий.

Довольно важным является то, что делегированные государственные полномочия не должны препятствовать осуществлению органами местного самоуправления собственных полномочий местного значения и ухудшать социально-экономическое состояние территориальной громады. Действующее законодательство предусматривает, что одновременно с делегированием государственных полномочий органам местного самоуправления передаются финансовые и материальные средства для их осуществления. Это обязывает органы местного самоуправления обеспечить их выполнение. При этом следует отметить, что органы местного самоуправления ответственны за выполнение делегированных полномочий в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами.

В теории административного права общеопределено, что основной формой делегирования государственных полномочий является делегирование по закону. При этом не допускается делегирование тех полномочий, которые являются исключительной компетенцией органов исполнительной власти. Наряду с этим, делегирование полномочий органам местного самоуправления может осуществляться и по договору, в котором обязательно должны быть указаны: цели, объем и характер делегированных полномочий; порядок их осуществления и срок действия договора; взаимные права и обязанности по реализации делегированных полномочий; объем и порядок материально-финансового обеспечения их выполнения; формы и меры ответственности сторон за нарушение условий договора; условия расторжения договора и возможность возвращения делегированных полномочий.

Важной составной административно-правового статуса органов местного самоуправления является наделение их государственными контрольными полномочиями. Они осуществляют контроль за: соблюдением цен и тарифов, соблюдением законодательства о защите прав потребителей; состоянием квартирного учета и соблюдением жилищного законодательства; за обеспечением надежности и безопасности домов и сооружений, независимо от форм собственности; за соблюдением земельного и природоохранного законодательства и т. д. В соответствии со статьей 72 Закона «О местном самоуправлении в Украине» районные и областные советы осуществляют контроль за местными государственными администрациями в части выполнения ими делегированных полномочий органов местного самоуправления. Областной и районный советы могут путем тайного голосования высказать недоверие председателю соответствующей местной государственной администрации, на основании которого, с учетом предложений органа исполнительной власти высшего уровня, Президент Украины принимает и подает соответствующему совету мотивированное решение. В том случае, если председателю районной, областной администрации высказали недоверие не менее двух третей депутатов от общего состава соответствующего совета, Президент Украины принимает решение об отставке председателя местной государственной администрации.

К системе органов местного самоуправления относятся также сельские, поселковые, городские головы. Его полномочия начинаются с момента объявления соответствующей сельской, поселковой, городской избирательной комиссией решения о его избрании и заканчиваются в момент вступления в эту должность другого избранного, в соответствии с законом, лица. Он несет персональную ответственность за осуществление предоставленных ему законом полномочий. Сельский, поселковый, городской голова ответственен, подотчетен и подконтролен за осуществление предоставленных ему полномочий перед территориальной громадой, ответственен — перед соответствующим советом, а по вопросам осуществления исполнительными органами совета делегированных полномочий — подконтролен соответствующим органам исполнительной власти.

Административная правосубъектность органов местного самоуправления проявляется в том, что сельский, поселковый, городской совет в пределах своих полномочий принимает нормативные и другие акты управления в форме решений. Решения принимаются открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием на его пленарных заседаниях. В случае несогласия решение может быть остановлено сельским, поселковым, городским головой в пятидневный срок с момента его принятия с предоставлением обоснованных замечаний. В таком случае совет обязан в двухнедельный срок повторно рассмотреть решение. Если совет отклонил замечания головы и подтвердил предыдущее решение двумя третями депутатов от общего состава совета, оно вступает в силу. Следует отметить, что решения совета нормативно-правового характера вступают в силу со дня их официального обнародования, если советом не установлен более поздний срок введения этих решений в действие. Сельский, поселковый, городской голова, председатель районного, областного совета в пределах своих

полномочий издают распоряжения. Акты управления органов местного самоуправления, принятые в пределах предоставленных полномочий, являются обязательными для выполнения всеми расположенными на соответствующей территории органами исполнительной власти, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, а также гражданами, которые постоянно или временно проживают на соответствующей территории. За невыполнение вышеназванных решений предусматривается юридическая ответственность. В частности, административная ответственность наступает в случаях, предусмотренных статьями 5, 107, 152, 159, 182 Кодекса Украины об административных правонарушениях.