Глава 14. Методы государственного управления - 14.1. Понятие и признаки методов государственного управления

Методы государственного управления — это способы и приемы непосредственного и целенаправленного воздействия органов государственного управления (должностных лиц) на подчиненные им объекты управления. Методы государственного управления неразрывно связаны с формами государственного управления. Метод управления обязательно находит свое выражение в формах государственного управления. Иначе говоря, если бы не было форм государственного управления, то методы государственного управления утратили бы свою сущность, поскольку их невозможно было бы реализовать на практике. Например, невозможно применить административную ответственность (метод принуждения), если законодательно такая ответственность не была бы определена (форма управления).

Важно отметить, что в юридической литературе вместо термина «метод государственного управления» иногда используются другие термины: «метод осуществления управленческих действий»; «метод управленческой деятельности»; «административно-правовые методы». При таком разнообразии, сущность остается той же.

С помощью методов государственного управления непосредственно осуществляются функции государственного управления, решаются его задачи, обеспечивается правопорядок, реализация

прав и свобод человека и гражданина, законные интересы юридических лиц.

Несмотря на то, что методы государственного управления достаточно разнообразны, в юридической литературе выделяют такие признаки:

— осуществление методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти;

— целью использования методов управления и его практическое назначение заключается в обеспечении государственного управления;

— методы государственного управления используются в процессе публичной управленческой деятельности;

— методы государственного управления выступают средствами осуществления субъектами государственного управления их компетенции и полномочий;

— содержание управленческого воздействия в каждом конкретном случае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого применяется метод управления;

— методы государственного управления обеспечивают определенный порядок в системе управления, то есть носят организационный характер;

— методам управления характерен динамизм, то есть они оказывают содействие реальному движению в системе государственного управления, выполнению определенных функций и полномочий;

— порядок применения методов управления определяется законодательством;

— методы управления имеют специфический характер управленческого влияния на объекты управления, то есть они могут осуществлять прямое воздействие (применение мер административного взыскания) или косвенное (правоограничения для государственных служащих, средства поощрения и др.).

Сущность метода управления проявляется как в волеизъявлении субъекта управления относительно других участников административных правоотношений, так и в характере волеизъявления.

Выбор того или иного метода государственного управления зависит от многих факторов: компетенции и полномочий органа государственного управления или должностного лица, специфики объекта управления, поставленных целей и функций государственного управления и др.

14.2. Виды методов государственного управления

Как уже отмечалось выше, методы государственного управления довольно разнообразны, что предопределяет необходимость их классификации на виды в зависимости от того или иного критерия классификации. Так, Г. Атаманчук выделяет такие виды методов: нравственно-идеологические, социально-политические, экономические, административные. По мнению Ю. Н. Козлова, основными видами методов государственного управления являются две группы: внеэкономического (прямого) и экономического (непрямого) влияния. А. Лунев выделяет морально-политические, экономические, организационные, административно-директивные методы государственного управления.

Кроме указанных, в административной науке принято выделять и такие виды методов государственного управления, как: убеждение, поощрение, принуждение, надзор, регулирование, руководство, субординация, координация, реординация и др.

Убеждение — это один из основных административно-правовых методов, который проявляется в различных разъяснительных, воспитательных, организационных мерах по формированию воли подчиненного. Способами такого метода являются обучение, пропаганда, разъяснение, обмен опытом и др.

Принуждение как метод государственного управления рассматривается в главе 16 данного учебника.

Поощрение — это такой способ воздействия, который через интересы, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения субъекта управления, действий.

Метод поощрения характеризуется такими признаками, как:

— фактическим основанием для него являются заслуга, действие, которое положительно оцениваются субъектами власти;

— связь с оценкой уже совершенных действий;

— персонификация, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

— моральное одобрение, наделение правами, льготами, материальными ценностями и другими благами.

Одним из проявлений метода поощрения являются государственные награды Украины. Они выступают высшей формой отличия граждан за выдающиеся заслуги в развитии экономики, науки, культуры, социальной сферы, защите Отчизны, охране конституционных прав и свобод человека, государственном строительстве и общественной деятельности, за другие заслуги перед Украиной. В соответствии со статьей 3 Закона «О государственных наградах» (от 16.03.2000 г.) государственными наградами являются: звание Герой Украины, орден, медаль, отличие «Именное огнестрельное оружие», почетное звание, Государственная премия Украины, Президентское отличие.

Награждение государственными наградами производится указом Президента Украины. Звание Герой Украины — высшая степень отличия в Украине. Оно присваивается гражданам Украины за совершение выдающегося героического поступка, с вручением ордена «Золотая Звезда», или выдающегося трудового достижения с вручением ордена Государства.

В Украине учреждены такие ордена:

— орден князя Ярослава Мудрого I, II, III, IV степени — для награждения граждан за выдающиеся заслуги перед Украиной в сфере государственного строительства, укрепления международного авторитета Украины, развития экономики, науки, образования, культуры, искусства, здравоохранения, за выдающуюся благотворительную, гуманистическую и общественную деятельность;

— орден «За заслуги» I, II, III степени — для отличия выдающихся заслуг граждан в экономической, научной, социально-культурной, военной, государственной, общественной и других сферах общественной деятельности;

— орден Богдана Хмельницкого I, II, III степени — для награждения граждан Украины за особые заслуги в деле защиты государственного суверенитета, территориальной целостности, в укреплении обороноспособности и безопасности Украины;

— орден «За мужество» I, II, III степени — для отличия военнослужащих, работников правоохранительных органов и других лиц за личное мужество и героизм, проявленные при спасении людей, материальных ценностей во время ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в борьбе с преступностью, а также в других случаях при выполнении воинского, служебного, гражданского долга в условиях, связанных с риском для жизни;

— орден княгини Ольги I, II, III степени — для отличия женщин за выдающиеся заслуги в государственной, производственной, общественной, научной, просветительской, культурной, благотворительной и других сферах общественной деятельности, воспитании детей в семье.

К государственным наградам относятся и медали, а именно:

— «За воинскую службу Украине» — для награждения военнослужащих Вооруженных сил Украины и других воинских формирований, образованных в соответствии с законами Украины, других лиц за мужество и отвагу, самоотверженные действия, проявленные при защите государственных интересов Украины;

— «За безупречную службу» I, II, III степени — для награждения лиц офицерского состава и прапорщиков Вооруженных сил Украины, рядового и начальствующего состава органов внутренних дел МВД Украины, СБУ, Погранвойск Украины, войск Гражданской обороны, которые достигли высоких показателей в боевой и профессиональной подготовке, являются образцом верности присяге и выполнения военного (служебного) долга, успешно руководят подчиненными, образцово выполняют другие воинские обязанности;

— «Защитнику Отчизны» — для награждения ветеранов войны, лиц, на которых распространяется Закон Украины «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты», лиц, принимавших участие в освобождении Украины от фашистских захватчиков, и других граждан Украины за проявленные в защите государственных интересов личные мужество и отвагу, укреплении обороноспособности и безопасности Украины.

Отличие «Именное огнестрельное оружие» учреждено для награждения офицерского состава Вооруженных сил Украины, Пограничных войск Украины, других воинских формирований, образованных в соответствии с законами Украины, СБУ, органов МВД Украины и государственных служащих, которые имеют офицерские звания, за выдающиеся заслуги в обеспечении обороноспособности Украины, неприкосновенности ее государственной границы, поддержке высокой боевой готовности войск, укреплении национальной безопасности, борьбе с преступностью, защите конституционных прав и свобод граждан, за безупречную многолетнюю службу, образцовое выполнение воинского долга, проявленные при этом честь и доблесть.

Перечень почетных званий Украины предусмотрен статьей 10 Закона «О государственных наградах Украины». Почетные звания присваиваются лицам, которые работают в соответствующей отрасли экономической и социально-культурной сферы, как правило, не менее десяти лет, имеют высокие трудовые достижения и профессиональное мастерство, если иное не установлено положением о почетном звании Украины.

Методы управления могут быть прямого и непрямого воздействия. Методы прямого воздействия характеризуются следующими признаками: прямое влияние на волю; директивность, приказный характер; однозначность команды, которая, как правило, не дает исполнителям возможности выбора варианта поведения; наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команды и наделенного полномочиями применять меры принуждения за ее невыполнение. Другими словами, данный метод проявляется в одностороннем властном воздействии на объекты управления, которое является обязательным для последних. В случае невыполнения распоряжения, решения, приказа объект управления привлекается к административной или дисциплинарной ответственности. При применении данного метода объект управления лишен права выбора варианта поведения, осуществления своей деятельности по усмотрению. Метод прямого влияния характеризуется наличием такой обеспечительной меры, как контроль, который показывает действительное состояние дел и их соответствие требованиям субъекта управления. Иногда метод прямого воздействия в юридической науке называют неэкономическим методом, поскольку при его применении отсутствует влияние на материальные интересы объекта управления. Другими словами, данный метод предусматривает обязанность подчиниться воле субъекта управления, не рассчитывая на получение материальной выгоды или материального поощрения. Метод прямого воздействия применяется в разных сферах общественной жизни. Так, в экономической сфере данный метод проявляется в лицензировании, квотировании, сертификации и т. д.

Методы прямого воздействия можно классифицировать на виды в зависимости от: а) формы выражения: правовые и организационные; б) административно-правовых признаков: нормативные и индивидуальные; в) по степени управленческого влияния на объекты управления: императивные, разрешительные, поощрительно-рекомендательные.

Метод непрямого воздействия обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов субъектов управления при их соответствующем поведении. В отличие от метода прямого воздействия, при осуществлении этого метода властное воздействие на волю и сознание объекта управления не осуществляется. Метод непрямого воздействия используется как обеспечение функционирования государственного органа (поощрение государственных служащих, установление определенных льгот и преимуществ и т. д.) и в экономических отношениях (например, поддержка определенных отраслей экономики, предоставление налоговых льгот и др.).

Поскольку при применении данного метода осуществляется воздействие на экономические интересы объекта управления, данный метод иногда называют экономическим методом. Для данного метода характерно: влияние на волю осуществляется с помощью создания ситуации, заинтересовывающей в необходимом поведении через интересы, запросы исполнителя; у исполнителя есть право выбора соответствующего варианта поведения; нормами права предполагается действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льготы и др.).

Метод непрямого воздействия так же, как и метод прямого воздействия применяется только на основании нормативных положений. Необходимыми элементами данного метода ученые считают: государственную информацию и прогнозы; государственные программы, контракты и заказы; регулирование динамики цен, прибылей, занятости, профессиональной подготовки; налоговую политику.

Несмотря на существенные отличия методов прямого и непрямого воздействия, они, вместе с тем, имеют и определенные общие черты, которые заключаются в: а) их управленческом содержании; б) субъектах применения; в) объектах управленческого воздействия; г) необходимости достижения целей и задач управления; д) форме осуществления управленческого воздействия (издание административного акта или правового акта управления).