1.8. Основные черты, характеристики и оценка состояния социального государства Ключевые слова

Социальному государству должна быть присуща ориентация на духовное, культурное и нравственное развитие граждан. Это значит, что оно заботится ... обо всем, что формирует личность, исповедующую идеалы добра, веры, гуманизма, справедливости, патриотизма и милосердия»³. Немецкие ученые выделяют такие характеристики социального государства как – высокий прожиточный минимум, социальное равенство, социальное обеспечение, общий подъем благосостояния⁴.

Ряд характеристик, по которым государство можно отнести к социальному выделяет профессор А.Н. Аверин: «Можно сказать, что социальным является такое государство, которое обеспечивает достойную жизнь и свободное развитие человека, его социальную защиту и выполняет масштабные по своему объему социальные функции»⁵.

Социальным можно считать лишь то государство, где соблюдаются следующие права и гарантии:

0. право на свободу человека;

0. право на свободную реализацию трудового и интеллектуального потенциала, с тем, чтобы каждый гражданин мог обеспечить себе и своей семье материальное благополучие;

0. гарантии проведения при любых системах и структурных преобразованиях в обществе сильной, последовательной социальной политики, ориентированной на максимально возможные инвестиции «в человека»: на достижение высоких жизненных стандартов для большинства граждан, на адресную поддержку наиболее уязвимых слоев и групп населения;

0. гарантии наличия определенной социальной структуры у любого хозяйствующего субъекта, любого собственника средств производства;

0. гарантия создания благоприятных условий для реального участия основных производительных сил общества в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти;

0. права и гарантии, признающие и реализующие систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия, баланса интересов работника, работодателя, государства при регулировании социально-экономических и трудовых соглашений;

0. права и гарантии, ориентированные на укрепление семьи – основной ячейки общества; на духовное, культурное, нравственное развитие граждан, прежде всего молодежи; на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

«Основная черта, наиболее рельефное выражение сущности социального государства заключается в том, что оно, концентрируя в своих руках разнообразный общественный потенциал, в первую очередь – финансовый, использует его для осуществления социальной деятельности, социальных функций, для проведения социальной политики. Смысл деятельности, обозначаемой этими близкими понятиями, состоит в решении социальных проблем, т.е. проблем, непосредственно касающихся жизни людей, условий и образа жизни членов общества и в особенности – наиболее нуждающихся слоев и категорий населения. В отношении последних социальная деятельность государства предполагает оказание им прямой материальной поддержки и помощи... Государство таким образом предоставляет им материальное содержание для удовлетворения хотя бы элементарных жизненных потребностей. ... И действительно, деятельность такого государства воплощает в себе защиту со стороны социума, общества, индивидов, граждан от реального или потенциального воздействия на них неблагоприятных факторов и ситуаций, порождаемых различными системами социального взаимодействия и образуемой ими средой»⁶.

Степень сформированности на практике принципов социального государства можно установить по уровню развитости социальной политики. В зависимости от выбранной концепции развития социального государства определились два подхода.

Одни авторы раскрывая суть концепции социального государства утверждают, что «основной признак социального государства – это система «общественных и производственных отношений, основанная на уважении и соблюдении естественных прав и свобод всех граждан, создающая условия для самореализации и свободного развития личности. ... при высоком уровне экономического развития большинство социальных проблем решается само собой, не требуя никакого участия государства. Как ни парадоксально, но подлинно социальное государство характеризуется минимальной сферой социальной деятельности, а сами социальные заботы из правила становятся исключением.

Социальное государство способствует созданию в обществе условий для наиболее эффективного использования производительных сил, когда каждый член общества (за редким исключением) оказывается способным самостоятельно решать все свои социальные проблемы»⁷. Этот подход на практике применим лишь к развитым странам и то лишь при условии, если государство устанавливает механизм перераспределения доходов в пользу тех, кто по объективным причинам не в состоянии самостоятельно решать свои бытовые и другие социальные проблемы.

Второй подход приближается к патерналистскому подходу в государственном устройстве. «Социальное государство – государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Основные направления, по которым реализуется принцип социального государства — охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты... В связи с формированием рыночной экономики, приватизацией большей части бывшей государственной собственности расходы бюджетной системы социального государства должны нести преимущественно социальный характер и быть направлены прежде всего на поддержку социально уязвимых сторон (индивидов, пенсионеров, семей с малолетними детьми, безработных, беженцев и вынужденных переселенцев), а также на обеспечение минимальных гарантий бесплатного доступа к услугам образования, здравоохранения, культуры.

Политические возможности социального государства связаны с реализацией принципа субсидиарной ответственности. Основной ответственностью признается ответственность перед собой и своей семьей. Дополнительная, общественная ответственность, которую человек и его семья принимают на себя, каждый раз должна проверяться с точки зрения ее целесообразности и с точки зрения невозможности нести ее одному. И лишь тогда ресурсы в виде налогов, сборов и добровольных трансфертов передаются на тот уровень организации общества, который наиболее приспособлен для осуществления тех или иных общественных задач»⁸.

Профессор Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Т. С. Сулимова выделяет три признака, по которым характеризуется социальное государство:

а) развитая система страховых социальных отчислений и высокий уровень налогов, формирующих бюджет, высокие размеры отчислений на социальную сферу;

б) развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения;

г) развитая правовая система, при которой осуществлено разделение властей, четкая реализация функций каждой ветви власти, отработана нормативно-правовая система социальной жизни⁹.

Как видно, два подхода существенно отличаются характеристиками социального государства. Эти резко отличающиеся концепции социального государства применимы к различным стадиям развития общества.

Реальное состояние социального государства характеризуется уровнем выполнения им социальных обязательств, соблюдения социальных стандартов. Социальные обязательства государства — законодательно закрепленная совокупность общественных благ, которые обещает предоставить своим гражданам, бесплатное или льготное их предоставление отдельным категориям населения. Социальный стандарт — это сложившееся представление большинства населения или определенной общественной группы о приемлемом для них уровне и качестве жизни.

Социальное государство законодательно устанавливает уровень социальных гарантий на определенный период времени для граждан (по определенным показателям — для конкретных категорий людей). Эти гарантии выражаются через социальные нормативы и нормы. Социальные стандарты могут носить директивный или рекомендательный характер.

Социальные нормы и нормативы: опыт разработки и применения в отечественной истории.

Разработку с.н. в советский период осуществляли министерства и ведомства СССР и госпланы союзных республик под общеметодическим руководством Госплана СССР. К этой работе привлекались соответствующие научно-исследовательские организации и ведущие ученые страны. Показатели учитывали обеспеченность населения предприятиями и учреждениями непроизводственной сферы, материальными благами и платными услугами. Так, социальные нормы и нормативы, утвержденные постановлением Госплана СССР от 23 июня 1988 года «О разработке социальных норм и нормативов» включали показатели отраслей социальной сферы.

В сфере здравоохранения они включали: наличие коек в больничных учреждениях на 10 тыс. жителей; посещение амбулаторно-клинических учреждений на 10 тыс. жителей; число жителей на одну аптеку; число мест в туристских учреждениях, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, врачей и среднего медицинского персонала на 10 тыс. жителей.

В сфере народного образования учитывалось: число дошкольных учреждений отдельно в городе и в селе на 1000 детей дошкольного возраста; число мест в ПТУ на 1000 рабочих; наполняемость возрастных групп в дошкольных учреждениях, классов – в общеобразовательных школах; общая площадь зданий и сооружений, обеспеченность оборудованием, техническими средствами и электронно-вычислительной техникой, наличие автоматизированных рабочих мест на базе электронно-вычислительных машин отдельно по различным типам учебных заведений.

В области культуры велся учет: числа мест в клубных учреждениях и постоянно действующих кинотеатрах на 1000 жителей, в стационарных театрах и концертных залах (отдельно по каждой позиции) – на 100 тыс. городских жителей; число жителей на одну библиотеку (отдельно для городского и сельского населения); число учащихся школ эстетического воспитания на 10 тыс. жителей; обеспеченность населения печатной и аудиовизуальной продукцией (число экземпляров книг, газет, журналов на одну семью); охват населения четырьмя программами радиовещания и программами телевидения (одной, двумя, тремя).

В сфере торговли и общественного питания определялась площадь торговых залов в городских и сельских магазинах; число посадочных мест на 1000 жителей в общедоступной сети общественного питания.

В жилищно-коммунальном хозяйстве велся учет обеспеченности населения квартирами, индивидуальными домами на 100 семей, числа квадратных метров общей площади жилых домов на одного жителя. Обеспеченность централизованным холодным и горячим водоснабжением, отоплением, электроэнергией, сетевым и сжиженным газом учитывалась только для городского населения, а квартирными телефонами (на 100 семей) – отдельно для городских и сельских жителей.

Социальные нормативы и нормы обеспеченности населения материальными благами и платными услугами рассчитывались как рекомендуемые размеры потребления основных групп пищевых продуктов: мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, яиц и яйцепродуктов, рыбы и рыбопродуктов, масла растительного, сахара, овощей и бахчевых культур, фруктов и ягод, хлебопродуктов, картофеля в соответствующих единицах измерения на одного жителя в год.

Кроме того, велся учет норм рационального потребления важнейших изделий легкой промышленности и нормативов рациональной обеспеченности населения предметами культурно-бытового и хозяйственного назначения: тканей, швейных и трикотажных изделий, обуви, чулочно-носочных изделий. Наличие товаров длительного пользования (радиоприемники, телевизоры, магнитофоны, фотоаппараты, кинокамеры, холодильники, стиральные машины – всего 26 наименований) рассчитывались на 100 семей, а платные услуги (бытовые услуги, услуги связи, пассажирского транспорта, жилищно-коммунальные, культуры, здравоохранения и прочие) – в рублях на одного жителя.

Еще в 1980 году в изданном под редакцией доктора философских наук, профессора, члена-корреспондента АН СССР Ж. Т. Тощенко пособии «Социальные нормативы и ориентиры» была сделана попытка систематизировать социальные нормативы, описанные в большом количестве разнообразных нормативных указаниях и актах. Авторы ставили задачу унифицирования социальных нормативов и норм как эталонов, образцов, моделей в теории практике управления и планирования. Авторы указанного пособия считают, что «социальный норматив — это научно обоснованная количественная и качественная характеристика оптимального состояния социального процесса (или одной и его сторон), полученная на основе учета объективных закономерностей общественного развития и возможностей ... государства и направленная на максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей, всестороннее развитие личности».Все имеющиеся

Социальные нормативы можно сгруппировать по следующим направлениям:

0. нормативы, отражающие обеспеченность материальными ресурсами в расчете на 1 тыс. человек населения;

0. нормативы, отражающие требования, предъявляемые к городским и сельским поселениям;

0. нормы, связанные с использованием системы «человек—человек» или же отражающие нормы наличия продавцов, врачей, учителей, работников культуры и т. д. на 1 тыс. населения;

0. нормы, учитывающие специфику регионов и производственных коллективов.

Авторы делают вывод, что величину социальных нормативов и ориентиров нельзя считать постоянной, она подвержена сложным динамическим изменениям.

Среди актуальных задач современного этапа становления социального государства в России остается разработка и внедрение в практику деятельности всех заинтересованных субъектов социальной политики социальных нормативов и норм. Настоятельная потребность в их разработке и использовании объясняется тем, что социальными процессами можно управлять лишь на основе применения своеобразных эталонов, применение которых позволяет делать количественную и качественную оценку уровня их развития.

И не случайно правительство Российской Федерации 2 апреля 1997 года издает распоряжение о внесении в Государственную Думу проект федерального закона и Совет Государственной Думы Российской Федерации 26 апреля 1997 года принимает решение «О проекте федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах». Этот проект определяет цели, принципы формирования, применения, типы и систему минимальных социальных стандартов в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания населения, жилищно-коммунального обслуживания. В нем отмечается, что, «социальная стандартизация является вновь формирующейся сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти. ... При этом под государственными минимальными социальными стандартами понимаются установленные законодательством Российской Федерации социальные нормативы и нормы, регулирующие минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека в материальных благах, общедоступных бесплатных услугах». Задачей настоящего законопроекта является формирование нормативной базы бюджетной работы.

17 февраля 1999 года Правительство Российской Федерации принимает постановление «Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации», которые содержат:

1. принципы и порядок формирования минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения жизнедеятельности;

2. подходы к учету субъектами Российской Федерации при определении потребительской корзины природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг;

3. примерные минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.

(пост. Госплана СССР от 23.06.1988 г. «О разработке социальных норм и нормативов») включали следующие показатели отраслей социальной сферы:

·в сфере здравоохранения– наличие коек в больничных учреждениях на 10 тыс. жителей; посещение амбулаторно-клинических учреждений на 10 тыс. жителей; число жителей на одну аптеку; число мест в туристических учреждениях, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, врачей и среднего медицинского персонала на 10 тыс. жителей;

·в сфере народного образования– число дошкольных учреждений отдельно в городе и в селе на 1000 детей дошкольного возраста; число мест в ПТУ на 1000 рабочих; наполняемость возрастных групп в дошкольных учреждениях, классов – в общеобразовательных школах; общую площадь зданий и сооружений, обеспеченность оборудованием, техническими средствами и электронно-вычислительной техникой, наличие автоматизированных рабочих мест на базе электронно-вычислительных машин отдельно по различным типам учебных заведений;

·в области культуры – число мест в клубных учреждениях и постоянно действующих кинотеатрах на 1000 жителей, в стационарных театрах и концертных залах (отдельно по каждой позиции) на 100 тыс. городских жителей; число жителей на одну библиотеку (отдельно для городского и сельского населения); число учащихся школ эстетического воспитания на 10 тыс. жителей; обеспеченность населения печатной и аудиовизуальной продукцией (число экземпляров книг, газет, журналов на одну семью); охват населения четырьмя программами радиовещания и программами телевидения (одной, двумя, тремя);

·в сфере торговли и общественного питания – размер площадей торговых залов в городских и сельских магазинах; число посадочных мест на 1000 жителей в общедоступной сети общественного питания;

·в жилищно-коммунальном хозяйстве– учет обеспеченности населения квартирами, индивидуальными домами на 100 семей, числа квадратных метров общей площади жилых домов на одного жителя; обеспеченность централизованным холодным и горячим водоснабжением, отоплением, электроэнергией, сетевым и сжиженным газом (городского населения), квартирными телефонами на 100 семей (отдельно для городских и сельских жителей).

Социальные нормативы указывали рекомендуемые рациональные размеры потребления населением основных групп пищевых продуктов: мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, яиц и яйцепродуктов, рыбы и рыбопродуктов, масла растительного, сахара, овощей и бахчевых культур, фруктов и ягод, хлебопродуктов, картофеля в соответствующих единицах измерения на одного жителя в год. Осуществлялся также учет норм рационального потребления важнейших изделий легкой промышленности и нормативов рациональной обеспеченности населения предметами культурно-бытового и хозяйственного назначения: тканями, швейными и трикотажными изделиями, обувью, чулочно-носочными изделиями. Наличие товаров длительного пользования (радиоприемники, телевизоры, магнитофоны, фотоаппараты, кинокамеры, холодильники, стиральные машины – всего 26 наименований) рассчитывалось на 100 семей, а платные услуги (бытовые, связи, пассажирского транспорта, жилищно-коммунальные, культуры, здравоохранения и пр.) – в рублях на одного жителя.

Ж.Т.Тощенко в пособии «Социальные нормативы и ориентиры» систематизировал и унифицировал социальные нормативы., дал определение понятия «социальный норматив»: «это научно обоснованная количественная и качественная характеристика оптимального состояния социального процесса (или одной из его сторон), полученная на основе учета объективных закономерностей общественного развития и возможностей … государства и направленная на максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей, всестороннее развитие личности». Все социальные нормативы в нем сгруппированы по следующим направлениям:

·нормативы, отражающие обеспеченность материальными ресурсами в расчете на 1 тыс. человек;

·нормативы, отражающие требования, предъявляемые к городским и сельским жителям;

·нормы, связанные с использованием системы «человек–человек» или же отражающие нормы наличия продавцов, врачей, учителей, работников культуры и т.д. на 1 тыс. человек;

·нормы, учитывающие специфику регионов и производственных коллективов (с учетом, что величина социальных нормативов не постоянна, т.к. подвержена сложным динамическим изменениям).

Среди актуальных задач современного этапа становления социального государства в России – разработка и внедрение социальных нормативов в практику всех действующих в нем субъектов. Настоятельная потребность в их разработке и использовании объясняется тем, что социальными процессами можно управлять лишь на основе применения своеобразных эталонов, позволяющих количественно и качественно оценивать уровень их развития.

В постановлении Правительства Российской Федерации «О государственных минимальных социальных стандартах» определены цели, принципы формирования и применения, типы и систему минимальных социальных стандартов в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, социального, в т.ч. жилищно-коммунального обслуживания населения. В нем отмечалось, что «социальная стандартизация является вновь формирующейся сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти... При этом под государственными минимальными социальными стандартами понимаются установленные законодательством РФ социальные нормативы и нормы, регулирующие минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека в материальных благах, общедоступных бесплатных услугах». Его задача – содействие формированию нормативной базы бюджетной работы.

Государственными социальными стандартами в сфере оплаты труда устанавливаются минимальный размер оплаты труда, закрепляемый федеральным законом, и тарифная ставка (оклад) первого разряда тарифной сетки ЕТС по оплате труда работников бюджетной сферы; в области пенсионного обеспечения в число социальных стандартов следует включить законодательно устанавливаемые минимальные размеры государственных пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет. Социальных пенсий; в области социальной защиты – государственные пособия гражданам по безработице, семьям с детьми, социальные пособия в рамках адресной поддержки малоимущих. К государственным социальным стандартам в области образования относятся бесплатные услуги государственных и муниципальных образовательных учреждений, перечень которых закреплен Федеральным законом «Об образовании». В состав государственных социальных стандартов включаются нормы обеспеченности населения образовательными услугами государственных и муниципальных учреждений.

Государственное социальное страхование в здравоохранении, утверждаемые на федеральном уровне, включают услуги по оказанию амбулаторно-поликлинической, скорой и стационарной медицинской помощи, а также услуги санитарного и профилактического характера в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, перечень которых устанавливается законом. В состав государственных социальных стандартов в здравоохранении следует также включить нормативы обеспеченности услугами указанных учреждений.

В качестве государственных социальных стандартов в сфере культуры устанавливаются перечень бесплатных и общедоступных услуг учреждений культуры и нормы обеспеченности ими населения. Государственные социальные стандарты социального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей и других категорий населения, нуждающихся в посторонней помощи и поддержке, включают перечень необходимых им услуг и нормы обеспеченности этими услугами населения.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства в качестве государственных социальных стандартов устанавливается набор жилищно-коммунальных услуг, финансируемых с использованием средств бюджетов всех уровней, нормы потребления жилищно-коммунальных услуг в расчете на одного жителя в год, социальная норма площади жилья, предельная стоимость предоставляемых услуг в расчете на одного жителя в год и другие показатели, устанавливаемые законодательством для целей реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

В области юридической помощи гражданам в качестве государственных социальных стандартов устанавливаются виды бесплатной юридической помощи, оказываемой адвокатами, а также перечень лиц, освобождаемых полностью или частично от уплаты государственной пошлины при совершении юридически значимых действий, определяемых федеральными законами¹⁰.

17 февраля 1999 г. Правительство РФ утвердило Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демо­гра­­фических групп населения в целом по РФ и в ее субъектах. Они содержат: 1) принципы и порядок формирования минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения жизнедеятельности; 2) подходы к учету субъектами РФ при определении потребительской корзины природно-климатических условий, национальных тра­диций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг; 3) примерные минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, для основных социально-демографических групп населения в целом по РФ и ее субъектам.

Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел, что органами власти различных уровней устанавливаются и обеспечиваются государственные минимальные социальные стандарты, отражающие основные жизненные потребности населения. Некоторые нормы социальных стандартов определены также в Федеральном Законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской федерации», в «Бюджетном кодексе российской Федерации.

Таким образом, социальное государство создает правовое поле, устанавливает правила поведения, механизм осуществления и контроля для таких целей, как:

· развитие и устойчивая работа отечественного социального рыночного хозяйства, обеспечивающего экономическую безопасность страны;

· реальное участие граждан в управлении производством, сферой услуг, общественной и государственной жизнью;

· проведение тарифной политики в интересах работодателя и работника;

· защита отраслей социальной сферы – образования, науки, здравоохранения, культуры и других, а также интересов тех, кто не способен самостоятельно обеспечивать свое существование, позволяющая создать достойные условия существования, равны возможности для самореализации, благоприятную среду обитания и сформировать новый тип социальных связей, основанный на принципах социальной справедливости, гражданского согласия;

· проведение политики справедливого распределения доходов, социальной солидарности граждан;

· утверждение активной социальной политики и социального партнерства, направленных на обеспечение достойной жизни и свободное развитие человека.