3.2. Государственная региональная социальная политика: вопросы теории и практики Ключевые слова

Социальная политика формируется и реализуется в процессе деятельности субъекта в лице государственных структур, общественных организаций, органов местного самоуправления, а также производственных и других коллективов, направленной на достижение социальных целей и результатов, связанных с улучшением материального и социального благосостояния, повышением качества жизни населения и общественно-политической стабильности, предотвращением возможного возникновения очагов социальной напряжённости. На мезоуровне главным субъектом социальной политики выступают органы власти регионов. На микроуровне основным субъектом социальной политики является семья.

Социальная политика государства в узком понимании - это деятельность государственных органов, связанная с определением интересов, содержания и форм деятельности и реализацией функций и задач государства по созданию условий жизнедеятельности, формированию оптимальной социальной инфраструктуры и социальной структуры общества.

Социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трёхсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, автор называет триединой социальной политикой. Реализация такой социальной политики осуществляется также на всех трёх уровнях, представляющих собой целостную систему. Сегодня в социальной политике на первый план выдвигается проблема чёткого разделения сфер реализации государственной социальной политики между Центром и субъектами Федерации. Многие авторы стали высказывать точку зрения необходимости закрепить полномочия за Центром лишь по разработке основной законодательной базы для реализации социальной политики.

На наш взгляд, Центр также должен взять на себя и реализацию:

2. целей и задач государственной социальной политики;

1. норм поведения государственных органов по отношению к социальным проблемам граждан;

2. механизмов обеспечения социальных гарантий.

В регионах должны разрабатываться концепции и программы социально-экономического развития региона, а также социальные разделы планов развития районов, городов и населённых пунктов. Организационно-управленческая, финансово-экономическая, аналитическая деятельность исполнительных органов власти должна быть нацелена на обеспечение достойной жизни граждан.

Обобщая опыт осуществления социальной политики регионов, автор делает вывод об отсутствии инструментария разработки и реализации в регионах социальной политики с учетом специфики каждого региона. Среди них, например, такой специфический инструментарий как концепция развития различных типов регионов, региональные программы и поэтапные планы их реализации также не разработаны для подавляющего большинства регионов.

До начала рыночных реформ регион не являлся достаточно самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя региональные проблемы социального развития существовали всегда, и на уровне региона осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. Поэтому формирование социальной политики на уровне региона достаточно новое явление в России.

Формирование социальной политики на уровне региона должно осуществляться на основе системного подхода, который в представлении автора включает в себя следующие этапы: формулировка целей; разработка понятийного аппарата; анализ причин и следствий; выработка путей и средств достижения целей; определение критериев оценки и механизмов принятия решений; разработка механизма (индикаторов) определения и процедур анализа состояния социальных процессов; определения перечня социальных услуг, социальных стандартов и норм, определяющих степень обеспечения социальных гарантий:

0. разработка показателей социальной структуры и социальной инфраструктуры, норм обеспечения социальными услугами;

0. разработка функциональных обязанностей субъектов социальной политики, определение механизма разграничения полномочий и ответственности в развитии социальной сферы каждого региона.

Авторы под региональной социальной политикой подразумевают комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром, однако, уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии местного самоуправления с учетом сформированной концепции региональной социальной политики. Региональная социальная политика на практике сегодня в большей степени оказалась направленной на выработку стратегии социального развития на макроуровне, формирование единого социального пространства, а социальная политика в регионе - на практическую реализацию комплекса мер по развитию социальной сферы в регионе.

Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы реализации, меры ) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории.

Смысл управления социальной сферой региона заключается в координации, гармонизации взаимодействий подсистем, совершенствовании структуры этого чрезвычайно сложного системного образования. На федеральном уровне социальная сфера является объектом управления для всех государственных органов власти, прежде всего для министерств и ведомств, имеющих социальную направленность (министерств и государственных комитетов ведающих вопросами социальной защиты, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и др.). На региональном уровне соответствующие функции выполняют аналогичные министерства , комитеты и департаменты, на местном - управления и отделы органов местного самоуправления. На каждом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями.

Система управления требует непрерывного обмена информацией установленным образом, которая должна передаваться как снизу вверх, так и сверху вниз. Проведённый автором контент-анализ потоков информации по проблемам управления социальной сферой показал, что объём аналитической информации, передаваемой из Центра в регионы и из регионов в Центр находится в соотношении 1 : 10, что показывает явное нежелание федеральных органов власти делиться своей информацией с регионами. Это приводит к возникновению в регионах индифферентности к политике Центра и даже становится причиной возникновения конфликтов.

Главная роль в разработке и реализации программ развития социальной сферы отводится органам исполнительной власти региона. Основой для принятия решений является сопоставление показателей развития социальной инфраструктуры с нормативными или определение фактического показателя, принятого для характеристики определённой отрасли социальной сферы. Зависимость социальной сферы от системы производства и потребления требует корректировки принимаемых решений исходя из существующих производственных и финансовых возможностей. Поэтому, программа развития социальной сферы региона должна сочетать макроэкономическое управление с регулированием цен и доходов, целевым использованием бюджетных средств и кредитов, введением антимонопольного регулирования. При разработке социальных планов, рассчитанных на конкретные сроки появляется возможность применения социальных нормативов для определения соотношений между производственной и непроизводственной сферами, структурами капитальных вложений и занятости населения и др.

Рассматривая проблемы управления социальными процессами и социальным развитием в регионе, автор определяет социальный процесс как последовательное изменение состояний или элементов социальной системы и её подсистем, любого социального объекта. Управление социальными процессами рассматривается как осознанное воздействие субъекта управления на реально существующие общественные отношения и процессы. Оно позволяет, с одной стороны, воспроизводить качественное состояние социального объекта, с другой - обусловливать переход к новому состоянию .

На уровне регионов государственные органы, воздействуя на социальные потребности, должны воздействовать на вектор социальных процессов, протекающих в регионе, а также на каждый субъект региональной социальной политики. Создание институциональных и неинституциональных социально-экономических предпосылок вовлечения граждан, различных социальных групп и слоёв в процесс реализации своих потребностей и интересов является важнейшим инструментом управления социальными процессами в регионе.

Управление социальными процессами в регионе является составной частью управления регионом. Соответственно, методологической основой управления социальными процессами в регионе являются разработанные принципы и функции управления регионом. Функции управления фиксируются, при необходимости уточняются в результате проведённой социальной диагностики. Необходимость систематизации принципов управления на уровне региона вызвана желанием найти оптимальное соотношение форм и методов, а также потребностью установления взаимосвязей различных элементов объекта управления. Однако достаточно оптимальное соотношение для одной ситуации может быть совершенно нерациональным при изменившихся обстоятельствах.

В федеративном государстве определённые функции социального управления делегируются как на региональный так и на местный уровни. Для введения в систему практики управления социальными процессами в регионе необходимы разработка и осуществление взаимообусловленных научно обоснованных программ и планов социального развития регионов, районов, городов, предприятий.

Управление социальными процессами, осуществляемое сегодня федеральными системами, ориентировано на приоритет общенациональных интересов и не может строиться как система, состоящая из простой суммы управляющих воздействий на социальные процессы, протекающие в регионах. Региональный уровень управления социальными процессами не является простой системой мер по повышению уровня и качества жизни граждан региона. Он включает в себя сочетание этих мер как с интересами государства, так и с локальной политикой органов местного самоуправления.

Муниципальные органы власти занимают особое место в этой системе. Органы местного самоуправления в рамках своей компетенции осуществляют многогранную деятельность по управлению социальными процессами. Они, находясь наиболее близко к населению, в большей степени, чем другие органы власти владеют информацией о нуждах людей и способны повысить эффективность оказываемой социальной помощи, реализуя на практике принцип адресности. Кроме того, практическая часть многих федеральных и региональных программ реализуется именно на муниципальном уровне.

Прямое управление социальными процессами на местном уровне муниципальные органы власти осуществляют путём воздействия на социальную инфраструктуру местного значения. Инструментом воздействия на социальные процессы является механизм применения социальных льгот и предоставляемых услуг. В основе этого механизма лежит принцип адресности, который нацеливает действия государственных органов власти на применение конкретных мер социальной политики по отношению к строго определённой группе населения. Поскольку регионы существенно отличаются экономическим потенциалом, численностью населения, природными ресурсами, занимаемой площадью и другими характеристиками необходимо для определения основных социальных показателей руководствоваться более дробными критериями. В условиях увеличения неравенства субъектов Федерации федеральный уровень должен взять на себя ответственность за реализацию минимальных стандартов на всей территории страны и обеспечивать единство социального пространства. Однако обеспечение равных социальных условий для граждан вне зависимости от богатства региона проживания требует выработки чёткого механизма перераспределения между регионами. При этом необходимо учесть, что стартовые возможности после образования Федерации для реализации социальных программ у регионов резко отличаются. Для учёта этих возможностей необходимо определить не только экономические различия регионов, вызванные наличием природных ресурсов, промышленного и кадрового потенциала и другими факторами. Сегодня для каждого региона необходимо составить карту состояния развития социальной сферы, включая основные параметры социальной структуры, социальной инфраструктуры и условий жизнедеятельности, которую автор называет социальным кадастром. Внутри региона такой социальный кадастр должен быть составлен для каждого населённого пункта. Технически реализовать эту идею в масштабе всей страны возможно без дополнительных затрат, совместив сбор информации с переписью населения.

Применение единой методики сбора данных и расчётов позволит применить социальные стандарты и нормы, формировать механизм межрегионального перераспределения и разграничения полномочий, прав, ответственности центра и регионов в реализации социальных функций. Кроме того это позволит дифференцированно перемещать социальные функции в регионы с конкретизацией источников их финансирования и поддержки трансфертами из федерального Центра исходя из социального кадастра регионов.

Управление социальными процессами направлено на устойчивое социальное развитие в регионе. Рассматривая вопросы социального развития региона необходимо отметить что сегодня нет единой точки зрения к определению понятия “социальное развитие”. Автор придерживается определения социального развития, данного доктором философских наук, академиком Волковым Ю.Е., как процесса, в ходе которого происходят существенные количественные и качественные изменения в социальной сфере общественной жизни или отдельных её компонентах - социальных отношениях, социальных институтах, социально-групповых и социально-организационных структурах и т.д. Однако не всякие изменения в социальных явлениях представляют собой их развитие, а лишь такие, при которых одни социальные явления переходят на более высокие (по объективным критериям социального прогресса) ступени своего состояния (прогрессивное развитие) либо, напротив, на ступени более низкого уровня (регрессивное развитие).

При рассмотрении проблем региональной политики в области повышения уровня жизни и денежных доходов населения понятие “уровень жизни” в узком смысле используется для отражения степени удовлетворения личных потребностей людей, в широком понимании – для определения уровня потребления материальных, духовных, социальных благ и услуг населения, отдельных социальных слоёв и групп.

Для сравнения показателей уровня жизни различных регионов автор использует систему показателей, включающих в себя:

- показатели, характеризующие уровень благосостояния: доходы населения, общественные фонды потребления, общий объем потребления основных товаров, благ и услуг ( на душу населения), обеспеченность разными видами социального и коммунально-бытового обслуживания, социальное обеспечения;

- нормативные показатели количественной и качественной оценки потребностей населения: потребительский бюджет; нормативы социального обслуживания, основных видов потребления услуг; степень удовлетворения потребностей;

-показатели образа жизни: социальные условия жизни и труда населения, условия распределения благ и услуг, оценка имущества населения, количественная и качественная характеристики учреждения социального обслуживания, использования внерабочего времени, занятость и социальная стабильность, условия отдыха и физической культуры;

-результирующие показатели – рождаемость, смертность, естественный прирост, средняя продолжительность жизни, сальдо миграции, образования и культурный уровень населения.

В системе этих показателей одним из основных являются доходы населения. В регионах России величины среднедушевого дохода претерпевают значительные изменения в районах и центрах, не относящихся к крупным мегаполисам. Наибольшие среднедушевые доходы в последние годы отмечаются в Центральном и Западно-Сибирском, наименьшие – в Северо-Кавказском и Центрально-Чернозёмном регионах.

Рассматривая региональную политику в сфере воспроизводства населения, занятости и функционирования рынка труда, автор отмечает, что принятие управленческих решений в области занятости населения имеет важное значение в государственном регулировании рыночной экономикой. Необходимость регулирования демографических процессов обусловлена тем, что изменение численности, половозрастного состава населения, его профессионального и образовательного уровня, развитие семьи регулирует рынок труда, объём и структуру потребительского спроса.

На фоне всё продолжающегося старения населения многие субъекты Федерации превращаются в демографически неблагоприятные зоны с деформированной структурой трудовых ресурсов. Сегодня на одного пенсионера приходится 1,8 работников, что при низкой доходности работающих не позволяет обеспечить достаточно высокий уровень пенсий. Увеличение безработицы вынуждает прибегать для регулирования занятости к снижению пенсионного возраста. С другой стороны, старение населения и соответствующее увеличение нагрузки на работающих граждан создаёт ситуацию нежелательности сокращения пенсионного возраста. Если ещё учесть и тот факт, что прогнозные оценки дают неутешительную картину постоянного снижения доли лиц трудоспособного возраста, то целесообразным является проведение сбалансированных мер по сочетанию традиционных мер с новыми моделями организации национальной пенсионной системы.

Демографические показатели служат основой для проведения социальной политики в сфере занятости, а также при регулировании рынка труда и реализации программ сохранения рабочих мест. Рынки труда и рабочей силы имеют ярко выраженные региональные особенности.

Региональная специфика занятости и функционирования рынка труда кроме указанных причин обусловлена особенностями формирования экономически активного населения с учётом возможностей рынка труда, сложившимся уровнем и структурой занятости, а также наличием завершённых производственных циклов, соответствующей сырьевой базы, инвестиционной привлекательностью региона.

Неравномерное развитие регионов не позволяет многим из них поддержать требуемый уровень занятости. Под региональным рынком труда подразумевается совокупность социально-трудовых отношений по поводу найма и применения труда работников в региональной структуре производства. В регионах рынок труда формируется под влиянием региональной социальной политики, учитывающей социальные, национальные, культурные, трудовые традиции. Анализ сложившейся структуры занятости в различных регионах позволил автору сделать вывод о том, что наиболее оптимальным соотношением для типичных регионов является равная численность занятых в материальной и непроизводственной сфере. Однако в ближайшие годы такого соотношения могут добиться лишь регионы, в которых сегодня происходит рост материального производства. Сейчас в ряде дореформенных депрессивных регионов (Бурятия, Чувашская Республика, Алтайский край, Амурская, Кировская, Курганская и Читинская область) намечается поэтапное приближение к рациональным нормативам потребления услуг. Вместе с тем, на сегодняшний день существенно различается степень удовлетворённости в тех или иных видах услуг в новых депрессивных регионах (Удмуртской Республики, Хабаровском крае, Архангельской и Ивановской областях). Соответственно в этих регионах существенно различаются темпы роста численности работников по отраслям непроизводственной сферы.

Приоритеты в осуществлении большинства образовательных программ также переходят в регионы. Однако требуется сохранение государственного патронажа образования, науки, культуры на федеральном уровне, без чего сохранение единого образовательного пространства невозможно. Сегодня нужно разработать и реализовать новую концепцию развития системы регионального образования, основой которой должна стать идея возведения системы образования в ранг национального приоритета. Понятно, что такая задача не может быть решена сегодня отдельно ни федеральным Центром, ни каждым регионом в отдельности.

Регионализация в сфере образования обусловлена отказом от унитарной модели образования и одновременно необходимостью обогащения единого образовательного пространства страны. На федеральном уровне должны решаться вопросы, которые не под силу регионам или же их решение каждым регионом в отдельности нерационально. В субъектах Федерации совместными усилиями федеральных, региональных и местных органов власти должны создаваться условия постепенного перехода к автономному функционированию и развитию региональных образовательных систем в соответствии с социально-экономическими, культурными и образовательными потребностями.

Задача региональной политики в области развития культуры заключается в материализации намеченных в программе социального развития региона мероприятий. В связи с развитием рыночных отношений внимание региональных органов власти концентрируется на повышение эффективности выделяемых учреждениям культуры бюджетных средств, переводе учреждений культуры на частичное самофинансирование.

В развитии культуры в регионах такая программа предполагает улучшить путём сохранения принципа преемственности культуры, охраны культурного наследия, осуществления демократизации культуры, обеспечения участия широких масс в культурной жизни, согласованности экономического и культурного развития, создания возможностей для развития творческой личности, утверждения культуры различных наций и народностей.

Ухудшение положения культуры в регионах, вызванное процессом разрушения единого культурного пространства страны, приводит к возрастанию опасности коррозии культуры из-за усиления межнациональных конфликтов, растраты духовного потенциала народов, вынужденных в массовом порядке мигрировать по разным причинам. Эти внешние факторы, оказывающие негативное влияние на развитие культуры, дополняются внутренними, которые ставят под риск сохранение культурных ценностей. Альтернативы в развитии культуры, строящиеся на вседозволенности отрицательно сказываются на духовном развитии людей.

Необходимость реформирования региональной системы здравоохранения и медицинского страхования вызвана постоянным снижением возможностей качественного медицинского обслуживания населения. На федеральном уровне здравоохранение ставит задачи определения стратегии развития отрасли, единой законодательной и нормативной базы, реализации целевых государственных программ, международного взаимодействия в данной сфере. Однако из за слабого обеспечения отрасли из федерального бюджета сегодня уже 80 процентов расходов на здравоохранение несут региональные бюджеты. Регионы сегодня сами стали определять собственную тактику развития отрасли с учётом региональных особенностей, посредством разработки и реализации целевых программ развития отрасли и организации практической работы по оказанию медицинской помощи населению. Однако финансовые возможности регионов резко отличаются друг от друга. Регионы в доперестроечный период достигли различного уровня развитости системы здравоохранения. Сегодня различный экономический потенциал регионов, обусловленный их разным стартовым потенциалом, при резком ослаблении перераспределительной функции государства создаёт диспропорции в динамике развития различных регионов, что в свою очередь вносит диспропорции в качестве медицинского обслуживания граждан, равном доступе всех людей к необходимой медицинской помощи. Сегодня диспропорции в финансовом обеспечении населения регионов средствами региональных бюджетов и социального страхования достигла огромных размеров.

Система государственных гарантий по обеспечению граждан бесплатной медицинской помощью определяет минимальный социальный стандарт, ниже которого в территориальных программах не могут быть установлены объём и условия оказания медицинской помощи. Обеспечение этого стандарта осуществляется поступлениями обязательного медицинского страхования и бюджета всех уровней. Однако сегодня требуется упорядочение платежей, особенно на неработающих граждан.

Концепции региональной семейной политики, принятые в ряде регионов, включают в себя базовые принципы предоставления гарантий поддержания социально приемлемого уровня жизни для нетрудоспособных членов семьи и создание условий экономически активным членам семьи для общественно полезной деятельности и повышения благосостояния семьи. Законы и подзаконные акты субъектов Федерации не могут ухудшать положение по сравнению с федеральной нормой. Исходя из этого принципа многие регионы, напротив, вводят дополнительные льготы для малообеспеченных семей. В целом, регионы по разному определяют критерии социальной помощи и её размеры. Как правило, к числу социально уязвимым категориям населения отнесены: многодетные семьи, одинокие родители, семьи, где имеются дети-инвалиды, дети-сироты, дети из социально неблагополучных семей, пожилые и престарелые граждане, инвалиды, беженцы, переселенцы. Главная трудность, с которой столкнулись все регионы – отсутствие методики для определения дохода для возникновения права на помощь. В принятом федеральном законе единственным критерием предоставления помощи является среднедушевой доход. Однако в законе даже не упоминаются материальные доходы и имущественный потенциал семьи (земельный участок, автомобиль, денежные сбережения, недвижимость), который характеризует экономический потенциал семьи.

Выгодное положение ряду регионов позволило на старте рыночного развития извлечь определённые выгоды для формирования и реализации достаточно устойчивой социальной политики. Устойчивость социальной системы в свою очередь является показателем конкурентоспособности социальной политики.

Поддержание конкурентоспособности социальной политики в регионе является наиболее эффективной мерой обеспечения конкурентоспособности региона в целом. В свою очередь конкурентоспособность региона зависит от его географического положения, наличия природных ресурсов, научно-технического потенциала и транспортных коммуникаций, сбалансированности бюджетно-финансовой системы, обеспеченности механизмами привлечения инвестиций, развитости рыночной инфраструктуры, благоприятной экологической обстановки, а также от политики федеральных органов власти по отношению к конкретному региону и протекционистских возможностей региональных органов власти.

Конкурентоспособность социально-экономической политики в регионе зависит от конкурентоспособности районов, городов, отраслей, предприятий и организаций. Устойчивость социальной политики зависит от успешного противодействия тенденциям ухудшения демографической ситуации, негативным проявлениям депопуляции населения, обнищания большой части населения и резкому расслоению общества по уровню доходов, роста безработицы, межнациональным конфликтам и другим негативным тенденциям.

Социальная политика в регионах России пока еще не стала одним из ключевых элементов в общей экономической стратегии. Принимаемые федеральными и региональными органами власти разрозненные меры, не связанные между собой целостной концепцией социального развития, не дали сколько-нибудь ощутимых результатов. Макропроцессы федерального и регионального развития тесно взаимосвязаны. Поэтому социально-экономическое развитие страны не может успешно осуществляться без интеграции регионов в единое макроэкономическое и социальное пространство. С учетом реалий новый подход вынужден в то же время ограничить круг приоритетных направлений региональной социальной политики, регулируемой Центром.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что сегодня федеральная социальная политика на практике реализуется чрезвычайно слабо и непоследовательно и не сориентирована на региональную специфику. Эта ситуация вызывает необходимость уточнения курса социально-экономического развития страны в сторону перехода к качественно новому курсу в разграничении полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в вопросах реализации социальной политики.Требуется срочная локализация отрицательных социальных последствий обвального внедрения рыночных отношений, согласованное разрешение проблем заработной платы и социальных гарантий, занятости и социально-бытового обслуживания.

Учёт региональной специфики при её определении заключается в решении федеральным Центром в отдельных регионах специфических социальных проблем чрезвычайно острого характера, а также в оказании социальной помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и технических катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.

Социальная политика в регионе должна осуществляться совместными усилиями и возможностями региональных и местных структур с помощью федеральных органов на основе концепции, выработанной их совместными усилиями. Объектами социальной политики особого внимания на ближайший период должны стать уровень жизни и здоровья всех слоев населения, образовательный потенциал, профессиональная структура, социальная мобильность населения, семья, жилище, культурная сфера, социальная защита и помощь. Лишь научно обоснованное обеспечение функционирования взаимосвязей федерального, регионального и местного уровней при реализации социальной политики, учет финансовых возможностей и состояния дел в социальной сфере регионов, обеспечение правовой и нормативной базы для проведения социальных реформ позволит решить отмеченные острые социальные проблемы.