3.5. Особенности управления социальной сферой в социальном государстве

В литературе встречаются три подхода к определению понятия социальная сфера общества. Первый подход социальную сферу отождествляет с подсистемой общества, призванной обеспечить воспроизводство, достойный уровень и качество жизни, необходимый потенциал человека. Такая подсистема включает в себя социальные институты, сформированные в виде института семьи, образования, труда и занятости, материального и духовного потребления и в виде системных отраслей социальной сферы (культуры, образования, науки, здравоохранения, физической культуры и спорта) ⁴⁹.

Второй подход под социальной сферой подразумевает систему отношений, формирующих социальную структуру общества. В качестве приоритетных отношений для рассмотрения берутся отношения между общественными группами, слоями, гендерами, а также отраслевыми и региональными социальными общностями ⁵⁰. Хотя второй подход, не претендуя на самостоятельную сферу деятельности общества, логично дополняет первый, в конечном счёте, даже взаимоувязанные подходы не рассматривают условия жизнедеятельности в качестве компонента социальной сферы.

Третий подход в какой-то мере синтезирует первые два подхода. Он отходит от достаточно широко распространенного представления о социальной структуры как совокупности разных учреждений непроизводственного характера – образовательных, научных, медицинских, культуры и др. (совокупность названных выше учреждений непроизводственного характера, оказывающих различные социальные услуги, точнее именовать социальной инфраструктурой»). Поскольку любая из сфер образуется не из учреждений и институциализированных систем, а из специфических для нее видов деятельности людей и типа складывающихся между ними отношений (экономических, политических, социальных), в основу определения закладывается и наличие этих отношений и наличие необходимой для этого инфраструктуры. «Ее (т.е. социальной сферы – авторы) основу составляет система социальных отношений между людьми и их объединениями, формирующими различные социальные системы вместе с необходимой для их функционирования инфраструктурой общественной жизни. Функциональная роль социальной сферы в жизни общества заключается в том, что в ее рамках происходят воспроизводство и изменения социальных связей между людьми, образа их жизнедеятельности, условий формирования и удовлетворения их потребностей. Социальная сфера выступает объектом воздействия социального государства и проводимой им социальной политики, основной смысл которой в ее оптимизации: придании более гармоничного, основанного на солидарности и сотрудничестве характера социальных связей и отношений в обществе между разными социальными общностями и входящими в их состав гражданами, между ними и властью и т.д. Такая оптимизация социальных отношений предполагает создание наиболее благоприятных условий для жизнедеятельности представителей всех социальных общностей, всего населения, что в свою очередь предполагает развитие социальной инфраструктуры и совершенствование деятельности образующих ее учреждений – научных, образовательных, медицинских, культурно-просветительных и др., оказывающих социальную помощь и услуги гражданам (см.: Социальная политика). Совершенствование социальной структуры выступает также целью деятельности социального государства и условием все более полной реализации его сущности»⁵¹.

Авторы настоящего учебника в широком понимании определяют социальную сферу как комплексную систему, состоящую из взаимосвязанных составляющих подсистем: социальная структура общества; условия жизнедеятельности и ее основная составляющая –социальная инфраструктура.

Основу любой сферы составляет ее структура, соответственно основу социальной сферы составляет социальная структура. Социальная структура в данном контексте рассматривается как определённый способ связи индивидов, занимающих определённый статус и выполняющих соответствующие социальные функции в определённой социальной системе. Определённая устойчивая совокупность материально-вещественных элементов, способствующих организации жизнедеятельности человека и находящихся во взаимодействии с социальным субъектом (личностью, социальной группой, классом, обществом), определяется автором как социальная инфраструктура. Условия жизнедеятельности (занятости, труда, образования, потребления) изменяются путём воздействия на институциональную и неинституциональные сферы.

Эти системы находятся в динамическом состоянии, причём социальное развитие в Российской Федерации сегодня имеет ярко выраженные региональные особенности. Это требует применения адекватной системы мер государственного регулирования, направленных на динамичное социальное развитие всех регионов.

Объекты социальной сферы можно подразделить на местного, муниципального, регионального и федерального значения. Объекты местного значения (универсамы, пункты бытового обслуживания, детские дошкольные учреждения, школы и т. п.) не менее важны для реализации социальной политики в регионе, чем муниципальные (универсальные магазины, поликлиники, больницы, колледжи, библиотеки и др.). Объекты социальной сферы муниципального значения размещаются в городах и центрах сельских административных районов. Объекты регионального значения (театры, концертные залы, санатории, туристские базы, специализированные медицинские учреждения, некоторые вузы областного значения и др.) являются наиболее значимыми для проведения региональной социальной политики, так как они составляют наибольшую численность среди объектов социальной сферы и находятся в прямом ведении региональных органов власти. Многие объекты социальной сферы федерального значения (крупные вузы, клиники, музеи, научно исследовательские институты и др.) постепенно из-за отсутствия средств на финансирование из федерального бюджета начинают переходить в ведение регионов. В мировой практике также имелись аналогичные случаи. Сразу после прихода к власти правительство Маргарет Тэтчер начало демонтировать социальную политику государства всеобщего благосостояния. Оно посчитало, что сложившаяся система оказания социальных услуг населению является чрезмерной расточительностью и серьёзным тормозом для экономического развития страны. Поэтому был принят ряд мер по перенесению центра тяжести финансового обеспечения социальных программ на региональный уровень.

Состояние социальной сферы формируется из большого количества факторов. Социальная сфера как динамически сложная система представляет собой совокупность организуемых обществом подсистем (инфраструктурные образования, социальные институты и т. п.), составляющих органическую целостность. Каждая из подсистем, в свою очередь, состоит из множества сложных элементов, которые также могут образовать относительно самостоятельные системы. Отождествляемые некоторыми исследователями понятия «социальная сфера» с непроизводственной структурой резко сужает понимание содержания социальной сферы. Социальная инфраструктура как система учреждений и организаций, обеспечивающая всю совокупность деятельности человека, хотя и является составной частью социальной сферы, далеко не исчерпывает ее функции по организации условий рациональной жизнедеятельности человека и структурированных связей и взаимодействий индивидов и социальных групп с целью максимального удовлетворения материальных и духовных потребностей человека. К тому же едва ли правильным является полное исключение их социальной структуры производственной сферы и ее социальными составляющими.

Становление рыночной экономики, включающей развитие всех форм собственности, предполагает либерализацию социальной сферы, появление новых, и реформирование имеющихся структур и институтов.

Социальная сфера регионов характеризуется разной степенью развитости социально-территориальных общностей (разделение труда, социально-экономическая неоднородность условий жизнедеятельности и пр.). Тип социальных связей, формирующихся в регионе, в основном предопределен социальной структурой общества, однако специфика условий жизнедеятельности в регионе придает этим отношениям собственную региональную особенность. Регионы, развивая социальную сферу, стремятся привести к оптимальному состоянию социальные индикаторы своего развития (величина прожиточного минимума; доля населения, находящегося за порогом бедности; величина поляризации доходов; доля получающих профессиональное образование; перечень и объем медицинских услуг, доступных всему населению; доля безработных; средняя продолжительность жизни, детская смертность, рождаемость). Таким образом, социальную сферу в широком понимании, автор рассматривает как комплексную систему, состоящую из трех взаимосвязанных частей, каждая из которой имеет свою самостоятельную структуру: социальная структура общества, социальная инфраструктура, условия жизнедеятельности. Все три системы находятся в непрерывной динамике, причем социальное развитие в Российской Федерации сегодня имеет ярко выраженные региональные особенности. Интегральное качество социальной сферы заключается в создании благоприятных условий жизнедеятельности личности, обеспечивающих на уровне региона воспроизводство населения, сохранение уровня и качества жизни, сохранение работоспособности, профессиональную и гуманитарную подготовку людей, организацию культурного досуга и отдыха, формирование всей совокупности свойств окружающей среды.

Развитие социальной сферы региона представляет собой совокупность самостоятельно протекающих явлений и организуемых обществом прогрессивных изменений. Традиционное толкование процесса социального развития региона как процесса потребления ресурсов социальной сферой автор считает ошибочной. Состояние социальной сферы региона формируется из многих факторов (природно-климатические условия, степень развитости элементов инфраструктуры региона, внешних экономических, политических и социально-культурных связей, системы взаимодействия федеральных и региональных органов власти).

Смысл управления социальной сферой заключается в координации, гармонизации взаимодействий подсистем, совершенствовании структуры этого чрезвычайно сложного системного образования. Сложность структуры социальной сферы обуславливает необходимость создания достаточно развитой системы управления, причём главным субъектом управления социальной сферой является государство. Государство осуществляет управление социальной сферой в целях достижения позитивных изменений, что обеспечивается путем формирования оптимальной структуры федеральных, региональных и местных органов управления и применением на всех уровнях законов и реализацией принципов их функционирования и развития в социальной сфере. На практике социальная сфера на федеральном уровне является объектом управления для всех государственных органов власти, прежде всего для министерств и ведомств, имеющих социальную направленность (министерств и государственных комитетов ведающих вопросами социальной защиты, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и др.). На региональном уровне соответствующие функции выполняют аналогичные министерства, комитеты и департаменты, на местном - управления и отделы органов местного самоуправления. На каждом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями.

Управление социальной сферой сопряжено с выполнением множества функций, решением конкретных аналитических и организационных задач, обработкой больших по объёму и сложных по структуре потоков информации⁵². Система управления требует непрерывного обмена информацией установленным образом, которая должна передаваться как снизу вверх, так и сверху вниз. Проведенный автором контент-анализ потоков информации по проблемам управления социальной сферой показал, что объём аналитической информации, передаваемой из Центра в регионы и из регионов в Центр находится в соотношении 1 : 10, что показывает явное нежелание федеральных органов власти делиться своей информацией с регионами. Это приводит к возникновению в регионах индифферентности к политике Центра и даже становится причиной возникновения конфликтов.

Постоянно возникающие конфликты между федеральными и региональными органами власти и их лидерами по проблемам развития социальной сферы требуют децентрализации управления отраслями (система образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и др.) и компонентами социальной сферы (социальная структура социальная инфраструктура и условия жизнедеятельности), имеющей федеральное подчинение.

Таким образом, проблемы регулирования социальной сферы и управления ею волнуют все слои общества, поэтому при принятии ответственных решений по управлению социальной сферой региона (особенно вопросов, связанных с ликвидацией и реорганизацией крупных отраслей и элементов социальной сферы региона) должна проводиться представительная экспертиза. При проведении экспертизы проектов нужно рассмотреть отдельно каждый субъект управления, а также комплекс взаимосвязей между ними как единый механизм. Экспертизу наиболее важных программ реформирования социальной сферы нужно проводить на всех основных этапах зарождения, развития и качественных изменений в структуре социальных слоёв и групп. По итогам экспертиз необходимо проводить корректировку управленческих решений.

Поскольку социальная сфера представляет собой специфическую область связей и отношений, складывающихся между субъектами общественной жизнедеятельности, управление ею должно осуществляться с учетом условий и факторов, обеспечивающих воспроизводство, развитие, совершенствование взаимодействующих общественных групп и индивидов.

Особенности социальной сферы региона как объекта социальной политики вызваны как специфическим разнообразием развития культуры, природно-климатических, географических и экологических условий, так и трансформацией социальных и бытовых потребностей в получении образования, освоении культурных ценностей, организации труда и отдыха, сохранении здоровья в процессе социализации личности в характерных условиях функционирования конкретного региона. Достижение сбалансированности в социальной сфере, устранение возникающих социальных деформаций и в конечном счёте достижение социальной стабильности является сутью социальной политики в регионе.

В различных странах по разному строят модели развития социальной сферы. Либеральная модель социальной сферы предоставляет каждому гражданину большую свободу в решении индивидуальных социальных проблем, подразумевая , что люди сами могут мобилизовать свои собственные силы, не полагаясь на помощь государства. Эта модель ориентируется на стратегию ответственности семьи. При функционировании этой модели в обществе государство снимает себя основные вопросы социального воспроизводства. Однако необходимо иметь в виду, что такая модель может реализоваться самостоятельно лишь в определённой степени при наличии достаточно сильно развитого экономического и правового пространства. Патерналистская же модель, сформированная на основе теории “человеческих отношений” (сегодня наиболее близка к этой модели социал-демократическая модель, распространённая в скандинавских странах), во многом снимает с людей заботу о решении собственных социальных проблем. Она основана на стратегии ответственности государства и нацелена на доминирующей роли государства в удовлетворении практически всего круга потребностей и интересов людей⁵³. Эта модель, реализуемая в ее крайней форме (возложение всех социальных функций исключительно на государство) во многом лишает граждан стимула к самореализации. На современном этапе развития России отечественная наука ищет что-то среднее между этими моделями, а социальная политика ориентирована на стратегию равной ответственности государства и самих граждан. А на практике сложилась ситуация, когда стала формироваться модель, в которой социальная функция в ее практической реализации сведена к минимуму. Для современного социально-экономического состояния России была бы наиболее приемлемой корпоративная модель, распространённую в Германии, Австрии, Франции. Корпоративизм здесь рассматривается как способ взаимодействия различных групп интересов с государством, а также как система согласования интересов всех сторон социального партнерства.

В условиях бурного протекания социальных и экономических процессов в регионах современная стратегия развития социальной сферы вынуждена ориентироваться как на социальную динамику, так и на поддержание социального равновесия. При этом важно знание социального механизма трансформационных процессов. Одним из них является поддержание баланса между статическим состоянием и динамическими социальными процессами в регионах на различных стадиях развития, что требует постоянного измерения показателей, характеризующих социальную сферу. Регионы, развивая социальную сферу должны постоянно стремиться приводить к оптимальному социальные индикаторы своего развития. В качестве основных можно использовать следующие универсальные для всех регионов индикаторы: “оплату труда и трудовые отношения; обеспечение занятости и помощи безработным; пенсионное обеспечение; обеспечение лекарственными средствами и товарами массового спроса; обеспечение населения жильем, коммунальными и бытовыми услугами; образование и профессиональную подготовку; науку; здравоохранение и физическое развитие; культуру; социальное страхование, социальную помощь и социальное обслуживание населения; обеспечение экологической безопасности; защиту социальных прав граждан”⁵⁴.

Также могут использоваться следующие индикаторы, используемые на федеральном уровне: величина прожиточного минимума; доля населения, находящегося за порогом бедности; величина поляризации доходов; доля лиц, получающих профессиональное образование различного уровня; перечень и объём оказываемых медицинских услуг, доступных всему населению; доля безработных; средняя продолжительность жизни, детская смертность, рождаемость.

Таким образом, стратегия региональной социальной политики направлена на достижение в намеченной перспективе оптимальных показателей социальной структуры, развития социальной инфраструктуры и достойных условий жизнедеятельности во всех регионах. К сожалению, пока многие из составляющих индикаторов не разработаны и не учитываются социальной статистикой. Это требует проведение систематических дополнительных исследований для определения оптимальных и пороговых значений, которые должны быть едиными для всех регионов. При этом анализ развития социальной сферы региона нельзя сводить лишь к анализу её отдельных отраслей. Нужно сопряжение всех отраслей социальной сферы (образования, культуры, средств массовой информации здравоохранения, физической культуры и спорта) и направлений социальной политики в регионе (семейная, жилищная, пенсионная, женская, молодёжная и др.), а также темпов и сроков экономических и социальных преобразований. Или иначе, требуется применение системного подхода при анализе социальной политики в регионе.

Социологический анализ социальной сферы региона должен ставить перед собой цели координации нормативно-правовой базы Центра и регионов и в целом – увязки региональной социальной политики федерального Центра с региональными условиями и возможностями. Практика проведения социальных реформ доказала необходимость возврата к социальному планированию, руководствуясь итогами прогнозов и разработанными и апробированными на практике социальными нормативами. Социальное планирование – структурный элемент управления и центральное звено в его системе, часть его важнейшей функции.

Для эффективного управления социальной сферой региона необходимо научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития социальных процессов, то есть осуществить региональное социальное планирование. Объектами регионального социального планирования выступает и каждая из сфер общественной жизни региона, и происходящие процессы в различных отраслях социальной сферы (в сфере образования, здравоохранения, культуры и т.д.). Планирование развития каждой из социальных сфер региона предполагает определение цели, количественных и качественных характеристик всех отраслей социальной сферы в заданные сроки. Содержание социального планирования раскрывают его процедуры: социальное прогнозирование, социальное программирование, социальное проектирование.

В большинстве развитых стран мира планы и программы развития социальной сферы принимались и реализовывались государством, используя административные и экономические методы. В США – это план исполнения закона о региональном развитии, принятого в 1975 году, во Франции – Региональный план социально-экономического развития, в Германии – Федеральная программа организации пространства, в Японии – План всестороннего развития территории страны⁵⁵. Эти программы и планы включают в себя подпрограммы развития социальной сферы региона, реализация которых призвана создавать условия эффективного функционирования социально ориентированной экономики региона.

Программы развития социальной сферы в России разрабатываются на федеральном, региональном и местном уровнях. Они ставят цели развития систем здравоохранения, образования, обеспечения занятости и достойных условий труда. “Большинство вопросов развития образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Все три уровня (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, принято называть триединой социальной политикой. Реализация такой политики посредством разработки и осуществления программ социального развития проводится также на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему.

Программы социального развития ставят задачи научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития социальных процессов. В них для каждой из отраслей социальной сферы определяются цели, их количественные и качественные характеристики в заданные сроки. Объектами таких программ являются экономический, правовой, культурный, демографический, национально-этнический и другие аспекты развития социальной сферы соответствующего уровня. Формирование и намерения Программы социального развития являются приоритетной деятельностью социального государства. При формировании и реализации программ социального развития приоритетным является реализация следующих функций социальной политики:·увеличение доходов населения;·противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов;·предотвращение массовой бедности населения, особенно слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых;·минимизация отрицательных последствий массовой безработицы, особенно в индустриальных районах;·целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние;·принятие дополнительных мер по отношению к населению, оказавшемуся в бедственном положении”⁵⁶.

Для реализации намеченных программ нужно дополнительно разработать и осуществить экономические и организационно-технические мероприятия, классифицированные по отраслевым и территориальным признакам. Кроме расширения и развития отраслей социальной сферы цель таких программ, реализуемых в регионах, включает в себя повышение эффективности функционирования действующих социальных систем. Эффективно действующая социальная система должна обеспечивать решение вопросов социальной защиты населения, повышения уровня жизни, уменьшение чрезмерной дифференциации в доходах населения, поддержание социальных стандартов.

Любые программы, имеющую социальную направленность, должны разрабатываться с учётом научной целесообразности возможностей их практической реализации. В целях выполнения этих условий, разработанные проекты должны быть оценены, прежде чем приобретут юридическую силу. Прежде всего, необходимо оценить экономические ресурсы. Для осуществления проектных анализов разработан ряд аналитических способов и методов. При определении ценности проекта сравнивается возможная ситуация в социальной сфере без осуществления предлагаемой программы и при её реализации на различных этапах. Задачей проектного анализа является определение соотношения производимых затрат и положительных последствий осуществления проекта то есть эффективности социальной программы в различные этапы её реализации.

Проектный анализ опирается на прогнозные оценки будущих событий. В ряде случаев многие внешние эффекты от реализации программ невозможно оценить количественно в ходе проектного анализа, в этом случае необходимо сделать экспертную оценку их качественного состояния. В альтернативных проектах, предлагаемых для рассмотрения, многие из выгод и затрат невозможно определить с необходимой точностью. Часто не удаётся унифицировать программы или их разделы. В этих случаях приходится пользоваться традиционным анализом, а в процессе принятия решения не исключено использование интуиции и проявление субъективизма.

Главная роль в разработке и реализации программ развития социальной сферы отводится органам исполнительной власти региона. Основой для принятия решений является сопоставление показателей развития социальной инфраструктуры с нормативными или определение фактического показателя, принятого для характеристики определённой отрасли социальной сферы. Зависимость социальной сферы от системы производства и потребления требует корректировки принимаемых решений исходя из существующих производственных и финансовых возможностей. Поэтому, программа развития социальной сферы региона должна сочетать макроэкономическое управление с регулированием цен и доходов, целевым использованием бюджетных средств и кредитов, введением антимонопольного регулирования. При разработке социальных планов, рассчитанных на конкретные сроки появляется возможность применения социальных нормативов для определения соотношений между производственной и непроизводственной сферами, структурами капитальных вложений и занятости населения и др. Объектом регионального социального планирования при этом выступают конкретная сфера общественной жизни, социальные процессы, происходящие как в субъекте Федерации в целом, так и в конкретном районе, городе, селе (территориальный срез), в сфере культуры, образования, здравоохранения, бытового обслуживания (функциональный срез).