14. Муниципальное образование как территориальное звено местного самоуправления

Впервые термин “муниципальное образование” был введен в юридическую практику Гражданским кодексом РФ. Однако ни в Конституции РФ, ни в Гражданском кодексе прямых определений понятию “муниципальное образование” не дается.

Впервые определение муниципального образования встречается в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” 1995 г. В нем муниципальное образование представлено как “городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления”.

Муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти. Эти признаки следует квалифицировать как юридические признаки муниципальных образований. Однако тот факт, что в России далеко не все территориальные поселения спешат обрести статус муниципальных образований, свидетельствует о том, что наряду с юридическими признаками муниципальных образований особое значение имеют признаки социально-экономические, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии.

Перечислим эти признаки.

1. Экономическая самодостаточность территории, заключающаяся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов.

2. Особое место территории в системе общественного разделения труда, подчеркивающее ее влияние на жизнедеятельность других территорий и привлекательность для сторонних инвесторов.

3. Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы.

4. Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хозяйственного расчета и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения.

С территориальным делением связана организация муниципального управления и государственного управления на местах. Естественные территориальные единицы – это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления. В общинах всегда имеются выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции (в крупных общинных единицах могут быть назначенные государственные служащие отраслевой компетенции – отделов и отделений министерств и ведомств на местах).

Искусственные административно-территориальные единицы создаются «сверху», актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства, губернии, районы и т.д. Они получили название регионального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательно должны создаваться выборные органы самоуправления.

Муниципальные образования и местное самоуправление в них организуются с учетом интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Все муниципальные образования (и общинные, и региональные единицы, если последние признаны муниципальными образованиями) автономны: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы советов в странах тоталитарного социализма).

В некоторых зарубежных странах есть министры по делам местного самоуправления, в России – министр регионального развития. Создание муниципальных образований в России в конечном счете оформляется приказами Министерства регионального развития РФ, а присвоение названий – постановлениями Правительства РФ.