§ 6. Депутаты Государственной Думы и

члены Совета Федерации Федерального Собрания

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ представитель народа, уполномоченный осуществлять в Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и действующим законодательством. В свою очередь членом Совета Федерации является представитель от субъекта Федерации, уполномоченный в соответствии с Законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и действующим законодательством.

Полномочия членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы определяются Конституцией РФ, Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", другими федеральными законами, положением об обеспечении деятельности членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Согласно названному Федеральному закону парламентарии руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями.

Конституция РФ не содержит специальной главы, посвященной депутатам представительных и законодательных органов. Но в гл. 5 Конституции РФ, закрепляющей статус Федерального Собрания, имеются нормы, регламентирующие деятельность парламентариев. Приняты и специальные правовые акты - Федеральный закон о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, регламенты обеих палат парламента, - определяющие права, обязанности, гарантии деятельности парламентариев.

В Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 2) отмечается, что их положение определяется Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Данная норма является исключительно важной, так как закрепляет принцип, согласно которому лишь федеральными законами, а не подзаконными актами (указами Президента, постановлениями Правительства и т.д.) осуществляется регламентация деятельности российских парламентариев, определяется их статус. Представительный характер российского парламента обусловливает постановку и законодательное решение важного и принципиального вопроса о взаимоотношениях депутата и избирателей. Насколько обязательны для депутата воля и интересы избирателей, насколько он автономен, свободен в своих действиях, осуществляемых в интересах всего общества и избирателей, - эти вопросы и ответы на них имеют глубокий теоретический и практический смысл. В связи с этим представляет интерес исторический аспект данной проблемы.

Представительные учреждения были известны рабовладельческому и феодальному государствам. Но идея народного представительства как политическая доктрина начала формироваться в эпоху разложения феодального общества.

Вспомним историю народного представительства на примере Франции. Ведь опираясь именно на французский революционный опыт, после Октябрьской революции были созданы советские органы народного представительства.

В монархической Франции, власть в которой приобрела сословно-представительный характер уже в начале XIV в., стали созываться Генеральные штаты (фр. ) - совещательный орган при короле, впервые созванный в 1302 г.

Каждое сословие избирало своих депутатов. Они были порученцами, мандатариями своих избирателей и обязаны были строго следовать их инструкциям. Отношения депутата с избирателями строились по принципу императивного мандата, т.е. обязательного поручения. Депутаты могли быть досрочно отозваны из представительного органа, а по окончании сессии обязаны были отчитываться о выполнении наказов и поручений избирателей.

С приходом к власти буржуазии устанавливаются иные отношения депутата с избирателями. Конституция Франции 1791 г. отрицала императивный мандат. Был утвержден принцип свободного мандата, согласно которому депутат не подотчетен и неподконтролен своим избирателям и не может быть отозван ими из представительного органа власти.

Парижская коммуна 1871 г. подчинила депутатов избирателям, сделала депутатов ответственными и в любое время сменяемыми. Но коммуна просуществовала 72 дня. Ее принципы были восприняты в России после Октября 1917 г. Отношения депутатов Советов всех уровней с избирателями строились по принципу императивного мандата, т.е. для депутатов была установлена обязательность наказов избирателей, депутаты были должны отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Императивный мандат включал и право избирателей досрочно отозвать депутата из Совета, если он не оправдал их доверие или ненадлежащим образом исполнял свои обязанности.

Такой характер взаимоотношений депутатов с избирателями просуществовал, будучи закрепленным в конституциях и законах, с октября 1917 г. по декабрь 1993 г., когда была принята ныне действующая Конституция РФ, в которой отношения депутатов и избирателей не регламентированы и отсутствует указание на императивность депутатского мандата.

Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не предусматривает право избирателей отзывать депутатов, не закрепляет институт наказов. Но это не значит, что в российской представительной системе утвердился в рафинированном виде принцип свободного мандата.

В Законе сказано, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы поддерживают связь с избирателями, информируют их о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. На федеральном уровне депутатский мандат не является императивным, но он и не абсолютно свободный.

При отсутствии права отзыва и обязательности наказов избирателей парламентарий, являясь представителем народа, не может не поддерживать связь с избирателями, не взаимодействовать с ними.

Идея народного суверенитета, согласно которой власть исходит от народа и принадлежит народу, лежит в основе демократического устройства общества. Избрание представителей есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ передает право на осуществление государственной власти своим избранникам, депутатам. Он вручает им мандаты законодателей, обязывая их действовать по воле народа, в интересах всего общества <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Широбоков С.А. Актуальные проблемы правового регулирования участия граждан в управлении делами государства в Российской Федерации: Монография. Пермь, 2014; Карасев А.Т., Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть в России: конституционно-правовое исследование: Монография. Екатеринбург, 2008; Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2004; Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учебное пособие / Пер. с фр.; пер., вступ. ст. В.В. Маклакова. М., 2002.

Правовая основа депутатского статуса - Конституция РФ и законы, выражающие волю и интересы населения, потребности общественного развития. Конституция РФ в гл. 5 регламентирует полномочия и основные формы деятельности Федерального Собрания, коллегиально осуществляющего представительные и законодательные функции. Специальных норм, за небольшим исключением, о правах и обязанностях депутатов Конституция не содержит, исходя из того, что они совместно, весь депутатский корпус, коллегиально реализуют полномочия российского парламента. В силу этого депутаты наделяются такими правами и обязанностями, которые дают им возможность наилучшим образом осуществлять полномочия самого парламента, вести законодательную работу.

Полномочия членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы начинаются со дня их избрания и заканчиваются с началом работы парламента нового созыва. Одновременно с принятием в декабре 1993 г. Конституции РФ был избран парламент первого созыва со сроком полномочий два года. Конституционный срок полномочий депутатов Государственной Думы II - V созывов составлял четыре года. Начиная с VI созыва депутаты Государственной Думы избираются сроком на пять лет. Полномочия парламентария Федерального Собрания прекращаются досрочно по инициативе самого депутата, в случае утраты им гражданства Российской Федерации, вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата, признания его в установленном законом порядке недееспособным, объявления умершим, смерти депутата.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно также в случаях избрания его депутатом иного представительного органа государственной власти или местного самоуправления, поступления на государственную службу, занятия им другой оплачиваемой деятельностью, не совместимой со статусом депутата. Полномочия депутата прекращаются досрочно и в случае роспуска Государственной Думы.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой работы. Для депутатов Государственной Думы первого созыва из этого правила переходными положениями Конституции было предусмотрено исключение - они могли одновременно являться членами Правительства РФ, а депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

Рассматривая полномочия парламентариев, необходимо выделить основные сферы их деятельности:

1) работа непосредственно в парламенте и в образуемых им органах;

2) работа депутатов Государственной Думы во фракциях и депутатских группах;

3) работа с избирателями.

Все направления работы депутатов должны служить главному предназначению парламента - законодательной деятельности. Исходя из этого, Закон о статусе депутатов определяет формы депутатской работы, закрепляя права и обязанности, которые обеспечивают депутатам активную и полноценную деятельность в коллегиальном органе - парламенте.

Они участвуют в заседаниях соответственно Совета Федерации и Государственной Думы, в совместных Собраниях палат Федерального Собрания. Парламентарии пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой, в которой они работают. Каждый из них вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение при избрании, назначении или утверждении палатой должностных лиц, задавать вопросы, давать справки. Парламентарий может быть избран в качестве любого должностного лица парламента. Парламентарии одной палаты вправе присутствовать на заседаниях другой палаты. О невозможности присутствовать на заседании палаты по уважительной причине парламентарий заблаговременно ставит в известность Председателя палаты.

Парламентарии обладают правом законодательной инициативы. Они могут вносить в Государственную Думу законопроекты и поправки к ним, законодательные предложения о разработке и принятии новых законов, о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании их утратившими силу.

Группа численностью не менее ¹/₅ Совета Федерации или Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.

Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрен депутатский запрос. Данное право (интерпелляция) известно некоторым парламентам более 250 лет. В Англии, например, оно существует с 1721 г., о нем упоминается и в Регламенте французского парламента 1791 г. Этот институт укоренился в мировой парламентской практике и законодательстве. Конституция же РФ 1993 г. о нем не говорит, но он отражен в Законе о статусе депутатов. В ст. 13 Закона говорится, что депутат, группа депутатов каждой из палат вправе обратиться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка РФ, руководителям исполнительных органов в центре и на местах по вопросам, входящим в их компетенцию.

Запрос вносится на заседание соответствующей палаты в письменной форме. Тот, к кому он обращен, должен дать ответ на заседании палаты в устной либо в письменной форме не позднее чем через 15 дней после его получения или в иной срок, установленный палатой. Запрос и ответ на него оглашается председательствующим на заседании палаты или доводится до сведения депутатов иным путем.

Депутатский запрос не следует смешивать с вопросами к членам Правительства. Каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час". На это время приглашается не более двух членов Правительства РФ, которые после краткой информации о работе своего ведомства отвечают на вопросы депутатов.

Кроме того, получила распространение такая форма работы, как парламентские слушания, предусмотренные ч. 3 ст. 101 Конституции РФ. На парламентских слушаниях обсуждаются концепции законопроектов, выясняются спорные позиции, идет поиск оптимальных вариантов решения принципиальных вопросов. Предметом парламентских слушаний могут быть международные договоры, подлежащие ратификации; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Парламентарии участвуют как в открытых, так и в закрытых слушаниях, выступают, полемизируют, задают вопросы. На слушания приглашаются специалисты, эксперты, научные работники, иные заинтересованные лица, не являющиеся депутатами. Слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу путем одобрения большинством участвующих в них депутатов.

Парламентарии работают в комитетах и комиссиях палат, в согласительных комиссиях, создаваемых обеими палатами. Каждый депутат, за исключением председателей палат и их заместителей, а также руководителей депутатских объединений, обязан работать в одном из комитетов.

Заседания комитетов и комиссий правомочны, если на них присутствует более половины депутатов, состоящих в них. Присутствие депутатов на заседаниях является обязательным. Если кто-нибудь из них по уважительным причинам не имеет возможности участвовать в заседании, он должен заблаговременно информировать об этом Председателя комитета или комиссии. В заседаниях с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии. В комитетах могут создаваться подкомитеты и рабочие группы. Все эти структуры призваны способствовать законодательной деятельности парламента, готовить и обсуждать законопроекты, тем самым формируя систему российского законодательства.

Важное место в деятельности депутата отводится его работе с избирателями. Механизмы наказов избирателей, отчетности депутатов и права их отзыва существовали не только в современной России, но и в СССР. Этот опыт приучил избирателей и депутатов к необходимости и полезности их взаимной постоянной связи.

Такая практика сохраняет свою целесообразность и в современных условиях, но из правовой "обязанности" она должна перейти в нравственную потребность, в область этических отношений между теми, кто осуществляет законодательную власть, и теми, кто вручает им мандат на эту деятельность.

Взаимоотношения депутатов с избирателями определены Законом о статусе парламентариев. Они призваны поддерживать постоянную связь с населением, избирателями округов, регионов. Депутаты отвечают на письма избирателей, осуществляют их прием, изучают поступающие от них предложения и жалобы, принимают по ним предусмотренные законодательством меры, способствуют правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов.

Связь депутата с избирателями должна быть прочной и постоянной не под угрозой отзыва парламентария избирателями (напомним, институт отзыва депутата в настоящее время отсутствует на федеральном уровне).

Такая связь необходима для того, чтобы депутат знал истинное положение в стране, регионе, избирательном округе, чтобы законы не были абстрактными и оторванными от действительности, а содержали реальные модели поведения, закрепляли правовые механизмы жизнедеятельности общества. Без такой связи депутат не может рассчитывать на переизбрание в своем округе.

Профессиональный парламент требует неоднократного избрания в его состав одних и тех же положительно себя зарекомендовавших депутатов. Постоянная их сменяемость не может обеспечить должного профессионализма. Но и здесь необходимо чувство разумного, так как несменяемость, отсутствие ротации ведут к бюрократизму, формированию корпоративных интересов, что может причинить ущерб главному - законодательной работе. Для обеспечения наиболее эффективной деятельности парламентариев законодательством предусмотрен ряд гарантий. Смысл и социальное назначение гарантий депутатской деятельности состоит не в том, чтобы предусмотреть для парламентариев льготы и привилегии, а в том, чтобы создать им необходимые условия для эффективной работы. Следовательно, гарантии депутатской деятельности должны служить главной цели - повышению качества законодательных работ, полной реализации парламентом его законодательных функций.

Гарантии деятельности парламентариев различны. К ним относятся организационные, социальные, материальные гарантии, депутатская неприкосновенность. С точки зрения организационной депутаты обладают правом на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам депутатской деятельности. Им предоставлено право на получение и распространение информации. Они обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания, а также информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, иными материалами.

Парламентарии обеспечиваются консультациями специалистов по вопросам депутатской деятельности, информацией и документами при обращении в государственные и общественные организации, на предприятия и учреждения. Все, к кому обращаются депутаты, обязаны безотлагательно дать им ответ и предоставить необходимые документы.

Парламентарии имеют преимущественное право для выступлений по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации.

К социальным гарантиям деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы относятся: ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные предусмотренные выплаты; ежегодный оплачиваемый отпуск; зачисление времени осуществления полномочий члена (депутата) Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы; медицинское, санаторно-курортное обслуживание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей; пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы; обязательное государственное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда их здоровью и имуществу; обязательное государственное социальное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий; жилищно-бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющих в столице жилой площади, и иные социальные гарантии.

Член Совета Федерации вправе иметь помощников по работе в Совете Федерации и по работе в субъекте Федерации. Депутат Государственной Думы вправе иметь помощников по работе в Государственной Думе и по работе на территории, определенной депутату Государственной Думы в соответствии с федеральным законодательством.

Депутаты обладают неприкосновенностью. Данное право сформировалось вместе с утверждением идеи народного представительства, закрепленным в конституционных актах Франции XVIII в. Депутатская неприкосновенность является общепризнанным правилом, обеспечивающим нормальное функционирование представительных органов государственной власти. Данное правило закреплено в ч. 1 ст. 98 Конституции РФ, в которой сказано, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Здесь же говорится, что они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру (без специальной процедуры, предусмотренной ст. 98 Конституции РФ), за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Но это не значит, что депутатская неприкосновенность сводится лишь к невозможности без решения палат Федерального Собрания задержания, ареста, обыска и личного досмотра депутата.

Главное в неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы - это защита от необоснованного уголовного, судебного преследования. Данное положение закреплено в Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в ст. 19 которого установлено, что депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления. Депутаты также вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением депутатских обязанностей.

Кроме Закона о статусе депутатов, процедура получения согласия на лишение депутата неприкосновенности предусмотрена регламентами палат Федерального Собрания.

Институт неприкосновенности призван обеспечить успешную и бесперебойную работу парламента, а не освобождать от ответственности тех депутатов, которые преступили закон. За содеянное должна наступать ответственность, но только с соблюдением правил, определенных законом.