§ 2. Компетенция Правительства Российской Федерации

Компетенция Правительства РФ определяется Конституцией РФ в самом общем виде в ч. 1 ст. 114. Данная статья содержит традиционные для всех правительств полномочия по разработке и исполнению федерального бюджета, финансовой политики в России, основные направления деятельности Правительства РФ в экономической, социальной, культурной сферах, в области обороны, безопасности, обеспечения законности, охране прав и свобод граждан. Предусмотренный в Конституции перечень не является исчерпывающим.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" конкретизирует полномочия Правительства Российской Федерации:

- общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти: Правительство РФ руководит их работой и контролирует ее; для осуществления своих полномочий Правительство РФ может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; может отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие;

- общие полномочия Правительства РФ: в пределах своей компетенции оно организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их выполнение, реализует право законодательной инициативы;

- в сфере экономики: оно осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, вырабатывает и реализует государственную структурную и инвестиционную политику, политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет управление федеральной собственностью, общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите отечественных производителей, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации;

- в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: Правительство РФ обеспечивает ее единство, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, разрабатывает и реализует налоговую политику, осуществляет управление внутренним и внешним долгом Российской Федерации, валютное регулирование и валютный контроль, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Бюджетные права Российской Федерации основываются на конституционных нормах, провозглашающих суверенитет России на всей ее территории и предусматривающих, что в ведении Федерации находится установление основ федеральной политики, федеральные программы развития всех сфер общественной жизни, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование (ч. 1 ст. 4, п. п. "е", "ж" ст. 71 Конституции РФ).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Федерации. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо актов о бюджете, принимаемых в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Деятельность органов законодательной и исполнительной власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению закона о бюджете (бюджета) представляет собой бюджетный процесс. Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на основании конституционного принципа разделения властей и разграничения их компетенции. Конституция РФ и Бюджетный кодекс РФ относят рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением федерального бюджета к компетенции Государственной Думы <1>. На Правительство РФ возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечить его исполнение, представить Думе также отчет об исполнении федерального бюджета.

--------------------------------

<1> См.: Финансовый механизм и право: Монография / Отв. ред. С.В. Запольский. М., 2014. С. 180 - 195; Бабина К.И. Значение процедуры бюджетного прогнозирования в бюджетном процессе России и зарубежных государствах // Ленинградский юридический журнал. 2013. N 1 (31). С. 199 - 202; Левина О.А. К вопросу о парламентском контроле в бюджетном процессе на стадии исполнения бюджета // Современная юридическая наука и правоприменение (IV Саратовские правовые чтения): Сборник тезисов докладов (по материалам Междунар. науч.-практ. конференции, г. Саратов, 3 - 4 июня 2011 г.). Саратов, 2011. С. 168 - 169.

После принятия Правительством основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год Министерство финансов РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений.

Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств (внебюджетные государственные фонды), управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, безработицы и т.д. Государственными внебюджетными фондами являются Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения. Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных федеральными законами, а также добровольных взносов юридических и физических лиц. Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются налоговыми органами. Проекты бюджетов данных фондов составляются органами управления этих фондов и представляются в Правительство.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает представленные проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год. Бюджетный кодекс РФ (ст. 184) обязывает Правительство одновременно рассматривать проект перспективного финансового плана и представленные законопроекты об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проекты законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году. По итогам рассмотрения Правительство утверждает проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов и не позднее 15 августа текущего года вносит их в Государственную Думу.

С момента вступления принятых федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов в силу они становятся обязательными дня исполнения на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Все поступающие в бюджет доходы зачисляются на единый счет бюджета, с которого осуществляется финансирование всех бюджетных расходов.

Осуществление практической работы по исполнению федерального бюджета возложено на Федеральное казначейство, которому принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета и определения их режима. Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Казначейства. В процессе исполнения бюджета запрещается выполнение операций, минуя систему балансовых счетов Казначейства, которое отражает все операции со средствами федерального бюджета в соответствующих регистрах учета.

По общему правилу на стадии исполнения федерального бюджета Правительство РФ может корректировать показатели по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации, принимает меры к сокращению дефицита федерального бюджета, к укреплению его доходной части, предотвращению неконтролируемых расходов бюджета <1>. Для этого Правительство должно иметь полную информацию о финансовых поступлениях в федеральный бюджет и предстоящих бюджетных расходах. С этой целью на конституционном уровне установлено, что все проекты законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> См. подробнее: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 222 - 229.

Проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ осуществляет через органы, специально созданные для управления финансами. В числе этих органов ведущее место занимает Министерство финансов РФ, на которое возложено общее руководство организацией финансов в стране, обеспечение единых принципов финансирования производственной и социальной сфер, создание финансовой базы для комплексного развития территорий.

Властными полномочиями в области организации денежно-кредитного обращения наделен Центральный банк РФ. На него возложено осуществление денежной эмиссии и защиты, обеспечения устойчивости и повышения покупательной способности рубля, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования формы расчетов.

В социальной сфере Правительство РФ обеспечивает реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, трудовых прав, прав на охрану здоровья, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, отвечает за проведение единой государственной миграционной политики, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки, проведение единой государственной политики в области образования, государственную поддержку культуры и сохранение культурного наследия.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечению экологического благополучия, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии возлагается на Правительство РФ, социальная направленность деятельности которого определяется Конституцией РФ, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством (ч. 1 ст. 7). Правительство призвано реализовать требования Конституции о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Полномочия Правительства по конкретным направлениям деятельности в социально-культурной сфере устанавливаются отдельными законодательными актами.

В соответствии с указанными актами Правительство РФ разрабатывает и организует реализацию государственных программ развития культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, охраны окружающей среды. Посредством налоговых льгот и кредитов стимулируется развитие государственных научных центров, специальных образовательных учреждений, школ, студий, укрепление материально-технической базы научных учреждений и объектов, образовательных учреждений и учреждений культуры.

В целях охраны здоровья граждан Правительство РФ принимает меры по созданию благоприятных условий труда и отдыха, развитию государственной системы здравоохранения и предоставлению населению доступной медико-социальной помощи, по экологическому и социально-эпидемиологическому благополучию; осуществляет контроль за производством и реализацией доброкачественных продуктов питания; устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов; принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и о включении их в природно-заповедный фонд России; осуществляет координацию работы исполнительных органов всех уровней при реализации экологических программ федерального и международного значения, ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф.

Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области соблюдения и защиты прав и свобод граждан, разрабатывает и реализует программы социальной защиты пенсионеров и инвалидов, поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, а также других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке, и выполняет другие полномочия, связанные с реализацией требований ст. 7 Конституции РФ по обеспечению социальных прав граждан.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В области обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство РФ осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности, организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами Вооруженных Сил РФ, отвечает за выполнение программ развития вооружения, подготовки граждан по военно-учетным специальностям, обеспечивает социальные гарантии военнослужащих, принимает меры по охране государственной границы Российской Федерации, руководит гражданской обороной. Конкретные полномочия Правительства в области обороны и безопасности страны определены законами: Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1>, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <2>, Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе", Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <3>, Законом РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" <4> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

<2> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

<3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

<4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.

В соответствии с указанными Законами Правительство РФ организует оснащение Вооруженных Сил РФ, пограничных и других войск вооружением и военной техникой и обеспечение их материальными средствами и энергетическими ресурсами, определяет порядок предоставления Вооруженным Силам земель, лесов, вод и других природных ресурсов.

С привлечением Министерства обороны РФ, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы внешней разведки Правительство РФ разрабатывает и реализует программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, оперативного оборудования территорий России в целях обороны, по социальному обеспечению военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, а также членов их семей.

Правительство РФ решает вопросы о создании и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего учебного профессионального образования, утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, проведении военных сборов, о военно-врачебной экспертизе.

В пределах своей компетенции Правительство РФ ведет международные переговоры и заключает межправительственные соглашения по вопросам военного сотрудничества, хозяйственной деятельности, а также по вопросам социально-культурной сферы, принимает меры к исполнению международных договоров России, обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств Российской Федерации, отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества.

Правительство РФ осуществляет также иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.