§ 1. Органы законодательной власти субъектов

Российской Федерации

Законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации являются их парламенты.

Выступая органами власти соответствующего субъекта Федерации, региональные парламенты являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъекта Федерации, т.е. представляют волю граждан Российской Федерации, населяющих территорию этого субъекта, и обладают компетенцией в сфере регионального законотворчества. Контрольная функция парламента субъекта Федерации заключается, в частности, в том, что наряду с другими уполномоченными на то органами он осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации, исполнением бюджета субъекта Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации.

Наименования региональных парламентов, как правило, отражают соответствующие национальные, исторические и культурные традиции (например, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея, Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Народный Хурал Республики Бурятия, Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва, Дума Ставропольского края, Совет народных депутатов Кемеровской области, Законодательное собрание Пензенской области, Законодательная Дума Томской области и т.д.). Но при этом действует только одно ограничение - названия парламентов субъектов Федерации не должны содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти, т.е. на региональном уровне не может и не должно быть, например, государственной думы или федерального собрания.

Порядок формирования парламентов субъектов Федерации определяется конституциями (уставами) этих субъектов и законами о выборах их парламентов. Парламенты субъектов Федерации избираются на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий региональных депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации, но не может превышать пять лет.

Численный состав парламентов субъектов Федерации до 2010 г. определялся ими самостоятельно. При этом количество депутатов было несоразмерно с количеством избирателей, зарегистрированных на территории этого субъекта Федерации.

Затем Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации" эта диспропорция была исправлена и был установлен единый критерий определения числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, которым является численность избирателей. Так, в настоящее время установленное число депутатов регионального парламента должно составлять:

- не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тыс. человек;

- не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн. человек;

- не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 млн. до 2 млн. человек;

- не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 млн. человек.

Поэтому, исходя из этого критерия, сейчас максимальный состав парламента субъекта Федерации - 110 депутатов (в Государственном собрании Башкортостана), минимальный - 12 депутатов (в Думе Чукотского автономного округа).

К 2016 г. большинство субъектов Федерации отказались от двухпалатной модели организации парламента в пользу однопалатной. Например, двухпалатными были в 1993 - 2002 гг. Государственное Собрание Республики Саха (включало Палату Республики и Палату представителей), в 1993 - 2003 гг. - Парламент Кабардино-Балкарской Республики (включал Совет Республики и Совет представителей), в 1994 - 2002 гг. - Законодательное Собрание Республики Карелия (включало Палату Республики и Палату представителей), в 1995 - 2003 гг. - Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан (включал Законодательную палату и Палату представителей), в 2001 - 2006 гг. - Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея (состоял из Совета Республики и Совета представителей), в 2002 - 2010 гг. - Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва (состоял из Законодательной Палаты и Палаты представителей). Как показывает мировой опыт, многопалатная модель используется в парламентах территорий с неоднородным национальным составом населения. Однако, помимо указанных выше субъектов Федерации - национальных республик, в 1996 - 2011 гг. двухпалатная модель использовалась также в Свердловской области - Законодательное собрание состояло из двух палат (Областной думы и Палаты представителей).

Компетенция парламентов субъектов Федерации складывается из следующих основных полномочий:

1) принимают конституцию (или устав) субъекта Федерации и вносят в них поправки;

2) осуществляют законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в пределах полномочий субъекта Федерации;

3) заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, в том числе по вопросам, поставленным парламентом субъекта Федерации, и др.

По общему правилу порядок деятельности парламента субъекта Федерации определяется конституцией (уставом) этого субъекта, законами субъекта о региональном парламенте, а также принятым самим этим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта регламентом работы. Правовой статус депутата парламента, помимо конституции (устава) соответствующего субъекта, определяется также региональным законом этого субъекта Федерации о статусе депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

Деятельностью парламента руководят избранный депутатами из своего числа председатель и его заместители (которые исполняют обязанности председателя в случаях его отсутствия, невозможности осуществления им своих обязанностей или по его поручению, а также другие обязанности в соответствии с регламентом). В структуре регионального парламента (как и на федеральном уровне) депутаты объединяются во фракции по партийному принципу и в целях организационного обеспечения своей деятельности образуют постоянные и временные комитеты и комиссии.

Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Федерации.

В течение всего срока полномочий, как и их федеральные коллеги, депутаты законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации обладают депутатской неприкосновенностью. По общему правилу депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении депутатской неприкосновенности решается по представлению прокурора субъекта его парламентом. Этот вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в Постановлении от 12 апреля 2002 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений ст. ст. 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края" <1>, где была изложена следующая правовая позиция:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.

"В силу ст. 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. "н" ч. 1, Конституции Российской Федерации), в том числе, следовательно, и те принципы, которые относятся к статусу депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, закрепляются в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (ст. 76, ч. 2, Конституции Российской Федерации).

Из этих положений, составляющих во взаимосвязи со ст. ст. 1 (часть 1), 3 (ч. ч. 1, 2 и 3), 5 (ч. 3), 10 и 11 Конституции Российской Федерации основу конституционного регулирования статуса парламента субъекта Российской Федерации и его членов, следует, что федеральный законодатель, закрепляя в п. 1 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий, не нарушает предписаний Конституции Российской Федерации.

Между тем положениями п. п. 1, 2, 3 и 4 ст. 13 и п. п. 1, 2, 3 и 4 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. 11.12.2002) в их взаимосвязи устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на осуществление связанных с этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера и на передачу дела в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которому тем самым в данном вопросе предоставляются неограниченные дискреционные полномочия. Установив такой запрет, федеральный законодатель нарушил Конституцию Российской Федерации, ее ст. ст. 10, 19 (ч. 1), 46 (ч. 1), 118 и 126".

Актами парламентов субъектов Федерации являются:

1) законы субъекта Федерации, в частности, ими:

- утверждаются бюджет субъекта Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта);

- устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления;

- утверждаются программы социально-экономического развития субъекта;

- устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено Налоговым кодексом РФ к ведению субъекта, а также порядок их взимания;

- утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

- устанавливается порядок управления и распоряжения региональной собственностью, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Федерации в капиталах;

- утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Федерации;

- устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Федерации;

- устанавливаются порядок проведения выборов в парламент субъекта, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) либо порядок избрания высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации;

- устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Федерации и порядок его изменения;

- устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и т.д.;

2) постановления парламента субъекта Федерации, которыми, в частности:

- принимается его регламент и решаются вопросы внутреннего распорядка деятельности;

- назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Федерации, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта Федерации;

- назначаются региональные выборы;

- назначается региональный референдум и т.д.

Правом законодательной инициативы в парламенте субъекта Федерации обладают депутаты, высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), представительные органы местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта право законодательной инициативы может быть предоставлено и иным органам, членам Совета Федерации - представителям данного субъекта Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории этого субъекта Федерации.