§ 2. Принятие новой Конституции Российской Федерации:

краткая история

Начиная с середины 1980-х годов, Конституция РСФСР 1978 г., как и Конституция СССР 1977 г., стала стремительно устаревать. Новые общественно-политические и социально-экономические реалии, возникшие в результате реформ, начатых Генеральным секретарем Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) М.С. Горбачевым, вошли в радикальное противоречие с нормами действующего Основного Закона, который провозглашал государство основным орудием "защиты революционных завоеваний, строительства социализма и коммунизма", а Коммунистическую партию СССР называл ядром политической системы. Конституционно закрепленная система государственной власти представляла собой единую "вертикаль Советов", где не было места принципу разделения властей, сильному правительству и независимому судопроизводству.

Таким образом, юридическая Конституция в РСФСР вошла в противоречие с конституцией фактической, что означало наступление конституционного кризиса и необходимость проведения конституционной реформы.

Началом этого процесса можно считать 27 октября 1989 г., когда были приняты Законы РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР <1>. Что касается даты окончания конституционной реформы, то тут ответ не столь однозначен. Если вести речь о реформировании прежней, "советской" Конституции РСФСР, то очевидно, что эта работа завершилась 12 декабря 1993 г. с принятием на всенародном голосовании новой Конституции РФ.

--------------------------------

<1> Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303; Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1305.

Если же понимать конституционную реформу более широко - как становление новой системы конституционного права, то этот процесс не завершен и до настоящего времени. Принятие Конституции РФ 1993 г. не просто поставило точку в дискуссиях по поводу возможности или невозможности возврата в прошлую политическую реальность, но и положило начало претворению в жизнь нового конституционного механизма власти, реформированию в соответствии с новыми принципами всей системы права и регулируемых ею общественных отношений. Таким образом, день 12 декабря 1993 г. стал рубежным в сложном процессе взаимодействия юридической и фактической конституций: если до этого момента объектом изменений была юридическая конституция, а их содержание задавала политическая и социально-экономическая реальность, то после этой даты новая юридическая конституция стала образцом, в соответствии с которым начались трансформации действительности.

В процессах конституционной реформы, происходивших до 12 декабря 1993 г., логически выделяются два этапа.

Первый этап охватывает период с октября 1989 г. по ноябрь 1991 г.

Его содержание связано главным образом с попытками включить в действующую Конституцию РСФСР 1978 г. основные результаты политического творчества властных элит, начавших реформы, и поддерживающего их населения. Речь идет о новых государственных институтах, принципиальных изменениях политического режима, общественных отношений, основ экономической системы. Поскольку РСФСР входила в состав СССР, то никакие политические и конституционные реформы на республиканском уровне не могли развиваться автономно и были самым тесным образом связаны с аналогичными процессами в союзном центре. Находясь в рамках единой политической системы, республиканские элиты объективно были вынуждены реагировать на "управляющие сигналы" из Центра, отвечая либо согласием, либо противодействием. Если российское руководство первоначально фактически копировало решения центральных органов власти, то уже с весны 1990 г. "перестройка" в РСФСР, как и в других союзных республиках, пошла собственным путем. Изменения, которые вносились в систему государственного управления в РСФСР и российскую Конституцию, стали отличаться от тех, что происходили на уровне Союза ССР.

Второй этап конституционной реформы в России начался с момента прекращения существования Советского Союза в декабре 1991 г. и завершился принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г.

Главное содержание этого этапа - исключительно сложный процесс внедрения в политическую действительность нового механизма государственного управления, основанного на разграничении ветвей власти. Практическая реализация этой идеи сопровождалась острейшими конфликтами между еще только нарождающимися ветвями российской власти как по поводу самого механизма государственного управления, так и по поводу разграничения своих полномочий. Усугубляло эту ситуацию исчезновение с политической арены сильного "внешнего врага" - союзного руководства, перед лицом которого различные группы российских политических элит были вынуждены временно забывать о своих разногласиях и принимать консолидированные решения.

В сложнейших условиях глубокого социально-экономического кризиса и трансформации государственных институтов нарастали противоречия между различными политическими силами внутри российской власти. Эти разногласия не могли найти своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала в итоге предметом спора. Неразрешимый политический конфликт парализовал работу власти, конституционные процедуры поиска путей выхода из кризиса окончательно перестали работать. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.

Как уже было отмечено, реформирование Конституции РСФСР 1978 г., как и перемены в политической системе России, первоначально шли в фарватере изменений, происходивших на союзном уровне. Так, вслед за учреждением в 1988 г. Съезда народных депутатов СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. в октябре 1989 г. были внесены аналогичные поправки в текст действующей Конституции РСФСР. Был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР - новый высший орган государственной власти в России. Съезд состоял из 1068 делегатов, 900 из которых избирались от территориальных избирательных округов, а 168 - от национально-территориальных избирательных округов. К ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, включая принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. Верховный Совет РСФСР был трансформирован в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, подотчетный Съезду, который впервые в истории России стал состоять из двух равных по численности палат: Совета Республики и Совета Национальностей.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР (16 мая - 22 июня 1990 г.) фактически сразу поставил задачу подготовки проекта новой российской Конституции и образовал 16 июня 1990 г. Конституционную комиссию. Председателем Конституционной комиссии был назначен избранный 29 мая 1990 г. на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, заместителем - первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатов, секретарем - народный депутат РСФСР О.Г. Румянцев. Всего в состав Конституционной комиссии входили 102 депутата.

Конституционная комиссия начала свою работу не с чистого листа. К тому времени уже существовали самые разные идеи и проекты. Например, был известен проект "Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии", подготовленный в ноябре 1989 г. народным депутатом СССР академиком А.Д. Сахаровым <1>. Этот документ трудно назвать конституцией в юридическом смысле, но это была цельная, логичная совокупность взглядов на политическое устройство обновляемого государства.

--------------------------------

<1> См.: Конституции Российской Федерации: Альтернативные проекты. М., 1993. Т. II. С. 118 - 121.

Несмотря на то что новая конституция РСФСР была настоятельно необходима, процесс ее создания, включавший согласование концепции, структуры, основных положений, объективно требовал довольно много времени. Но поскольку политическая жизнь не стояла на месте, российское руководство было вынуждено оперативно разрешать наиболее острые противоречия между новыми реалиями и действующим конституционным законодательством путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего Основного Закона.

В 1990 г. из Конституции РСФСР было полностью исключено упоминание о Коммунистической партии Советского Союза <1>. Тем самым российские парламентарии сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным центром, который включил в Конституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.

--------------------------------

<1> См.: Закон РСФСР от 16 июня 1990 г. N 38-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 3. Ст. 25.

В связи с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР <1> была изменена преамбула и ст. 1 Конституции РСФСР. Был установлен плюрализм форм собственности; учрежден Конституционный Суд РСФСР; взамен должности Прокурора РСФСР, подчиненного Генеральному прокурору СССР, учреждена должность Генерального прокурора РСФСР, а вся система российской прокуратуры выведена из-под юрисдикции Генеральной прокуратуры СССР <2>.

--------------------------------

<1> Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. N 22-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

<2> См.: Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395.

24 мая 1991 г. в текст Конституции РСФСР была добавлена новая глава о Президенте РСФСР, который стал высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти со сроком полномочий в пять лет. Было установлено, что одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. В отличие от Президента СССР, которого избирал Съезд народных депутатов СССР, выборы Президента РСФСР должны были осуществляться непосредственно гражданами РСФСР "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании" <1>. Одновременно был введен пост вице-президента РСФСР и учрежден Высший Арбитражный Суд.

--------------------------------

<1> См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1096-1 "О выборах Президента РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 510; Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 "О Президенте РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.

Специальными статьями устанавливалась новая судебная система РСФСР, которую составили Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Высший Арбитражный Суд РСФСР, верховные суды и высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские суды и арбитражные суды, суды и арбитражные суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды. Кроме того, вводился институт присяжных заседателей.

Для того чтобы противостоять выдвинутому союзным центром "плану автономизации", который фактически провоцировал сепаратистские устремления российских автономий <1>, в текст Конституции были внесены терминологические изменения, содержащие глубокий политический смысл: вместо слов "автономная республика" делается запись "автономная республика в составе РСФСР". Кроме того, в РСФСР было введено местное самоуправление.

--------------------------------

<1> Закон СССР от 26 апреля 1990 г. N 1457-1 "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 329. С. 429 - 433.

События 19 - 21 августа 1991 г. вызвали обвальный процесс самороспуска республиканских организаций КПСС и окончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие другие Конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 г. был утвержден новый Государственный флаг РСФСР, который представляет собой "прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя - лазоревого цвета и нижняя - алого цвета" <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 14 Закона РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1827-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1497.

Поскольку разработка проекта нового Основного Закона РСФСР шла довольно сложно и противоречиво, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа "для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР". С управленческой точки зрения это решение было не слишком эффективным, поскольку любая структура, получающая статус "постоянно действующего органа" и соответствующие материальные ресурсы, быстро бюрократизируется и стремится максимально продлить свое существование <1>. Наряду с прочими объективными обстоятельствами этот психологический фактор помогает объяснить, почему подготовка текста новой Конституции РСФСР растянулась на несколько лет.

--------------------------------

<1> Подобный бюрократический эффект хорошо описывается шутливым "законом Паркинсона", который гласит, что проблема будет существовать до тех пор, пока существует комиссия по ее разрешению.

Несмотря на серьезную профессиональную работу, реформирование действующей Конституции РСФСР 1978 г. стало все больше напоминать "латание дыр". Новые изменения и дополнения не снимали объективно возникшие противоречия, а лишь подчеркивали и усиливали их.

Старый принцип всевластия Советов стал постепенно трансформироваться, но даже уточненная Конституция не давала ясного ответа на вопрос, какая конкретно форма республиканского правления будет установлена - парламентская или президентская? Кроме того, в Конституции не был четко изложен принцип разделения властей и не разграничены их полномочия, что приводило к постоянному возникновению конфликтов между законодательной и исполнительной властью.

Сама законодательная власть оказалась устроенной крайне неопределенно. Формально неким подобием российского двухпалатного парламента был постоянно действующий, достаточно хорошо структурированный и организованный Верховный Совет. Однако его статус был необычен. С одной стороны, нарушался классический принцип верховенства парламента, поскольку над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов, напоминавший, по сути, народное вече с неограниченными полномочиями. С другой стороны, не был реализован принцип разделения властей, поскольку согласно Конституции этот "орган Съезда" считался одновременно законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР и мог не только вмешиваться в деятельность Правительства, но и полностью ее контролировать.

Многократно исправленная и дополненная Конституция РСФСР 1978 г. уже не могла служить инструментом "политического сдерживания", быть базой для формирования общественно-политического согласия. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в ее текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, убедительно обосновать прямо противоположные позиции. В итоге несовершенство Конституции стало само провоцировать серьезные политические кризисы. Поскольку Основной закон не содержал в себе способов их преодоления, это обстоятельство подталкивало политических противников не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило в себе реальную опасность гражданской войны.

Углублявшийся конституционный кризис привел к ситуации фактического двоевластия, которую в свое время Б.Н. Ельцин называл "конституционной двусмысленностью".

С одной стороны, всенародно избранный Президент обладал достаточно широкими правами. Ему согласно Конституции было подотчетно Правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведение экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, поскольку согласно той же Конституции Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. И Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий. Такое понимание принципа разделения властей было юридически несостоятельным, поскольку всенародно избранный Президент обладал не меньшей легитимностью, чем Съезд и Верховный Совет СССР. В подобных случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 84.

Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя четыре месяца после начала ее работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. Проект был опубликован в печати и был внесен в октябре 1991 г. на рассмотрение V (Внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР. После доработки проект был повторно опубликован в печати в марте 1992 г. и по решению Верховного Совета РФ вынесен на рассмотрение VI Съезда народных депутатов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 19 марта 1992 г. N 2542-1 "О проекте Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 771.

Как отмечал в своих воспоминаниях С.С. Алексеев, несмотря на то что вопрос с новой конституцией назрел и даже перезрел, "по официальной линии" практическое дело по подготовке проекта демократической Конституции не двигалось с места <1>. Камнем преткновения стал ряд ключевых вопросов, касающихся определения полномочий и баланса ветвей власти, как на федеральном уровне, так и в отношениях Центра и регионов. В качестве ответа на этот вызов стали возникать авторские варианты новой российской Конституции. Среди них - опубликованный в апреле 1992 г. "Вариант ноль" С.М. Шахрая <2> и появившийся чуть ранее проект С.С. Алексеева и А.А. Собчака <3>, подготовленный от имени Российского движения демократических реформ. В целом практически все конституционные проекты того времени напоминали друг друга в разделах, касающихся прав и свобод человека и гражданина, но заметно отличались от варианта Конституционной комиссии по части принципов разграничения компетенции между ветвями власти.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Конституция: надежды и действительность // Известия Уральского гос. ун-та. 1998. N 8. С. 4 - 72.

<2> Конституция Российской Федерации (альтернативные проекты) // Обозреватель. Спецвыпуск. 1993. N 17 - 18 (21 - 22). Т. I. С. 74 - 93.

<3> Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990 - 1993 гг.). В 6 т. М., 2009. Т. 5. С. 609 - 651.

На VI Съезде народных депутатов Российской Федерации проект новой Конституции фактически не обсуждался. Съезд ограничился принятием Постановления "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" <1>, которым одобрил общую концепцию конституционных реформ, а гл. XVI - "Федеральная законодательная власть" и XVII - "Президент Российской Федерации, федеральная исполнительная власть" поручил доработать с учетом предложений и замечаний Президента РФ.

--------------------------------

<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 18 апреля 1992 г. N 2697-1 "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 18. Ст. 979.

Одновременно продолжался процесс модернизации действующей Конституции РСФСР. 21 апреля 1992 г. в текст Основного Закона были внесены изменения, связанные с фактом распада СССР и существования России как самостоятельного государства, в частности введено новое название государства - "Российская Федерация - Россия" <1>. Кроме того, в Конституцию был включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов власти, и одновременно расширены полномочия Президента РФ; изменены, расширены и уточнены характеристика и полномочия Конституционного Суда РФ; к тексту Конституции приложен подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор.

--------------------------------

<1> Закон РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 20. Ст. 1084.

18 мая 1992 г. Президент России Б.Н. Ельцин, выступая в Барнауле, заявил, что де-факто в России существует конституционный кризис. Новая Конституция должна узаконить сильную президентскую форму правления - этого требует переходный период. Поскольку Съезд не согласится с самоупразднением, нужно либо дать Президенту право самому объявлять референдум, либо собрать подписи за проведение референдума.

К концу 1992 г. появился еще один вариант "официального проекта" Конституции РФ, который тоже не был принят. В итоге ни один из последующих съездов народных депутатов РФ не смог решить вопрос о новой Конституции из-за острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти, которые касались не только содержания Основного закона, но также процедуры его принятия (на съезде или на всенародном референдуме). Например, в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов РФ принял Постановление о проведении всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 г. N 4079-1 "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 51. Ст. 3016.

А спустя три месяца VIII Съезд народных депутатов РФ отменил это Постановление, настаивая на том, что у законодательной власти достаточно полномочий, чтобы принять новую Конституцию без референдума.

В результате процесс подготовки новой российской Конституции оказался, пожалуй, самым длительным в истории - он шел более трех с половиной лет и, возможно, продолжался бы еще дольше, если бы углубление конституционного кризиса не привело страну к ситуации фактического двоевластия. Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда в ответ на телеобращение Президента РФ к гражданам страны с сообщением о подписании указа о введении "особого порядка управления" на период до преодоления конституционного кризиса Съезд народных депутатов РФ предпринял попытку отстранить его от должности. Голосование по этому вопросу закончилось для депутатов неудачей: за отрешение Президента от должности проголосовали 617 депутатов, что оказалось на 72 меньше необходимого конституционного большинства в ²/₃ голосов <1>. После этого стало очевидно, что в рамках парламента политические страсти примирить невозможно. Признав это, Президент и парламент согласились с идеей обратиться за разрешением конфликта к мнению общественности - вынесли проблему на референдум.

--------------------------------

<1> Из 1033 присутствовавших на заседании депутатов получили бюллетени для тайного голосования 924, при вскрытии обнаружено 909 бюллетеней. Из этих бюллетеней недействительными по голосованию об отрешении Б.Н. Ельцина признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против - 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство, которое составляло 689 голосов.

После многочисленных и бурных дискуссий 29 марта 1993 г. IX (Внеочередной) Съезд народных депутатов РФ назначил на 25 апреля проведение всенародного референдума по четырем вопросам: о доверии Президенту РФ, об одобрении социально-экономической политики Президента и Совета министров - Правительства РФ, о назначении досрочных выборов Президента России, о назначении досрочных выборов депутатов Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г. N 4684-1 "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 14. Ст. 501.

Президент РФ принял решение "выйти на референдум" с собственным проектом Конституции РФ, чтобы граждане голосовали не просто за доверие парламенту или главе государства, но имели возможность обсудить программу будущего государственного устройства. Поручение подготовить такой документ было дано С.С. Алексееву и С.М. Шахраю. Этот проект был подготовлен накануне апрельского референдума.

Согласно данным Центральной избирательной комиссии результаты референдума оказались половинчатыми: по первому и второму вопросам решения были приняты, а по третьему и четвертому - нет. Тем не менее итоги свидетельствовали, что избиратели явно поддержали президентскую сторону - они выразили доверие Президенту России и проводимой им совместно с Правительством социально-экономической политике. При этом с формальной точки зрения за переизбрание депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за переизбрание Президента страны <1>. 29 апреля 1993 г. Б.Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав республик, администраций краев и областей, автономных образований представил свой проект Конституции РФ. На следующий день этот документ был опубликован в газете "Известия" <2>.

--------------------------------

<1> Всего в списки для голосования было внесено 107310174 гражданина, бюллетеней для голосования было выдано 69222858 гражданам. Таким образом, в референдуме приняли участие 64,5% избирателей, по результатам которого высказались "за":

по вопросу о доверии Президенту России - 58,7% от числа граждан, принявших участие в референдуме;

по вопросу об одобрении социально-экономической политики кабинета Б.Н. Ельцина - 53,0% от числа граждан, принявших участие в референдуме;

по вопросу о необходимости досрочных выборов Президента РФ - 49,5% голосовавших или 31,7% от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме;

по вопросу о необходимости досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации - 67,2% голосовавших или 43,1% от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме (см., например: Платковский В.В. Референдум в России: итоги демократических преобразований // Социологические исследования. 1995. N 10).

<2> Конституция Российской Федерации: Проект С.С. Алексеева, С.М. Шахрая // Известия. 1993. 30 апреля.

В тот же день Верховный Совет РФ принял Постановление "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации", в котором дал Конституционной комиссии очередное поручение доработать "парламентский вариант", планируя созвать 17 ноября 1993 г. Съезд народных депутатов РФ для его принятия <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Верховного Совета РФ от 29 апреля 1993 г. N 4907-1 "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 696.

Чтобы вывести ситуацию из тупика, Президент РФ подписал 12 мая 1993 г. Указ N 660 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации" <1>, в котором назвал конституционный кризис главным препятствием для осуществления демократических реформ и поручил для его преодоления подготовить в июне 1993 г. проект новой Конституции РФ на основе "президентского варианта". Для завершения подготовки проекта Конституции было созвано Конституционное совещание <2>, в работе которого приняли участие более 700 представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций, религиозных конфессий.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 20. Ст. 1757.

<2> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/69/) все материалы Конституционного совещания (нормативные акты и документы, все стенограммы его пленарных заседаний, заседаний рабочей комиссии, заседаний групп представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей по доработке проекта Конституции, материалы Общественной и Государственной палат, Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания, с 29 апреля по 10 ноября 1993 г.).

Конституционное совещание состояло из нескольких палат и работало до начала июля 1993 г. За это время в его адрес поступило более 50 тыс. замечаний и предложений к проекту Конституции. После их обсуждения первоначальный "президентский вариант" был дополнен целым рядом новелл, включая главу "Основы конституционного строя", а также институт Уполномоченного по правам человека. Итоговый вариант проекта новой Конституции РФ был одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.

Однако уже в конце июня 1993 г. Верховный Совет РФ принял решение отказаться от сотрудничества с Конституционным совещанием и активизировал работу Конституционной комиссии, которой поручил доработать парламентский проект Конституции с учетом варианта Президента России и предложений субъектов Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Верховного Совета РФ от 25 июня 1993 г. N 5240-1 "О работе над проектом новой Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 27. Ст. 1025.

Параллельно Верховный Совет продолжал работу по уточнению порядка принятия нового Основного закона. 16 июля 1993 г. депутаты одобрили в первом чтении проект Закона РФ "О порядке принятия Конституции Российской Федерации" <1>. Ключевым нововведением законопроекта стала идея принятия Конституции не только Съездом народных депутатов, но и на всенародном референдуме. Тем самым была сделана попытка перехватить инициативу у Президента, который в своем противостоянии с парламентом постоянно и достаточно успешно использовал непосредственное обращение к народу и процедуры прямого народовластия.

--------------------------------

<1> Постановление Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. N 5455-1 "О проекте Закона Российской Федерации "О порядке принятия Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1255.

В результате в конце июля 1993 г. на рассмотрение представительных органов власти субъектов Федерации были направлены сразу два проекта Конституции РФ <1>. Один - подготовленный Конституционным совещанием, другой - Конституционной комиссией. И Президент, и Верховный Совет РФ надеялись, что обсуждение проектов завершится примерно к середине сентября 1993 г. Однако на практике этого не получилось - региональные Советы народных депутатов, столкнувшись с неоднозначными предложениями федерального центра (вдобавок подрывающими саму основу их существования), в большинстве попросту устранились от обсуждения проектов Конституции.

--------------------------------

<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/68/) все конституционные проекты.

Сохранение конституционного кризиса и углубление конфликта властей на фоне ухудшающейся социально-экономической обстановки вело к эскалации напряженности в обществе. Согласно социологическим опросам летом 1993 г. более 40% респондентов ожидали наступления в стране анархии. В этих условиях более 45% считали, что роспуск Съезда и Верховного Совета, а также введение прямого президентского правления будут способствовать улучшению дел в стране <1>.

--------------------------------

<1> Зеркало мнений. Результаты социологического опроса населения России за июнь 1993 г. М., 1993.

События сентября - октября 1993 г. стали кульминацией конституционно-политического кризиса в новой России. Усугублявшиеся в течение полутора лет противоречия между различными политическими силами внутри российской власти не находили своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала предметом конфликта. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.

Трагическое завершение конституционного кризиса, возникшего из-за резкой поляризации политических сил и невозможности ветвей власти договориться по коренным вопросам развития России, заставило все общество еще острее осознать невозможность строительства нового государства в рамках старой конституционной системы. В сложившейся ситуации скорейшее принятие новой Конституции РФ стало жизненно необходимым.

Всенародное голосование по проекту новой Конституции, одобренному Конституционным совещанием, было назначено на 12 декабря 1993 г. - одновременно с выборами депутатов в палаты Федерального Собрания <1>. Согласно положению о всенародном голосовании Конституция будет считаться принятой, если ее одобрят более 50% избирателей от числа принявших участие в голосовании.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 15 октября 1993 г. N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 42. Ст. 3995.

20 декабря 1993 г. Центральная избирательная комиссия РФ объявила официальные результаты: за принятие Конституции проголосовали 58,4% избирателей от числа граждан, принявших участие в голосовании.

25 декабря 1993 г. текст принятой на всенародном голосовании Конституции РФ был официально опубликован в "Российской газете". Этот день считается днем вступления в силу новой Конституции страны.