§ 2. Конституционно-правовой статус краев, областей,

городов федерального значения

По состоянию на 2016 г. в состав Российской Федерации входят 9 краев (Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край); 46 областей (Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область) и три города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). Все они являются государственно-территориальными образованиями в составе Российской Федерации, которым в соответствии с действующей Конституцией РФ (ст. 65) придан статус ее субъектов. Статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией РФ (гл. 3), Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; другими федеральными актами.

В отличие от национальных республик края и области, а также автономные национально-территориальные единицы исторически занимали второстепенное положение в составе России. Из Конституции РСФСР 1978 г. (с изменениями и дополнениями) не следовало, что края и области относятся к субъектам Федерации. В тексте Основного Закона было только указано, что "в составе Российской Федерации находятся край, область" (ст. 84.7).

В процессе подготовки проекта новой российской Конституции удалось выработать формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции, с которой согласились участвовавшие в обсуждении представители субъектов Российской Федерации: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Главное теперь - проблема гарантий равноправия субъектов Федерации. Провозглашенное Конституцией РФ равноправие всех субъектов Федерации предполагает предоставление им равных правовых возможностей реализации политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и пр.

Статус краев, областей и городов федерального значения определяется не только Конституцией РФ и федеральным законодательством, но и уставами - учредительными актами этих субъектов Федерации, которые принимаются в соответствии с Конституцией РФ их представительными (законодательными) органами государственной власти.

В пределах территории данного типа субъекта Российской Федерации организуется система органов государственной власти субъекта Федерации, в которой особое место занимает глава администрации (губернатор, мэр) края, области, города федерального значения. Руководитель субъекта Федерации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, возглавляет исполнительную власть соответствующего субъекта Федерации и, соответственно, высший исполнительный коллегиальный орган субъекта Федерации, наименование которого установлено в каждом субъекте по уставу с учетом местных традиций и условий (например, администрация Иркутской области, правительство Ставропольского края).

В уставах и законах нормативно закреплены взаимоотношения глав администраций с соответствующими законодательными (представительными) органами данных субъектов Федерации, которые именуются тоже по-разному (например, Государственная дума в Ставропольском крае, Областная дума в Курганской области, Губернская дума в Самарской области, Городское собрание в Санкт-Петербурге).

Особо следует обратиться к основаниям выделения городов Москвы и Санкт-Петербурга в отдельные субъекты Федерации. Это концентрация в этих городах промышленного производства и превращение их в ведущие индустриальные агломерации страны; большая численность населения; положение их как ведущих политических и культурных центров государства и воздействие на соответствующие процессы в масштабах территории всей России.

Что касается Севастополя, то, как уже указывалось выше, этот город выделен в отдельный субъект Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя". Основанием такого выделения необходимо признать особое место Севастополя в военно-морской истории нашей страны. В преамбуле Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС (принят Законодательным Собранием г. Севастополя 11 апреля 2014 г.) <1> подчеркивается, что "основанный в 1783 году в качестве базы Российского Черноморского флота город Севастополь является легендарным городом воинской славы России, гарантом безопасности ее южных рубежей и оплотом стабильности в Черноморском регионе".

--------------------------------

<1> Севастопольские известия. 2014. 23 апреля. N 31(1652).

Исключительными особенностями характеризуется конституционно-правовой статус г. Москвы, поскольку, согласно ч. 2 ст. 70 действующей Конституции, Москва является столицей Российской Федерации.

Город федерального значения Москва уникально соединяет в себе три статуса. Москва - это субъект Федерации, столица России и в определенной мере муниципальное образование. Такая многогранность статуса отражена в Уставе самого города. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ ее статус как субъекта Федерации определяется по Уставу г. Москвы и федеральной Конституции. Статус Москвы как столицы Российской Федерации определен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" <1>, который в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ должен быть заменен федеральным законом. Правовое положение Москвы как муниципальной единицы в основном определено в Уставе города Москвы от 28 июня 1995 г.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 683.

От других субъектов Федерации Москва отличается теми объективными особенностями, которыми характеризуются населенные территории городского типа. Это нашло свое отражение и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. N 6-П <1>. Применительно к Постановлению можно выявить следующие правовые позиции Конституционного Суда РФ. Согласно первой из них, факт превращения города Москвы в субъект Федерации означает изменение принципов определения компетенции ее представительных и исполнительных органов. Если ранее эта компетенция определялась законом Российской Федерации, то теперь она в решающей степени стала определяться законами Москвы и лишь в части, увязанной со столичными функциями города, - федеральным законом. Действующая Конституция РФ предусмотрела в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации, установленными федеральным законом.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 621.

Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>. При определении системы органов государственной власти Устав города Москвы должен, в частности, учитывать такие основы конституционного строя, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), государственную целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и московскими органами государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), демократический, правовой, социальный и светский характер государства (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 14 Конституции РФ), разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, признание и гарантии местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию и законы, официально опубликовывать законы (ч. ч. 2 и 3 ст. 15 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Принципы конституционного строя России отражены в преамбуле Устава города Москвы. Упомянутый выше Федеральный закон предусмотрел в ст. 2, что систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Согласно же ст. 4 Закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Федерации и его наименование, его структура устанавливаются конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций.

В соответствии со ст. 17 указанного Федерального закона в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем этого органа.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России. Соответственно, Устав города Москвы в ч. ч. 2 - 5 ст. 6 предписал, что представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация (мэрия). Деятельностью мэрии руководит избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города Москвы и главой городской администрации. В структуру городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти - правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Отраслевые органы городской администрации могут распоряжениями мэра объединяться в комплексы городского управления.

В остальном Москва такой же субъект Российской Федерации, как область, край, автономная область. Город живет по собственному Уставу, принят в форме Закона 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы", упоминается в системе правовых актов города как основной Закон, имеющий большую юридическую силу, чем все остальные акты (ст. ст. 9, 10 Устава), хотя в Устав изменения и дополнения вносятся в том же порядке, что и в эти остальные акты (ст. ст. 79.1 и 79.2 Устава города Москвы).

Статус Москвы как столицы Российской Федерации в соответствии с Законом РФ "О статусе столицы Российской Федерации" подразумевает, с одной стороны, дополнительные права, с другой - дополнительные обязанности. Властные органы Москвы в связи с исполнением функций столицы передают в аренду или в собственность федеральным органам государственной власти Российской Федерации, в аренду представительствам субъектов Федерации и дипломатическим представительствам иностранных государств земельные участки, здания, сооружения, склады, жилищные фонды, оказывают им коммунально-бытовые, транспортные и другие услуги. Москва обязана обеспечивать необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты, понесенные для выполнения функции столицы, в соответствии с Законом, компенсируются из федерального бюджета.

Что касается Москвы как муниципальной единицы, наделение ее данным статусом обусловлено урбанизационной формой. Так, согласно ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> с целью решения вопросов местного значения в компетенцию местных органов самоуправления входят водоснабжение и транспортное обслуживание населения. С одной стороны, данные системы такого города, как Москва, должны функционировать как единое целое, но с другой - в данной сфере запрещена деятельность государственных органов власти: это сфера деятельности местного самоуправления. По нашему мнению, урбанизированная форма Москвы не должна выступать основанием превращения ее в муниципальную единицу, а органов государственной власти - в муниципальные органы путем лишения города статуса субъекта Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.