§ 3. Конституционные основы федеративного устройства

государства в России

Конституционные основы федеративного устройства Российского государства обстоятельно и широко исследовались в отечественной правовой науке <1>. Описывая и комментируя принципы политико-правовой природы Российской Федерации, важно понимать, какая концепция (модель) федерации "запланирована" самой Конституцией РФ? Идет ли в Конституции речь об утверждении только общих принципов, характерных для любого федеративного образования, независимо от его "национальной принадлежности", либо нормы Основного Закона содержат абрис конкретной функциональной модели? В последнем случае важно понять: является ли эта конкретная модель воспроизведением каких-либо теоретически возможных или реально существующих федеративных конструкций либо российские "отцы-основатели" изначально конструировали уникальный, не похожий на существующие в мире, отечественный вариант федерализма?

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<1> См., например: Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): Монография / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, В.И. Васильев; ред.: Т.Я. Хабриева. М., 2014; Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014; Овсепян Ж.И. О конституциях и конституционном правотворчестве в России (период с начала XX по начало XXI столетий): Монография. Ростов н/Д, 2013; Двадцать лет Конституции Российской Федерации: Монография / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013; 20 лет Конституции Российской Федерации: становление, проблемы и тенденции развития / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2013; Журавлева И.А. Федеративное устройство России: сравнительно-правовой анализ: Монография. Омск, 2011; Кряжков В.А. Федеративное устройство России: государственно-правовые проблемы единства и многообразия // Формула права. 2005. N 1 (4). С. 9 - 11; Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма: Монография. СПб., 2001; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000; Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 1999; Стрекозов В.Е., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1997; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994; Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996; и др.

Таким образом, анализ конституционных основ федеративного устройства государства всегда преследует двоякую цель: выяснить как "волю и смысл" самой Конституции РФ относительно концепции (модели) российского федерализма, так и замысел конституционного законодателя.

Категория "конституционные основы российского федерализма" включает в себя понятия, объем которых соответствует регулируемым гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя" базовым общественным отношениям, в части устройства России в качестве федеративного государства. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место. Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации Российского государства.

Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, т.е. тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление.

Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения с целью регулирования в основном законе - конституции. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма. Уже преамбула Конституции РФ содержит мощный идеологический заряд федерализма. Когда в ней говорится "мы, многонациональный народ", "мы, соединенные общей судьбой на своей земле" и выражается стремление сохранить "исторически сложившееся государственное единство", это означает, что речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов ("наций") и всех народов субъектов Российской Федерации, выразивших в этой Конституции свое добровольное желание сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, который привел к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического, социального и культурного характера между всеми названными частями Российского государства и общества.

Юридическое значение преамбулы Конституции РФ определяется двояко. С одной стороны, являясь введением в Основной Закон государства, преамбула не содержит нормативных предписаний, поэтому нередко даже при толковании конституционных норм на преамбулу не ссылаются. С другой стороны, она является составной частью официального текста Конституции РФ, которая определяет мотивы и цели принятия этого основополагающего акта. Поэтому очевидно, что преамбула должна быть учтена при толковании и при реализации как Конституции в целом, так и ее отдельных положений: ничто в тексте Основного Закона не может пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле. Преамбула Конституции РФ дает юридически обязательные ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. С. 13.

Как уже отмечалось, важнейшее значение имеет ст. 1 Конституции РФ, поскольку она дает определение Российской Федерации, перечисляя ее важнейшие признаки, которые затем конкретизируются в Основном Законе. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное, правовое государство.

Определение России как федеративного государства конкретизируется далее в конституционных положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 11).

Важнейшими для понимания основ конституционного строя являются нормы, сформулированные в ст. 5 Конституции РФ:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свои уставы и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Таким образом, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава:

- республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта;

- края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа);

- области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа);

- города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург (Ленинград), в советском прошлом - города республиканского подчинения; а с 2014 г. - Севастополь <1>, в советский период - самостоятельный административно-хозяйственный центр, также отнесенный с 1948 г. к категории городов республиканского подчинения <2>) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением;

--------------------------------

<1> В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1201).

<2> Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г. N 761/2 "О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр" // Государственный архив г. Севастополя. Ф. Р-79. Оп. 2. Д. 103. Л. 229; Сборник законов РСФСР и Указов Президиума Верховного Совета РСФСР. 1946 - 1954 гг. М., 1955. С. 99.

- автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная область) - национально-территориальное государственное образование, входящее в Хабаровский край;

- автономные округа (появились в 1930-е годы и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются национально-территориальными государственно-правовыми образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав области (три округа), имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий.

Фиксация названных форм в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.

Формально различаясь, субъекты Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции РФ) в конституционном отношении, по сути, равнозначны. Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации". Оно впервые появилось в Конституции РФ, принятой в 1993 г., и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые при сохранении прежних государственно-правовых форм обрели новое качество, став субъектами Федерации.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания и др. (ст. 66 Конституции РФ).

Часть 2 ст. 5 Конституции РФ фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Федерации и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 1990-х годов. В указанном качестве республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако в отличие, к примеру, от Конституции РСФСР 1937 г. (п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции РФ - прерогатива не законодательных органов Федерации, что предполагала Конституция РСФСР 1978 г. (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ 1993 г.).

Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законодательством, органы государственной власти, государственные языки и территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн и собственную столицу.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.

Часть 3 ст. 5 Конституции РФ говорит о принципах и основах федеративного устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских Конституциях, которые вместо него оперировали понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

Эта конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; в отличие от унитарного государства в федерации гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализация.

Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ государственная целостность Российской Федерации - одна из конституционных основ федеративного устройства. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство системы государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неотъемлемой частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; отсутствует право выхода субъектов из Российской Федерации (см. ст. ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др. Конституции РФ).

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция РФ закрепляет также принцип единства системы государственной власти, который логически вытекает из конституционного положения о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном "срезе" единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Единство системы государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной модели взаимоотношений исполнительной и законодательной власти; ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивается за счет особого построения Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ) <1>; верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ); издания федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ); деятельности Президента РФ как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ); осуществления федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебного контроля (ст. ст. 46, 125 Конституции РФ) и прокурорского надзора. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), Президент РФ наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РФ положениями ст. 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. 1). Ст. 4202), с 2014 г. в Совет Федерации также "входят представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В настоящее время назначение таких членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации еще не осуществлялось.

Последовательная реализация принципа разделения властей по вертикали гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ). Оно осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится в развитии во времени и в пространстве, зависит от особенностей каждого из субъектов Федерации.

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция РФ определяет данный принцип как общепризнанный, применительно к России, где проживает свыше 190 народов, он имеет особое значение.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности, связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (ст. ст. 9, 17, 28, 29, 45, 68, 69 и др. Конституции РФ).

Признание равноправия народов не исключает особого отношения государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция РФ относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами (см., например, Конвенцию МОТ от 27 июня 1989 г. N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах"; Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств ETS N 157, принятую Советом Европы 1 февраля 1995 г.), что создает в конечном счете предпосылки для обеспечения равных возможностей социального развития.

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции РФ, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. <1>, в соответствии с которыми "все народы имеют право на самоопределение" и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".

--------------------------------

<1> Ведомости ВС СССР. 1976. N 17. Ст. 291.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. <1> провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция РФ, следуя этому положению, допускает принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

Конституция РФ обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., в разделе о принципе равноправного самоопределения народов указывается, что каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны <1>.

--------------------------------

<1> Международное право в документах. М., 1992. С. 4 - 12.

Последняя часть ст. 5 Конституции РФ 1993 г. конкретизирует положение первой части этой статьи о равноправии субъектов Федерации. Согласно зафиксированной в ней норме все субъекты Федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, находящихся в составе области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией РФ (ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. ч. 2, 5 ст. 125, ст. ст. 124, 135, 136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами (ч. 3 ст. 11, ст. 76, ч. 3 ст. 78 и др. Конституции РФ).

Нормы гл. 2 Конституции РФ, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, устанавливают жесткие рамки для органов государственной власти как Федерации, так и ее субъектов, очерчивая меру возможного и должного в их деятельности. Это прежде всего ст. ст. 17, 19, 26, 27, 29, а также ч. ч. 2, 3 ст. 55, ст. 64 и др. Основного Закона. В частности, Конституция РФ в императивной форме не допускает самой возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ч. ч. 2, 3 ст. 55).

Влияние федеративной природы государства самым непосредственным образом проявляется в структуре, компетенции и порядке (процедурах) деятельности федеральных органов государственной власти и, соответственно, находит отражение в нормах гл. 4 - 7 Конституции РФ. Это касается Президента России (ст. ст. 80, 83, 85, 88, 89, 93), Федерального Собрания - в особенности Совета Федерации (ст. ст. 95, 100, 101, 102, 104 - 108), Правительства РФ (ст. 114). При этом влияние федеративной природы государства на деятельность Правительства РФ более полно отражено в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

С переходом Российского государства к федеративному устройству существенные изменения произошли в конституционном регулировании судебной власти (ст. ст. 118, 124, 125, 128 Конституции РФ).

Федеративный характер государства нашел отражение в нормах Основного Закона, посвященных конституционным поправкам и пересмотру Конституции. В этот процесс органично и очень тесно включены субъекты Федерации (ст. ст. 134 - 137 Конституции РФ).

Как уже отмечалось, в ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ производится разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление Федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина.

В ст. 71 Конституции РФ закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации. Он включает в себя сферы деятельности Российской Федерации, объекты, функции и полномочия, по которым установлена исключительная компетенция федеральных органов государственной власти (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и др.). Только эти органы вправе издавать по перечисленным в названной статье предметам ведения Российской Федерации присущие им правовые акты, осуществляя тем самым нормативное регулирование и текущее управление.

В ч. 1 ст. 76 Конституции РФ закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Поэтому впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации могут издаваться также указы Президента РФ.

В соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами, принятыми по предметам ведения Российской Федерации, Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти издают свои нормативные правовые акты.

В ст. 72 Конституции РФ приводится исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации - это сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией РФ как к компетенции федеральных органов государственной власти, так и к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Предметы совместного ведения предполагают, что Федерация и ее субъекты реализуют свои полномочия в этой сфере согласованно, с учетом интересов друг друга.

Наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции РФ, является одним из признаков кооперативной модели федерализма, сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Кроме того, полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения могут быть конкретизированы в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является предметом жесткой регламентации из центра. Однако ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5). Тем самым Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Федерации по предметам совместного ведения.

В процессе нормотворчества по предметам совместного ведения органы государственной власти Российской Федерации сосредоточены главным образом на установлении и обеспечении единства принципов регулирования соответствующих отношений на всей территории страны, тогда как в своем законодательстве субъекты Федерации конкретизируют эти общие принципы в зависимости от своих объективно сложившихся социально-экономических, природно-географических, культурных и иных особенностей. При этом законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции РФ и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов ведения и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя. Субъекты Федерации также не могут устанавливать особые полномочия, порядок организации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы помилования и амнистии, вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регулировать основы единого рынка и нарушать единство экономического пространства <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 5. С. 25 - 30.

Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В случае когда федеральный законодатель не принял необходимый закон по предмету совместного ведения, до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект Федерации вправе самостоятельно осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами, которые предусмотрены Конституцией РФ. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев <1>.

--------------------------------

<1> См.: ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; и др.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вышеуказанные положения ст. 72 Конституции РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов условно можно разделить на следующие группы:

а) государственно-правовые институты;

б) объекты совместного ведения;

в) объекты регулирования.

Поскольку предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов конституционно закреплены без разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, то возможны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по этим вопросам. Как уже отмечалось, правовое регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный правовой акт в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Однако правовое равенство субъектов Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов, и здесь ключевую роль призваны сыграть договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий. В федеративном государстве субъект Федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. Федеральным законодателем данные вопросы урегулированы в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ).

Предмет ведения субъекта Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения субъектов Федерации в федеральной Конституции не перечислены. Однако определение сфер их исключительного ведения системно связано со ст. ст. 5, 10, 11 (ч. ч. 2 и 3), 66 (ч. ч. 4, 5), 67 (ч. 3), 68 (ч. 2), 71 и 72, 76 (ч. ч. 4 и 5), 78 (ч. ч. 1 - 3), 125 (ч. 5), 129 (ч. 3), 136 Конституции РФ, которые определяют общие начала федеративного устройства, конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов Федерации и порядке его изменения.

Конституция РФ не устанавливает закрытый перечень предметов ведения субъектов Федерации, а предоставляет субъектам возможность в соответствии с основами конституционного строя и верховенством федерального законодательства самостоятельно закреплять собственные предметы ведения.

Как показывает анализ уставов и конституций субъектов Федерации, к исключительному ведению субъектов обычно относятся следующие предметы:

а) принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, контроль за их соблюдением;

б) установление системы органов государственной власти и ее формирование;

в) административно-территориальное устройство;

г) принятие и исполнение бюджета;

д) государственная собственность;

е) заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

ж) делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти;

з) обеспечение деятельности органов местного самоуправления;

и) представительство в федеральных органах государственной власти;

к) государственная служба в органах государственной власти субъекта Федерации;

л) регулирование социально-экономического развития;

м) установление местных налогов и сборов;

н) государственные награды и почетные звания субъекта Федерации;

о) научные и культурные связи с зарубежными странами, а также многие другие вопросы, исходя из национальных, географических, экономических и других особенностей субъектов Федерации (здесь мы не рассматриваем вопросы нарушения федерального законодательства субъектами Федерации путем включения в конституцию или устав отдельных положений, относящихся к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации).

На основании ч. ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Следовательно, федеральные органы государственной власти не вправе осуществлять правовое регулирование вопросов, не относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации.

При этом субъект Федерации вправе в случае согласия органов государственной власти Российской Федерации делегировать конкретные предметы собственного ведения в совместное ведение с Российской Федерацией на основании договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Данное положение основано на ст. 73 Конституции РФ, установившей, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Может возникнуть вопрос, почему Конституция не разделила "без остатка" все предметы ведения между федеральным центром и субъектами Федерации? В чем смысл существования ст. 72 Конституции РФ?

Представляется, что закрепление в Основном Законе страны обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для становления федерализма в России, поскольку наличие ст. 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для взаимодействия Федерации и ее субъектов. Фактически, осуществляя взаимодействие по предметам совместного ведения, Федерация и субъекты проходят практическое обучение принципам и технологиям федерализма.

Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны порой очень серьезные конфликты и противоречия, вопрос в том, как использовать их энергетику. Однако идеи снизить объем конфликтных ситуаций путем сужения самого поля взаимодействия Федерации и ее субъектов являются непродуктивными и даже опасными для внутреннего единства государства. Спор, а иногда и конфликт - это прежде всего полезный сигнал для федерального центра о существовании реальной проблемы, что позволяет своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.

Как уже отмечалось, системный анализ конституционных основ федеративного устройства государства показывает, что модель, закрепленная нормами Конституции РФ, является кооперативной. Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции РФ, а также то предпочтение, которое отдают Конституция РФ и Конституционный Суд РФ согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти.

Еще одним элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами Федерации и ее субъектов. Это выражается путем установления различных форм реализации полномочий по предметам совместного ведения через совместное законотворчество и согласование деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, создания института представителей субъектов Федерации при Президенте и Правительстве РФ, в создании различного рода координационных структур.

Наиболее полно принципы кооперативного федерализма проявили себя в нормах Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Так, например, ч. 3 ст. 44 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает, что "Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон".

Ранее действовавший Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> содержал специальную статью (ст. 7), которая называлась "Принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации". В ней, в частности, указывалось, что "в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, заключения договоров, соглашений согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".

--------------------------------

<1> Утратил силу с 7 июля 2003 г. в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709).

Отдельная статья этого Закона была посвящена согласительным процедурам, с помощью которых должны были разрешаться споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий:

"Статья 29. Согласительные процедуры

1. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур.

2. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда".

Представляется, что при совершенствовании конституционно-правового регулирования федеративных отношений в новом законодательстве аналогичная практика и процедуры должны сохраняться.

Выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями Российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 1990-х годов - конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.

В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов законодатель стремился "застраховать" общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства.

Именно поэтому в конституционной модели федерализма было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента РФ как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества Федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй (верхней) палаты парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов Федерации и федерального центра, поскольку в реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально "видеть" себя в федерации - тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Соединение идей кооперации федеральных и региональных властей с принципом равноправия субъектов Федерации, по мнению исследователей российского федерализма, "открыло новые возможности партнерства, вывело их на более высокий уровень правовой справедливости". С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, межрегиональные экономические ассоциации, различные совещательные структуры, куда входят представители всех ветвей и уровней власти, но и широко используются согласительные процедуры, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти, причем не только в целях разграничения полномочий по предметам совместного ведения, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации <1>.

--------------------------------

<1> Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 88 - 89.

Некоторые пессимистически настроенные политологи считают, что в России всегда будут существовать угрозы целостности страны, поскольку в ней в силу ее многонациональной и многоконфессиональной природы якобы изначально "заложен" слишком огромный, несоизмеримый с другими федерациями, центробежный потенциал <1>. Отдельные зарубежные эксперты даже утверждают неизбежность дезинтеграции России, поскольку у нее "нет на очереди спасительной идеи, приемлемой для многоплеменного государства" <2>. Очевидна несообразность таких высказываний, поскольку ясно, что "спасительной идеей" для России во все ее переломные периоды была идея федерализма как способа находить новые силы для развития в реализации принципа "единства во множестве".

--------------------------------

<1> См., например: Марченко М.Н. Российская Федерация на современном этапе // Федерализм. Теория и история развития. М., 2000. С. 339 - 340; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М., 1994. С. 28 - 54; и др.

<2> См.: Грэхем Т. Перспективы дезинтеграции сомнительны: Доклад на конференции "Федерализм в России: действует ли он?" (Вашингтон, 10 декабря 1998 г.) // НГ-Сценарии. N 3. 1999. С. 7.

Важно также отметить, что если для развитых стран с относительно стабильной экономикой кооперативный федерализм является инструментом проведения отдельных эволюционных преобразований, то для России практическая реализация концепции кооперации Федерации и ее субъектов является почти революцией. Причем революция эта происходит главным образом в сознании людей. Но, к сожалению, перспективы ее пока не слишком обнадеживающие, поскольку в обществе растет социальное нетерпение и определенное разочарование в ценностях федеративного выбора. "Привычка к революциям", отсутствие должной конституционно-правовой культуры и недостаточное освоение гражданами ценностей федерализма ведут к тому, что, во-первых, у общества и у власти появляется стремление ускорить процесс строительства федеративного государства, максимально сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать "тратить время на уговоры". В итоге возникает идея, что федеративное государство должно для защиты своих интересов все больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения <1>. Во-вторых, многовековые традиции унитарного мышления, особенно в среде государственных чиновников, мешают сегодня видеть в сфере совместного ведения поле не для конфликтов, а для взаимодействия, а в различиях позиций - не помеху, а источник развития. Поэтому все чаще звучат предложения ликвидировать предметы совместного ведения, "поделив их" между Федерацией и субъектами без остатка. А это уже угрожает самим основам федерализма.

--------------------------------

<1> См., например: Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М., 1997. С. 29.

Очевидно, что федеральному центру и регионам, государству и обществу нужно еще долго учиться по-настоящему слышать друг друга, учиться диалогу. Важно понимать, что подлинный диалог - это очень эффективная, современная технология управления, которая позволяет не только согласовать действия всех участников процесса, но и разделить ответственность за их результат. Что бы ни говорили сторонники унитарного мышления, но выбор кооперативной модели федерализма, где федеральный центр находится в постоянном взаимодействии и диалоге с активными, самостоятельными регионами, - это признак силы, а не слабости Федерации, поскольку цивилизованное решение проблем всегда требует от сторон гораздо больше мудрости и терпения, чем силовые решения.

Анализ соотношения конституционного "плана" с реальными формами правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма, а также исследование общего политического "вмещающего ландшафта", в котором происходит становление федеративных отношений, показывает, что главной причиной накопления негативного опыта "федерализации" и замедления темпов федеративного перехода является тот факт, что с начала 90-х годов XX в. и вплоть до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба сразу трех моделей российского федерализма. Наряду с моделью кооперативного федерализма, основные принципы которой (с учетом особенностей российского контекста) изложены в новой Конституции РФ, сосуществуют модель так называемого "параллельного федерализма" (главный признак которого - стремление к предельному сокращению, а в идеале - ликвидации, сферы совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти) и модель "унитарного федерализма".

Если модель "параллельного федерализма" в российской действительности пытались и пытаются реализовывать главным образом субъекты Федерации, которые усматривают в ней возможность создания необходимых условий для роста своей самостоятельности, повышения статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством, то модель "унитарного федерализма" досталась федеральной власти в наследие от прежних времен. Для нее, как уже отмечалось, характерно стремление к централизации и даже унитаризму при сохранении внешних декоративных атрибутов федеративного государства.

В качестве конкретных примеров конкуренции различных моделей федерализма не только в теории, но и в практической деятельности различных субъектов политической жизни страны можно привести, скажем, позиции регионов в известном деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ <1> (когда ярко проявилось представление ряда руководителей региональных властей о предметах совместного ведения как о некоей материальной ценности, подлежащей разделу); позиции значительного числа федеральных чиновников, принципиально негативно относящихся к договорной практике разграничения полномочий с субъектами Федерации. Уже упоминавшиеся предложения провести "раз и навсегда" разграничение полномочий Федерации и ее субъектов по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции РФ, являются проявлением идей "параллельного федерализма", а тенденции к отказу от выборности глав субъектов Федерации есть не что иное, как ренессанс старых командно-административных методов "унитарного федерализма".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Собственно, именно наличие конкурирующих концепций федерализма в России является причиной хронической незавершенности ряда научных и политических дискуссий, касающихся наиболее принципиальных позиций в оценках содержания федеративного перехода, а также стратегии и тактики правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма. Споры о конституционной или договорной природе Федерации; асимметричности или симметричности ее устройства; делимости или неделимости государственного суверенитета; о якобы имеющем место нарушении договорами о разграничении предметов ведения и полномочий принципа равноправия субъектов; о возможности или невозможности передачи предметов исключительного ведения субъектов Федерации в совместное ведение и т.п. являются отражением того факта, что общество с недостаточным уровнем правовой, конституционной и политической культуры еще не пришло к осознанию императивности конституционной, т.е. кооперативной, модели федерализма и опасности ее искажения на практике. Поэтому поставить логическую точку во всех этих дискуссиях можно будет лишь в том случае, если их участники договорятся как минимум пользоваться единым понятийным аппаратом (в содержательном смысле) и определятся, какую все-таки модель федерализма они отстаивают.

Однако констатация наличия практической конкуренции трех моделей федерализма не снимает необходимости дать ответ на вопрос: является ли современная версия федеративного устройства неполным воплощением одной из трех моделей российского федерализма либо речь должна идти о некоей гибридной форме? В последнем случае возникает проблема изучения жизнеспособности или химеричности этой формы, которая может стать темой дальнейших исследований.

Сегодня ясно одно: страна еще не прошла "точку возврата" в своем движении к федерализму, и в настоящее время нельзя дать однозначный ответ, какая версия федерализма победила в действительности.

Несмотря на то что сегодня в федеральном центре в определенной степени возобладала психология централизма (в том числе и как реакция на попытки региональных властей в 1990-х годах "явочным порядком" присвоить некоторые полномочия федерального уровня), нельзя сказать, что именно эта модель стала или станет в ближайшее время главенствующей. Например, отдельные идеи "параллельного" федерализма сегодня перенимает центр, а субъекты Федерации, столкнувшись с попытками Федерации вернуть в политическую практику методы администрирования во взаимоотношениях с регионами, начинают открывать для себя ценности федерализма "кооперативного".

Таким образом, становление подлинно федеративных отношений в России - сложный, нелинейный динамичный процесс, в котором участвует множество субъектов на самых разных уровнях. Как уже отмечалось, концептуальные основы и принципы нового федеративного устройства страны были закреплены в Конституции РФ 1993 г. в качестве нормативной модели будущего, которое еще предстояло построить. Для успешного решения этой задачи особое значение имеет деятельность тех институтов государства, которые в силу своего конституционного статуса и полномочий способны непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения концептуальных основ российской федеративной модели в действительность.

Сложившаяся в настоящее время ситуация делает особенно значимой роль Конституционного Суда РФ как "охранителя" и главного проводника идей кооперативного федерализма, основы которого установлены Конституцией РФ.

Вопросы и задания для самоконтроля

Расскажите об основных этапах развития федеративных идей в истории России.

Назовите отличия федеративного устройства государства в СССР и современной России.

Что такое право на сецессию?

Какова природа российского федерализма?

Каковы конституционные основы федеративного устройства государства в России?

В чем сущность кооперативного федерализма?