§ 5. Государственная Дума

Государственная Дума - основная законодательная палата Федерального Собрания. Депутатом Государственной Думы может быть избран любой гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста, если он не признан судом недееспособным и не содержится в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с Конституцией РФ в Государственную Думу РФ избирается 450 депутатов (ч. 3 ст. 95).

С 2016 г. выборы депутатов проходят по смешанной (пропорционально-мажоритарной) системе. Половина депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат). Вторая половина - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы (проходной барьер - 5%).

В двух случаях к распределению мандатов могут быть допущены партии, федеральные списки кандидатов которых не смогли преодолеть 5%-ный барьер:

1) если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых преодолел установленный барьер по федеральному избирательному округу, в совокупности подано 50 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, тогда, помимо партий-победителей, к распределению депутатских мандатов последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей допускаются списки партий, не преодолевшие барьер, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

2) если федеральный список одной из партий получил более 50% голосов, а остальные партии - менее 5%, тогда к распределению депутатских мандатов допускается помимо партии-победительницы партия, федеральный список которой занял второе место (т.е. получившая наибольшее число голосов из тех, чьи федеральные списки также не преодолели 5%-ный барьер).

При этом число голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов, определяется как сумма голосов избирателей, поданных за соответствующий федеральный список кандидатов в каждом субъекте Федерации и за пределами территории Российской Федерации.

По схожей (пропорционально-мажоритарной) системе выборы проводились в 1993 - 2003 гг. В 2007 и 2011 гг. выборы депутатов Думы проходили только по партийным спискам, а проходной барьер равнялся 7% <1>.

--------------------------------

<1> В 2011 г. действовала норма, согласно которой партии, набравшие менее 7%, но более 6% и менее 6%, но более 5%, могли получить по два мандата и по одному мандату соответственно, однако таких результатов на указанных выборах не было.

Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

В настоящее время действует Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>, в котором установлены правила распределения депутатских мандатов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2014. N 8. Ст. 740.

К выборам по одномандатным округам допускаются как кандидаты, выдвинутые политическими партиями (по принципу "одна партия - один кандидат"), так и кандидаты-самовыдвиженцы. Выдвижение кандидата политической партией, зарегистрировавшей федеральный список кандидатов, считается поддержанным избирателями и не требует специального сбора подписей. Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо собрать не менее 0,5% подписей избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, а если в округе менее 100 тыс. избирателей - не менее 500 подписей.

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатами наряду с членами политической партии беспартийных граждан, число которых в федеральном списке кандидатов не может превышать 50% от общего числа кандидатов, включенных в список. Политическая партия не вправе выдвигать кандидатами граждан, являющихся членами иных политических партий, а также кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения.

Выдвижение политической партией федерального списка кандидатов и регистрация этого списка для участия в выборах осуществляются без сбора подписей, если по результатам последних выборов ее представители становились депутатами Государственной Думы или депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. В частности, не требуется сбор подписей избирателей в любом из следующих случаев:

- федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3% голосов;

- список кандидатов, выдвинутый политической партией, был допущен к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти хотя бы одного субъекта Федерации созыва, действующего на день назначения федеральных парламентских выборов;

- списку кандидатов, выдвинутому политической партией, был передан депутатский мандат в законодательном (представительном) органе государственной власти хотя бы одного субъекта Федерации созыва, действующего на день назначения федеральных парламентских выборов.

В случаях, когда политическая партия не имеет такой подтвержденной на выборах электоральной поддержки, выдвижение федерального списка кандидатов возможно только после представления собранных в поддержку выдвижения не менее 200 тыс. подписей избирателей (при этом не более 7 тыс. подписей из одного субъекта Федерации).

На выборах депутатов Государственной Думы, состоявшихся в 2011 г., политические партии обязаны были собрать в поддержку выдвинутого федерального списка кандидатов не менее 150 тыс. подписей избирателей.

Депутаты Государственной Думы избираются сроком на пять лет <1>.

--------------------------------

<1> Первоначально после принятия Конституции РФ 1993 г. срок полномочий депутатов Государственной Думы составлял четыре года (Государственные Думы II - V созывов). Начиная с Государственной Думы VI созыва срок полномочий депутатов составляет пять лет (в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы".

Государственная Дума условно называется "нижней палатой", но это не означает, что ее роль второстепенна. Основное направление деятельности Государственной Думы - принятие федеральных и федеральных конституционных законов. Для осуществления этих целей Государственная Дума образует из числа своих депутатов комитеты и комиссии. Кроме того, внутри Думы действуют депутатские объединения: фракции и группы, внутренняя деятельность которых организуется самостоятельно. Государственная Дума собирается на сессии: весеннюю - с 12 января по 20 июля; осеннюю - с 1 октября по 25 декабря.

Сессия Государственной Думы состоит в проведении пленарных заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, заседаний ее комитетов и комиссий, парламентских слушаний, работы депутатов во фракциях, в депутатских группах, комитетах и комиссиях.

Парламентские слушания проводятся, как правило, открыто, на них обсуждаются:

- законопроекты, требующие широкого публичного обсуждения;

- международные договоры, представленные на ратификацию;

- федеральный бюджет;

- другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Кроме основной законодательной деятельности, Государственная Дума вправе решать и другие вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ее ведению. Так, в соответствии со ст. 103 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы. Государственная Дума также по предложению фракции либо депутатской группы численностью не менее ¹/₅ от общего числа депутатов может рассмотреть вопрос о недоверии Правительству РФ.

Государственной Думе принадлежит право назначать на должность и освобождать от нее Председателя Центрального банка РФ. На первой сессии каждого созыва Государственной Думы эта палата парламента назначает Уполномоченного по правам человека и вправе освободить его от этой должности (т.е. каждые пять лет, если не было досрочного роспуска Думы или если не было досрочного сложения Уполномоченным полномочий).

Государственная Дума принимает деятельное участие в формировании Счетной палаты: она назначает Председателя этой палаты (по представлению Президента РФ) и половину состава ее аудиторов.

Государственная Дума - единственный высший орган государственной власти Российской Федерации, обладающий правом выдвинуть обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности при наличии для этого серьезных оснований, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Специальная комиссия, избранная Государственной Думой в составе Председателя и 10 - 12 членов, проверяет фактическую обоснованность выдвинутого обвинения против Президента, соблюдения всех процедурных правил. Постановление о выдвижении обвинения принимается большинством не менее чем ²/₃ голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, путем тайного голосования, с использованием бюллетеней. Окончательное решение об отрешении Президента РФ от должности принимает другая палата российского парламента - Совет Федерации.

В компетенцию Государственной Думы входит решение следующих вопросов:

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ. Порядок рассмотрения вышеперечисленных вопросов подробно урегулирован регламентами палат Федерального Собрания.

Федеральным законодательством устанавливается следующая организация Государственной Думы.

Государственную Думу возглавляет Председатель Государственной Думы. Председатель Государственной Думы избирается из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Для избрания Председателя Государственной Думы требуется, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Наряду с Председателем Государственная Дума избирает первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы. Порядок их избрания урегулирован Регламентом Государственной Думы (Регламент Государственной Думы утвержден Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Регламент Государственной Думы устанавливает, что Председатель, первый заместитель и заместители Председателя не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы.

Полномочия Председателя Государственной Думы схожи с полномочиями Председателя Совета Федерации. Круг полномочий Председателя Государственной Думы определен в ст. 11 Регламента Государственной Думы.

Совет Государственной Думы - коллегиальный, постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. Заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы участвуют в работе Совета Государственной Думы с правом совещательного голоса. В число полномочий Совета Государственной Думы входят: формирование проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; формирование проекта календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц; формирование проекта работы Государственной Думы на очередное заседание. Целый ряд полномочий Совета Государственной Думы связан с техническим обеспечением законотворческой деятельности.

В Государственной Думе создаются депутатские фракции.

Депутатской фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов.

Полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в уставе политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой были избраны соответствующие депутаты. Фракция вправе иметь установленное положением о фракции краткое наименование, соответствующее ее полному наименованию.

Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции. В соответствии с положением о фракции фракция может образовывать руководящий орган (руководящие органы).

В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы. Руководителем внутрифракционной группы является первый заместитель руководителя фракции.

Основными структурными подразделениями Государственной Думы являются комитеты. Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы; в соответствии с решениями палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ; организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; решают вопросы организации своей деятельности.

В соответствии с Регламентом (ст. 20) Государственная Дума образует следующие комитеты:

- Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству;

- Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов;

- Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;

- Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;

- Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству;

- Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям;

- Комитет Государственной Думы по энергетике;

- Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству;

- Комитет Государственной Думы по обороне;

- Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции;

- Комитет Государственной Думы по международным делам;

- Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками;

- Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления;

- Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока;

- Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

- Комитет Государственной Думы по охране здоровья;

- Комитет Государственной Думы по образованию и науке;

- Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей;

- Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам;

- Комитет Государственной Думы по экологии;

- Комитет Государственной Думы по культуре;

- Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций;

- Комитет Государственной Думы по делам национальностей;

- Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи;

- Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству;

- Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи.

Государственная Дума может образовывать и другие комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Рабочими органами Государственной Думы являются также комиссии. В отличие от комитетов - постоянно действующих органов палаты - деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность. Государственная Дума образует следующие комиссии: мандатную, по этике, для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции РФ, и др. Мандатная комиссия Государственной Думы образуется на срок полномочий Государственной Думы данного созыва и имеет статус комитета.

Комитеты и комиссии образуются из числа депутатов палаты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства от депутатских объединений. Численный состав данных органов определяется Государственной Думой. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов.

Все депутаты Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязаны состоять в одном из комитетов палаты. При этом депутат Государственной Думы может быть членом только одного комитета.

Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания правомочны, если на них присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии.

Другой формой работы комитетов и комиссий являются парламентские слушания, конференции, совещания, семинары, проводимые в целях выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности, а также по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий.

На протяжении 1994 - 1999 гг. на фоне эксцессов многопартийности, парализовавших главную, законотворческую функцию парламента, правовой вакуум были вынуждены заполнять Президент РФ и Конституционный Суд РФ. При этом, как уже упоминалось, Конституционному Суду пришлось специально разъяснять и подтверждать позицию (Постановление от 30 апреля 1996 г. N 11-П <1>) о праве Главы государства издавать указы, обладающие силой закона.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

Очевидно, что в случае реализации концепции "многопартийность любой ценой" паралич парламента вновь приведет не только к повышению роли Конституционного Суда РФ, но и к непропорциональному увеличению роли главы государства.