§ 5. Предвыборная агитация

Действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет предвыборную агитацию следующим образом: это "деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)" (ст. 2).

Вопросы, касающиеся предвыборной агитации, были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В своем Постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова <1> Суд сформировал следующую позицию. Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, т.е. не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации. Между тем по смыслу подп. "ж" п. 2 ст. 48 в его взаимосвязи с определяющим понятие агитации п. 4 ст. 2, а также во взаимосвязи с подп. "ж" п. 7 ст. 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" под иными действиями, подпадающими под понятие неправомерной агитации, подразумеваются и такие действия представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в процессе информационного обеспечения выборов, которые могут быть и не обусловлены объективно подтвержденным умыслом, сознательной направленностью действий добиться конкретного результата на выборах, поскольку использование законодателем понятия "действия, побуждающие голосовать" (в дополнение к понятию "действия, имеющие целью побудить голосовать") допускает - вместо выявления цели склонить избирателей голосовать определенным образом - оценку побудительного эффекта агитации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.

Тем самым создается возможность недопустимо широкого усмотрения правоприменителя при квалификации информационной деятельности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, как нарушающей установленный для них подп. "ж" п. 7 ст. 48 данного Федерального закона запрет проводить предвыборную агитацию. Это также несовместимо с юридическим равенством, ограничивает свободу массовой информации и право граждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах.

Исходя из назначения, смысла и природы института предвыборной агитации, таковой следует признать лишь деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Обоснованность такого понимания предвыборной агитации, в частности, подтверждается и тем, что согласно избирательному законодательству процесс предвыборной агитации начинается не с момента объявления выборов, а лишь после регистрации кандидатов, списков кандидатов.

Институт предвыборной агитации как составная часть избирательного права и процесса регламентируется рядом законов и подзаконных актов. К ним относятся Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральные законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", а на уровне субъектов Федерации - избирательные кодексы или отдельные законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов и глав исполнительных органов государственной власти, о выборах представительных органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Федеральные законы и законы субъектов Федерации о выборах, как правило, содержат разделы (главы), регламентирующие порядок и условия ведения предвыборной агитации.

Избирательное законодательство установило формы и виды (жанры) предвыборной агитации. Агитация при проведении выборов и референдумов может проводиться в следующих трех формах: через средства массовой информации (СМИ); путем организации массовых публичных мероприятий; путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Этот перечень, однако, не является исчерпывающим, агитация может проводиться и в иных установленных законодательством формах.

Согласно избирательному законодательству предвыборную агитацию могут вести как широкий круг организаций, так и граждане Российской Федерации. Их принято называть субъектами агитационной деятельности. При этом организации и лица, занимающиеся предвыборной агитацией, имеют разный объем прав и их организационных гарантий. В этой связи можно и нужно различать две категории: общие и специальные субъекты агитационной деятельности. К общим субъектам агитационной деятельности следует отнести всех граждан Российской Федерации, обладающих избирательными правами, и их объединения: политические партии, движения, различные общественные объединения. К специальным же субъектам относится сравнительно узкий круг лиц и организаций, которые непосредственно связаны с избирательной кампанией и находятся в тесных правоотношениях с избирательными комиссиями: кандидаты в депутаты, кандидаты на выборную должность, избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы избирателей, их доверенные лица и уполномоченные представители.

Предоставляя гражданам, их объединениям право свободно и беспрепятственно вести агитацию в установленных законом формах как за, так и против соискателей депутатских мандатов и выборных должностей в органах исполнительной власти, местного самоуправления, законодатель выделил категорию организаций и лиц, которым запрещена или ограничена агитационная деятельность. Например, при проведении выборов и референдума не могут вести агитацию члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и представители редакций сетевых изданий при осуществлении ими профессиональной деятельности (ч. 7 ст. 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" называет в числе организаций, которым запрещено вести агитацию, также воинские части, военные учреждения и организации.

Действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" очерчивает круг СМИ, которые обязаны обеспечить равные возможности для проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам, инициативным группам по проведению референдума и, в частности, предоставить им для этих целей бесплатное эфирное время, печатную площадь на равных условиях. К ним отнесены СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета) или средств органов местного самоуправления, а также СМИ, которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими СМИ. Конкретный перечень теле-, радиокомпаний и периодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфирное время и печатную площадь под агитационные материалы, публикуется соответственно Центральной избирательной комиссией РФ, избирательной комиссией субъекта Федерации, муниципальной избирательной комиссией по представлению соответствующих исполнительных органов государственной власти, вырабатывающих государственную политику в области СМИ (Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям и их территориальных органов), в срок, определенный соответствующим избирательным законом либо инструкцией избирательной комиссии, - как правило, не позднее чем на 10-й день после официального опубликования решения о назначении выборов.

Значительная часть предвыборной агитации осуществляется в форме проведения публичных массовых мероприятий. Закон обязывает государственные органы, органы местного самоуправления оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, группам избирателей, инициативным группам по проведению референдума в организации массовых мероприятий: собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий. Они же обязаны обеспечивать безопасность при проведении массовых предвыборных мероприятий.

Наиболее распространенной формой предвыборной агитации является подготовка, выпуск и распространение агитационных печатных материалов. Правом выпуска таких материалов, согласно избирательному законодательству, обладают только зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, а при проведении референдума - инициативные группы по проведению референдума и общественные объединения. Выпуск таких материалов иными лицами и организациями (что нередко встречается на практике) является грубым нарушением избирательного законодательства. Экземпляры агитационных печатных материалов или их копии должны представляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (список кандидатов), для проверки правильности оформления выходных данных документа.

В последние годы законодательством расширены требования к выходным данным агитационных печатных материалов. Теперь они должны содержать не только сведения об организациях и лицах, ответственных за их выпуск, но и наименования и адреса организаций (фамилии, имена, отчества и адреса мест жительства лиц), изготовивших печатные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей изготовление данных печатных материалов, а также информацию об их тираже и дате их выпуска. Распространение агитационных материалов, не содержащих указанную информацию, запрещается.