§ 3. Конституционно-правовой статус автономных округов,

автономной области

По состоянию на 2016 г. субъектами Российской Федерации являются: одна автономная область (Еврейская автономная область) и четыре автономных округа (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ). Являясь национально-территориальными образованиями, автономные округа (далее - АО), как правило, объединяют на своей территории несколько народов. Например, в Чукотском АО живут чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО - ханты, манси, коми-народ, ценны и другие этносы и народности. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).

Исторически все автономные (до Конституции СССР 1977 г. - национальные) округа были созданы в период с 1920 по 1937 г. на территории РСФСР и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой, выступающих при этом частью более крупных административно-территориальных единиц (как правило, входили в края или области) <1>.

--------------------------------

<1> В 1920 г. в составе Горской АССР были созданы первые семь национальных (автономных) округов: Балкарский и Кабардинский национальные округа (в 1922 г. были объединены в Кабардино-Балкарскую автономную область), Ингушский (в 1924 г. был преобразован в Ингушскую автономную область), Карачаевский (в 1922 г. был преобразован в Карачаево-Черкесскую автономную область), Северо-Осетинский (в 1924 г. был преобразован в Северо-Осетинскую автономную область), Чеченский (в 1922 г. был преобразован в Чеченскую автономную область) и Сунженский казачий округ (в 1929 г. был передан в состав Чеченской автономной области). В 1925 г. в составе Уральской области был создан Коми-Пермяцкий автономный округ (входил в состав Уральской области до 1934 г., затем входил в состав Свердловской области (1934 - 1938 гг.), Пермской области (с 1938 г.)). Напомним, в ходе объединения ("укрупнения") субъектов Федерации вместе с Пермской областью Коми-Пермяцкий автономный округ был объединен в Пермский край. В 1926 г. в результате разделения Карачаево-Черкесской автономной области был выделен Черкесский национальный округ (в 1928 г. был преобразован в Черкесскую автономную область). Ненецкий автономный округ был образован в 1929 г. (входил в состав Северного края (1929 - 1936 гг.), затем в состав Северной области (1936 - 1937 гг.), Архангельской области (с 1937 г.)). Еще восемь национальных (автономных) округов были образованы в 1930 г.: Витимо-Олекминский округ (входил в Восточно-Сибирский край (1930 - 1936 гг.), Восточно-Сибирскую область (1936 - 1937 гг.), с 1937 г. - в Читинскую область, в 1938 г. был упразднен), Корякский округ (входил в Дальневосточный край (1930 - 1934 гг.), Камчатскую область в составе Дальневосточного края (1934 - 1938 гг.), Камчатскую область в составе Хабаровского края (1938 - 1956 гг.), Камчатскую область (с 1956 г.), в ходе объединения ("укрупнения") субъектов Федерации с 1 июля 2007 г. был объединен с Камчатской областью в Камчатский край), Охотско-Эвенский округ (входил в Дальневосточный край, упразднен в 1934 г.), Таймырский (Долгано-Ненецкий) округ (входил в Восточно-Сибирский край (1930 - 1934 гг.), Красноярский край (с 1934 г.), в ходе объединения ("укрупнения") субъектов Федерации с 1 января 2007 г. вошел в состав Красноярского края), Ханты-Мансийский округ (до 1940 г. - Остяко-Вогульский национальный округ) (входил в Уральскую область (1930 - 1934 гг.), Обско-Иртышскую область (1934 г.), Омскую область (1934 - 1944 гг.), Тюменскую область (с 1944 г.)), Чукотский округ (входил в Дальневосточный край (1930 - 1934 гг.), Камчатскую область в составе Дальневосточного края (1934 - 1938 гг.), Камчатскую область в составе Хабаровского края (1938 - 1951 гг.), Хабаровский край (1951 - 1953 гг.), Магаданскую область (1953 - 1992 гг.)), Эвенкийский округ (входил в Восточно-Сибирский край (1930 - 1934 гг.), Красноярский край (с 1934), в ходе объединения ("укрупнения") субъектов Федерации с 1 января 2007 г. вошел в Красноярский край), Ямало-Ненецкий округ (входил в Уральскую область (1930 - 1934 гг.), Обско-Иртышскую область (1934 г.), Омскую область (1934 - 1944 гг.), Тюменскую область (с 1944 г.)). В 1934 г. в составе Челябинской области был выделен, а затем упразднен Аргаяшский национальный округ. В 1937 г. были созданы еще три национальных округа: Карельский округ (входил в Калининскую область в 1937 - 1939 гг.), Усть-Ордынский Бурятский округ (в 1937 - 1958 гг. - Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальный округ; в 1958 - 1978 гг. - Усть-Ордынский Бурятский национальный округ) (1 января 2008 г. вошел в состав Иркутской области), Агинский Бурятский округ (до 1958 г. - Агинский Бурят-Монгольский национальный округ) (входил в Читинскую область, 1 марта 2008 г. Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край).

В ходе конституционной реформы начала 1990-х годов "второстепенное" положение автономного округа несколько изменилось. В соответствии с п. 19 ч. I Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" в ст. 83 Конституции РСФСР было закреплено, что автономный округ "находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, автономные округа получили возможность сами решить вопрос: непосредственно входить в состав РСФСР или же "находиться" в составе края, области. Диспозитивную норму Основного Закона использовал Чукотский АО, который, согласно Закону от 17 июня 1992 г., выделился из состава Магаданской области.

Остальные автономные округа остались в составе краев и областей Российской Федерации. Хотя были предприняты попытки изменить политико-правовой статус: так, находящийся в составе Тюменской области Ямало-Ненецкий АО в октябре 1990 г., т.е. за месяц до принятия вышеназванного Закона на II сессии окружного Совета народных депутатов в Салехарде провозгласил себя республикой и принял декларацию о суверенитете. Несмотря на неконституционность и незаконность данного решения, Верховный Совет РСФСР оставил его без внимания. Подобной же была реакция Верховного Совета РСФСР на принятое Советом народных депутатов Ханты-Мансийского АО заявление о необходимости его выделения из состава Тюменской области и провозглашения равноправным субъектом Российской Федерации. Примечательно, что в этот же период было принято положение о статусе Тюменской области, в котором определялись полномочия области как единого субъекта. Если развитие автономного округа было направлено на самостоятельность и признание его равноправным членом Российской Федерации, то стремление органов государственной власти области было направлено на сохранение единства Тюменской области.

Эти политические устремления были учтены при оформлении Федеративного договора 1992 г. Автономные округа, входящие в состав областей, краев, а также эти края и области получили право подписать Федеративный договор самостоятельно, независимо друг от друга, как равноправные субъекты Российской Федерации (АО получил статус субъекта Федерации и стал равноправным с областью, краем). Но вместе с тем в этом Договоре было указано, что "органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа" (ст. 2 п. 2), т.е. был учтен и областной (краевой) интерес. Такой же подход сохранился в Конституции РФ 1993 г.

В настоящее время Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области, а Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ входят в состав Тюменской области.

Исходными для понимания конституционно-правового статуса автономных округов являются следующие положения Конституции РФ:

1. Автономный округ - субъект Российской Федерации, элемент ее федеративного устройства (ст. 5). Все субъекты Федерации равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Значит, нет особых приоритетов в отношениях с центром ни у края, области, куда входит автономный округ, ни у самого округа.

2. Базовыми правовыми основами для автономного округа являются (ст. 66): Конституция РФ; устав округа; федеральный закон об автономном округе; федеральный закон об основах отношений края, области и входящего в их состав автономного округа; двусторонний договор об отношениях округа и края, области.

3. К ведению автономного округа относятся две группы вопросов: первая - в сфере совместного ведения Российской Федерации и автономного округа как субъекта Федерации; вторая - полномочия автономного округа, принадлежащие ему за пределами сферы совместного ведения (отражается в уставе автономного округа).

Единственная статья, "осложняющая" логическую ясность конституционной конструкции федеративной системы современной России - это ст. 66 Конституции РФ. Часть 4 этой статьи начинается так: "отношения автономных округов, входящих в состав края или области..." В отличие от предыдущего Основного Закона эта норма не ориентируется на волю самого автономного округа, т.е. больше не предусматривает его право выйти из состава области или края и непосредственно войти в состав Российской Федерации, а просто констатирует фактическое положение дел - "вхождение в состав". Конституционная норма ч. 4 ст. 66 не отрицает того факта, что автономный округ является субъектом Федерации, а только упоминает об особенностях правового положения автономных округов, входящих в состав края, области, как одной из разновидностей субъектов Федерации.

Проблематичность и сложность статуса этих субъектов Федерации обусловлена тем, что в тексте федеральной Конституции не раскрывается содержание использованного в ч. 4 ст. 66 понятия "вхождение" автономного округа в состав края или области и соотношение этого понятия с понятием "равноправие" всех субъектов Федерации.

Разрешить проблемы конституционно-правовых статусов АО и областей, в составе которых они находятся, пытался Конституционный Суд РФ. 14 июля 1997 г. Конституционный Суд принял Постановление о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, основанием которого выступили представления областной Думы Тюменской области и окружных Дум Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

Так, Конституционный Суд РФ установил, что ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией РФ существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области. Толкование положения ч. 4 ст. 66 Конституции РФ исходит из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией РФ равноправия субъектов Федерации (края, области и автономного округа). Вместе с тем Конституционный Суд РФ установил, что "принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Федерации, что находит отражение в статьях 5 (ч. ч. 1 и 4), 72 (ч. 2), 76 (ч. 4) Конституции Российской Федерации". Однако по тому же Постановлению принцип равноправия субъектов Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области. По мнению Конституционного Суда РФ, вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта: край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальные образования, включающие наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области.

Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области, хотя эти полномочия и отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Федерации.

Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ "вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции РФ означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области".

В Постановлении Конституционного Суда РФ обращает на себя внимание то обстоятельство, что вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет конституционно-правовой природы автономного округа и края, области как субъектов Федерации. Автономный округ не утрачивает такие элементы своего статуса, как территория, население, система государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ: "Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются наряду с другими конституционными гарантиями тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст. 66 (ч. 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области, но при этом постановлено, что "вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти..."

В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий разного уровня и характера. Конституционный Суд РФ, после того как признает, что автономный округ "вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации", объявляет, что край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. При этом Суд указывает, что полномочия органов государственной власти края или области "распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти", "перераспределение полномочий между органами государственной власти области (края) и АО осуществляется по согласованию между ними".

Иными словами, Конституционный Суд РФ отдает предпочтение договорному способу решения проблем сложносоставных субъектов Федерации. Но как быть в случае, если согласия между участниками "сложносоставного субъекта" достичь не удается?

Рассматриваемая проблема может быть частично решена путем принятия специального федерального закона, упоминаемого в ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. Другим способом может быть использование механизма "укрупнения" субъектов Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Допустимость такого решения подтверждается, в частности, практикой объединения ("укрупнения") в 2003 - 2008 гг.

Наконец, может быть изменен статус сложносоставных субъектов Федерации на основе специального федерального конституционного закона, предусмотренного ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Одним из вариантов изменения статуса может быть выход автономного округа из состава края, области.

Таким образом, в тексте самого Основного Закона заложено несколько конституционных механизмов разрешения "юридического парадокса" нынешнего статуса автономных округов.