§ 3. Компетенция Президента Российской Федерации

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. С учетом принципов, изложенных в Конституции РФ, - о разделении властей, целях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина - Президент РФ может действовать только теми методами и только в пределах тех полномочий, которые закреплены за ним в Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 февраля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 28 октября 1992 г. "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации") <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 9. Ст. 344.

Власть - это динамично развивающийся элемент политической системы, которую нельзя абсолютизировать и соотносить исключительно с концепцией разделения властей, не допускающей наличия каких-либо органов, не вписывающихся в ее рамки. Тот факт, что Президент как глава государства не входит ни в одну из ветвей власти, не нарушает "традиционного" принципа разделения властей, характерного для большинства развитых демократий. Дифференциация власти на законодательную, исполнительную и судебную не исключает возможности функционирования, например, муниципальной власти (местного самоуправления), которая, являясь публичной, тем не менее не входит в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Выделение ветвей власти никак не исключает наличия органа, прерогативы которого были бы направлены на обеспечение согласованного функционирования и более четкого взаимодействия всей системы государственных институтов Российской Федерации, что позволяет говорить о реальном существовании "президентской власти", выходящей за рамки традиционной концепции разделения властей.

Президент РФ имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти и участием в их деятельности.

Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент РФ имеет наиболее существенное влияние на исполнительную власть. Установленные Конституцией РФ полномочия дают Президенту возможность формировать Правительство РФ и контролировать его работу.

Именно Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ. Хотя такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации" <1> выразил следующую правовую позицию:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.

"Устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства (ст. 80, ч. 1). В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80, ч. 3), реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации (ст. 114, ч. 1). Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней (ст. ст. 83, п. п. "а", "б", "в", "д"; 111; 112; 115, ч. 3; 117 Конституции Российской Федерации), а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Из ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, не ограничивая данное право, позволяет Президенту Российской Федерации самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства Российской Федерации, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции Российской Федерации не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

Из ст. 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. ст. 10, 11 (ч. 1), 80 (ч. ч. 2 и 3), 83 (п. "а"), 84 (п. "б"), 103 (п. "а" ч. 1), 110 (ч. 1) и 115 (ч. 1), определяющими место Правительства Российской Федерации в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Практика применения ст. 111 Конституции Российской Федерации обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата. Однако в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста.

По смыслу ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации, обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - является назначение Президентом Российской Федерации Председателя Правительства Российской Федерации, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Такой конституционно-правовой способ разрешения возникшего между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой разногласия с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.

Право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ не сводится только к формальному ведению заседаний, он может давать поручения и указания всем членам Правительства. Ряд министров так называемого "силового блока" - министры обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции - подчинены непосредственно Президенту.

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента с Правительством является его право принимать решение об отставке последнего. Конституция РФ не устанавливает причин, по которым Президент РФ может принять такое решение. Например, оно может быть принято в силу нерезультативности политики Правительства и по любым иным причинам. Конституция не устанавливает каких-либо временных или иных ограничений для использования этого полномочия Президентом.

Полномочия Президента по определению персонального состава Правительства тесно связаны с установлением главой государства системы центральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1> функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Поскольку Президент РФ определяет основные направления внутренней политики, в том числе в области финансового, валютного, кредитного регулирования, его влияние на эту политику осуществляется и путем участия в назначении на должность Председателя Центрального банка РФ.

Президент самостоятельно формирует свою Администрацию. Основные функции Администрации - организационное обеспечение деятельности Президента РФ, Совета безопасности РФ, консультативных и совещательных органов при Президенте РФ и обеспечение их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти; подготовка предложений, рекомендаций и прогнозно-аналитических материалов по стратегии общей политики Российской Федерации; выработка предложений по законопроектной деятельности Президента РФ и некоторые другие.

Конституционное право Президента РФ назначать и освобождать своих полномочных представителей имеет важное значение для обеспечения его взаимодействия с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, с российскими регионами.

В процессе осуществления реформы государственной власти в целях повышения ее эффективности, совершенствования и укрепления федеративных отношений институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 <1> утверждены Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и перечень образованных федеральных округов. В соответствии с Положением полномочный представитель Президента в федеральном округе обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Основными задачами полномочного представителя в его деятельности в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом, обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти, включая федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ; обеспечение реализации кадровой политики Президента; представление Президенту регулярных докладов и соответствующих предложений по вопросам политического, социального и экономического положения в федеральном округе, обеспечения национальной безопасности.

По состоянию на 2016 г. полпреды Президента осуществляют свою деятельность в восьми федеральных округах: Центральном (центр - г. Москва), Северо-Западном (г. Санкт-Петербург), Южном (г. Ростов-на-Дону), Северо-Кавказском (г. Пятигорск), Приволжском (г. Нижний Новгород), Уральском (г. Екатеринбург), Сибирском (г. Новосибирск), Дальневосточном (г. Хабаровск).

Представители Президента РФ работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ.

Взаимодействие Президента РФ с судебной властью не допускает вмешательства в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти. Отозвать назначенных им судей федеральных судов или предложить освободить от должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда Президент РФ не может. Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов (за исключением Верховного Суда РФ) назначаются на должность Президентом РФ при положительном заключении квалификационных коллегий судей, по представлению Председателя Верховного Суда РФ, согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации; судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются с учетом предложений законодательных (представительных) органов государственной власти.

Ситуация, складывающаяся в связи с несогласованностью назначения конкретного лица на должность судьи, была рассмотрена Конституционным Судом РФ, который указал, что отсутствие согласования не исключает как возможность представления Председателем Верховного Суда данной кандидатуры Президенту, так и право Президента назначить на должность то лицо, чья кандидатура не была согласована с законодательным (представительным) органом. Иное означало бы сужение компетенции Российской Федерации в данной сфере, а также ограничение предусмотренного в ст. 83 (п. "е") и ст. 128 (ч. 2) Конституции РФ полномочия Президента РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Право Президента РФ представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вносить предложение об освобождении его от должности направлено на обеспечение функции Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Президент РФ осуществляет ряд важных полномочий в сфере обеспечения безопасности страны, формируя и возглавляя Совет Безопасности РФ, деятельность которого направлена на обеспечение безопасности России во внутренней и внешней политике.

На Президента Конституцией РФ возложен также ряд полномочий, связанных с деятельностью парламента. Статья 84 закрепляет ряд основных полномочий Президента в его взаимоотношениях с Федеральным Собранием, прежде всего полномочие назначать выборы Государственной Думы. Оно обусловлено статусом главы государства и необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти.

Решение о назначении выборов должно быть принято Президентом не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является третье воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Исчисление данного конституционного срока начинается со дня избрания Государственной Думы в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов также подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством, является обязательным. Если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в установленные сроки, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией РФ и проводятся в третье воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва, а в случае досрочного роспуска парламента - в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы (ч. ч. 3 и 5 ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции РФ).

Случаи и порядок роспуска Государственной Думы Президентом устанавливаются Конституцией РФ. Данное правомочие Президента конкретизировано в ст. ст. 109 (ч. 1), 111 (ч. 4) и 117 (ч. ч. 3 и 4) Конституции РФ. В силу Конституции РФ никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу <1>. Исходя из этого, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <2> запрещает выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов (п. 2 ч. 5 ст. 6).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статьи 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

<2> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Государственной Думой при формировании Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), а также между Государственной Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии (ч. ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства или, соответственно, продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой.

Федеральное Собрание определяется в ст. 99 (ч. 1) Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном ст. 111 Конституции РФ, также одновременно с назначением Председателя Правительства) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума, во всяком случае, собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено ч. 2 ст. 109 Конституции РФ. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки.

Право Президента распускать Государственную Думу не является абсолютным. Статья 109 Конституции РФ устанавливает случаи, ограничивающие право Президента на роспуск Государственной Думы. В частности, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ). Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч. 4 ст. 109 Конституции РФ); в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 5 ст. 109 Конституции РФ). Конституция не предусматривает также и право Президента распускать Совет Федерации. Таким образом, Совет Федерации, к ведению которого относится решение таких важнейших вопросов, как введение чрезвычайного положения, использование Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента, назначение на должность судей высших судов Российской Федерации и др. (ст. 102 Конституции РФ), работает непрерывно.

Указанные нормы направлены на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государственной власти.

В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов, как это предусмотрено ст. ст. 84 (п. "б"), 109 (ч. ч. 1 и 2), 111 (ч. 4) и 117 (ч. ч. 3 и 4) Конституции РФ, конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом, ни другой палатой Федерального Собрания - Советом Федерации. Превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента и Государственную Думу от конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

Президент назначает референдум Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Принятый во исполнение указанной нормы Конституции РФ Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <1> подчеркивает, что назначение референдума Российской Федерации является прерогативой именно Президента. Другие органы государственной власти не вправе назначать референдум Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" конкретизирует действия Президента, связанные с назначением референдума. Не позднее чем через 10 дней со дня получения документов, на основании которых, согласно законодательству, может быть назначен референдум, Президент направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (вопросам) референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. Решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию.

Если Конституционный Суд РФ признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ.

Президент издает указ о назначении референдума. В нем определяется дата проведения референдума. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Не допускается одновременно с проведением референдума проведение выборов Президента России, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Руководствуясь ч. 2 ст. 80 Конституции РФ и в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Президент вправе также своим указом назначить референдум субъекта Федерации или местный референдум в случае, если закон субъекта Федерации о референдуме субъекта Федерации, о местном референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, а имеющаяся правовая база является недостаточной (ч. 5 ст. 11 Закона). В частности, указанное полномочие было реализовано Президентом РФ в 2002 г. при проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики и проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 12 декабря 2002 г. N 1401 "Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" // СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4942.

Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу. Глава государства имеет право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ). Законодательная инициатива Президента не ограничивается вопросами его ведения.

Порядок и процедуры взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе установлены соответствующими актами главы государства <1>, а также Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842.

Конституция РФ возлагает на Президента обязанность завершить законодательный процесс путем подписания и обнародования федеральных законов, придав тем самым закону обязательную силу. Сроки подписания и обнародования законов Президентом также установлены Конституцией РФ: принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту (ч. 1 ст. 107), который в течение 14 дней либо подписывает и обнародует этот акт (ч. 2 ст. 107), либо отклоняет его и направляет на повторное рассмотрение (ч. 3 ст. 107).

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее ²/₃ голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107).

Право президентского вето позволяет главе государства воспрепятствовать вступлению в силу федеральных законов, которые, по его мнению, содержат неприемлемые положения. Однако это вето носит не абсолютный, а отлагательный характер. Кроме того, в силу Конституции РФ Президент РФ не имеет права отклонить федеральный конституционный закон, принятый с соблюдением процедур, установленных ч. 2 ст. 108 Конституции РФ. Президент также не вправе отказаться подписать и обнародовать закон Российской Федерации о поправке к Конституции, вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

Согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1> федеральные конституционные законы и федеральные законы в течение семи дней после их подписания Президентом подлежат официальному опубликованию. Им считается первая публикация полного текста акта в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru). Зачастую с актом опубликования связан момент вступления закона в силу. Если в самом законе не сказано иного, то он вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования одновременно на всей территории Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

Конституция РФ предусматривает также обращения Президента к Федеральному Собранию в виде ежегодных посланий о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Институт посланий распространен во многих государствах с различной формой правления. По своему программному содержанию послания Президента России сходны с посланиями президентов в других президентских республиках (например, США). Например, разд. 3 ст. II Конституции США закрепляет, что "Президент периодически представляет Конгрессу информацию о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 2003. С. 387.

Послания Президента РФ - это акты политического характера, содержащие программные принципы развития страны, основных направлений внутренней и внешней политики государства <1>. Значение посланий главы государства Федеральному Собранию обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Тексты посланий Президента РФ Федеральному Собранию заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ) и официально публикуются. Обращение Президента с посланиями к Федеральному Собранию не означает обязанности Федерального Собрания соглашаться со всеми идеями, высказанными главой государства в этих обращениях.

--------------------------------

<1> См., например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. // Российская газета. 2015. 4 декабря.

Ранее в соответствии с ныне утратившей силу ст. 170 Бюджетного кодекса РФ Президент направлял Федеральному Собранию свое Бюджетное послание <1>. В Бюджетном послании Президента определялась бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период <2>. Бюджетное послание Президента РФ направлялось Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В настоящее время бюджетное послание инкорпорировано в Послание Президента РФ Федеральному Собранию.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

<2> См., например: Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

Как глава государства Президент РФ обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях.

Важнейшим полномочием в сфере внешней политики является руководство внешней политикой Российской Федерации. Формы осуществления такого руководства многогранны. Сюда можно включить подготовку Послания Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики, назначение на должность министра иностранных дел, находящегося в непосредственном подчинении Президенту РФ, назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.

Контакты с руководителями иностранных государств и международными организациями являются важной частью внешней политики страны. Как глава государства и лицо, осуществляющее руководство внешней политикой России, Президент РФ ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты. В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждение соответствующих полномочий на ведение переговоров и подписание договоров, они органически присущи ему как главе государства.

Действующая Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о том, какая из палат Федерального Собрания РФ и в каком порядке ратифицирует международные договоры, соглашения, подписываемые Президентом РФ. В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" <1> ратификация договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. Ратификация означает форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом РФ подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757; 2007. N 49. Ст. 6079.

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, обеспечении законных интересов государства.

Согласно Конституции РФ Президент РФ принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.

Президент РФ, как и президенты ряда зарубежных стран, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Этот статус позволяет ему реализовать свои функции по охране суверенитета и целостности государства, гаранта прав человека, которые могут обеспечиваться лишь при условии мирного существования государства. В качестве Верховного Главнокомандующего Президент РФ осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами РФ. Он непосредственно руководит Министерством обороны РФ, осуществляет предусмотренные Конституцией РФ полномочия по утверждению Военной доктрины РФ, назначению и освобождению высшего командования Вооруженных Сил РФ, введению военного положения, присвоению высших воинских званий. Полномочия Президента РФ в военной сфере более подробно регулируются Федеральными законами от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1> и от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. I). Ст. 6.

<2> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

Осуществление важного полномочия Президента РФ по введению военного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Конституция РФ (ч. 2 ст. 87) связывает с определенными условиями: во-первых, оно может быть введено только в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации; во-вторых, Конституция обязывает Президента РФ незамедлительно сообщить об этом обеим палатам Федерального Собрания. Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <1> под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый Президентом РФ на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. В период действия военного положения в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, могут ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Конституция РФ не содержит перечня прав и свобод человека и гражданина, не подлежащих ограничению в условиях военного положения. Но в соответствии с международно-правовыми нормами некоторые права и свободы не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах. Это право на жизнь, достоинство, свобода совести, неприкосновенность частной жизни и некоторые другие. Конкретные ограничения должны содержаться в указе Президента РФ об объявлении военного положения.

Президент РФ обладает и иными полномочиями, вытекающими из его статуса как главы государства. К таким полномочиям относятся решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий; осуществление помилования.

К компетенции главы государства отнесены вопросы о приеме в гражданство, выходе из него и восстановлении в гражданстве Российской Федерации, вопросы о двойном <1> и почетном гражданстве, об отмене решения о приеме в гражданство. Порядок решения вопросов о гражданстве установлен законом.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Васильева Т.А. Двойное гражданство как инструмент адаптации личности к условиям глобализации // Конституция России и отраслевое законодательство: Материалы Всероссийской науч.-практ. конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации. М., 2014. С. 113 - 119.

Основания и порядок предоставления Президентом РФ убежища урегулированы ст. 63 Конституции РФ, Декларацией о территориальном убежище (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1967 г.) и Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3601; 2007. N 31. Ст. 4020.

Перечень наград России определен Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 "О государственных наградах Российской Федерации" <1>. Единый перечень почетных званий Российской Федерации законом не установлен, действуют самостоятельные положения о каждом из них. Специальные звания, например классные чины для работников судебной системы, прокуратуры, органов юстиции, устанавливаются соответствующими законами и подзаконными актами.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 10. Ст. 775.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует специальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации конституционной нормы о помиловании. Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим ходатайством. Решения о помиловании принимаются только в отношении тех лиц, по делам которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Объектом помилования могут быть любые виды наказания. Акты помилования являются персонифицированными актами, касающимися конкретного лица.

В ст. 90 Конституции РФ определяются основные виды правовых актов, посредством которых Президент оформляет решения, принятые им в целях реализации своих конституционных полномочий, - указы и распоряжения, а также устанавливается их место в системе законодательства.

Указы Президента РФ, как правило, являются нормативными правовыми актами, они содержат общие правовые предписания, обращены неопределенному кругу субъектов и рассчитаны на длительное и многократное применение. Указы могут носить также ненормативный (индивидуальный) характер. Указами индивидуального характера оформляются, например, решения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти и некоторых других лиц, решения по вопросам помилования, предоставления гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий и др.

Распоряжения Президента РФ носят главным образом ненормативный характер и обычно касаются конкретных лиц либо отношений. Например, распоряжениями Президента регламентируются вопросы работы Администрации Президента РФ.

Такое разграничение между различными актами главы государства установлено Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-РП, которым также утвержден Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента <1>. Некоторые вопросы подготовки актов Президента, касающиеся, в частности, реализации главой государства права внесения законодательных инициатив, урегулированы также Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 598.

<2> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 <1>. Официальное опубликование указов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что необходимо для применения указов на практике. При этом официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят главой государства и подписан им.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2248; 1998. N 33. Ст. 3967; 2005. N 28. Ст. 2865.

Нормативные акты главы государства носят властный характер, служат базой для функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством РФ его постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Издание Президентом большого числа нормативных указов принципиального характера по важнейшим вопросам экономики и политики не означает неправомерного вторжения в сферу законодательства, где правомочен лишь парламент. Конституция РФ ограничивает нормотворческую компетенцию Президента РФ лишь в том плане, что он не может издавать указы по вопросам, уже регламентированным законом; он не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция РФ содержит прямые указания на то, что они должны быть регламентированы федеральным конституционным или федеральным законом.

В остальном нормотворческая компетенция Президента РФ не ограничена каким-либо закрытым перечнем предметов ведения. Как разъяснил Конституционный Суд РФ, для случаев, когда Конституция не детализирует порядок действий Президента, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. ст. 83 - 89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ч. 3 ст. 90, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Более того, издание Президентом указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти (ст. 80) и не нарушает установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне (по горизонтали) при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам и их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем <1>. В Распоряжении Президента РФ от 11 ноября 1994 г. подчеркнуто, что указы, принятые впредь до издания соответствующего закона, должны признаваться утратившими силу по мере законодательного урегулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне или на уровне субъектов Федерации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320; от 30 апреля 1997 г. N 7-П // СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2383.

<2> СЗ РФ. 1994. N 29. Ст. 3029.

Реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией РФ порядке" предполагает также возложение им на Правительство в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента РФ. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.

Указы имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении парламентом, ратификации или одобрении в иной форме субъектами Федерации. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом РФ. Кроме того, нормативные указы Президента могут утратить силу также по решению Конституционного Суда РФ, поскольку в соответствии со ст. 125 Конституции РФ указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ с целью установления их соответствия Конституции РФ.

Существенное значение для обеспечения единства и целостности Российской Федерации, ее правовой системы имеет обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны, которая включает не только территорию субъектов Федерации, поименованных в ст. 65 Конституции РФ, но и все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Поскольку указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, то, по аналогии с решением Конституцией РФ вопросов о соотношении федеральных законов и актов субъектов Федерации (ст. 76), следует заключить, что нормативные акты Президента РФ, изданные по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), имеют верховенство над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. В случае если нормативный акт Президента противоречит нормативному правовому акту субъекта Федерации, изданному в рамках реализации его полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 и ч. ч. 4 и 6 ст. 76), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Организация контроля за реализацией указов Президента РФ возложена главой государства на свою Администрацию (в частности, на Контрольное управление Президента РФ <1>), а также на полномочных представителей Президента в федеральных округах <2>. Контроль за исполнением указов Президента РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации осуществляет Правительство РФ.

--------------------------------

<1> См., например: Указы Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.

<2> Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Указы и распоряжения Президента РФ носят подзаконный характер и не должны противоречить не только Конституции, которая имеет высшую юридическую силу (ч. ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ), но и федеральным законам.

Гарантом обеспечения конституционности нормативных актов Президента РФ является Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Указы Президента или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). Проверка соответствия правовых актов Президента федеральным законам возложена Конституцией на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом суд, установив несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Конституция не исключает оценку соответствия указов Президента федеральным законам судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретных дел, в порядке абстрактного нормоконтроля (ч. 2 ст. 120, ст. ст. 125 - 127 Конституции РФ). Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с закреплением в нем видов нормативных актов, подлежащих проверке судами; правил о подсудности; субъектов, управомоченных обращаться в суд с требованием о проверке законности актов; определением обязательности решений судов по результатам проверки актов для всех правоприменителей. Данная правовая позиция изложена в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

Вопросы и задания для самоконтроля

Назовите основные события, связанные со становлением института президентства в Российской Федерации.

Каков конституционный статус Президента РФ как главы государства?

Каковы место и роль Президента РФ в системе высших государственных органов Российской Федерации?

Каковы основания досрочного прекращения полномочий Президента РФ?

Каковы основания и порядок отрешения Президента РФ от должности?

Разъясните принцип прямого действия указов Президента РФ.