Глава 13. Федеральные и региональные целевые программы

Реформирование российской экономики сопровождается глубоким и затяжным сокращением производства, распадом хозяйственных и территориальных связей, дроблением исторически сложившихся производственных и народнохозяйственных комплексов, резким снижением уровня ее научно-технического потенциала. Наблюдается абсолютное и относительное падение эффективности российской экономики, возрастающее снижение ее роли в мировом хозяйстве, конкурентоспособности ее продукции в наиболее динамичных секторах производства. Если принять за основной критерий уровня экономического развития размеры ВНП (валовой национальный продукт) на душу населения, то российская экономика, еще недавно претендовавшая на роль лидера, входит в ряд слаборазвитых стран мира. Упадок российского производства происходит на фоне ускоряющейся научно-технической революции в ведущих странах Запада и Востока. Кризис российской экономики и научно-технического развития, ее структурная перестройка серьезно затянулись. Конкуренты быстро продвигаются вперед, занимают освободившиеся от России товарные и технологические «ниши» и делают все возможное, чтобы затянуть выход российской экономики из кризиса.

В этих условиях процесс экономического реформирования необходимо приблизить прежде всего к решению проблем стабилизации производства и повышения его эффективности, создания принципиально новой инвестиционной политики, использования природного и научно-технического потенциала в соответствии с его местом и значением в мировом хозяйстве. Необходимо создавать институты и механизмы, которые бы придавали экономическим преобразованиям нужную направленность, увязывали их с интересами развития производства России и ее регионов, выявляя на первых порах ключевые и приоритетные «точки роста», на основе которых возможно глобальное прогрессивное развитие всех сторон жизни России.

Одной из важнейших форм организации государственной региональной политики в этих условиях становятся федеральные и региональные целевые программы. Они могут быть классифицированы по следующим типам:

– президентские. Это и социальные (программы молодежи, ветеранов и др.), и экономические (программа поддержки военнослужащих, уволенных в запас и др.). Все они находятся под контролем Президента РФ;

– федеральные. В ходе выполнения Программы Правительства Российской Федерации в области экономических реформ определилась необходимость в разработке и реализации федеральных программ экономического и социального развития геополитических регионов России (Курильские острова, Калининградская область), регионов, пострадавших в результате ядерной радиации, развитие депрессивных районов (Север, Республика Тува, Республика Калмыкия и др.), районов, отстающих в своем развитии от других регионов России, районов с особыми экологическими условиями (Тверская, Тульская области, район Кавказских Минеральных Вод и др.);

– региональные. Получила развитие система программ, разрабатываемых и утверждаемых субъектами Российской Федерации, финансируемых за счет их бюджетов, а также за счет привлечения средств предприятий и предпринимателей, кредитов и иностранных инвестиций. Разрабатываются многими субъектами Федерации специальные социальные программы, в том числе по возрождению репрессированных групп населения, исторических ценностей России, национально-культурных общин и др.;

– межрегиональные. Субъекты Федерации могут эффективно использовать предоставленные им права для координации на их территории строительства объектов совместной с другими владельцами собственности, при решении общих задач научно-технического, экологического, ресурсного направлений развития. Вместе регионам значительно легче справляться с экстремальной обстановкой, решать стратегические цели, требующие больших средств и времени.

При подготовке и реализации программ учитываются особенности региональной инвестиционной политики, способствующие структурным преобразованиям, ускоряющим выход из кризисной ситуации, выравниванию уровней социального развития регионов, реабилитации зон экологического бедствия.

Среди механизмов реализации федеральных и региональных целевых программ все большее значение приобретают финансовые региональные фонды (научно-технического развития, социальной поддержки населения, регионального развития и др.) направленные на конкретные цели, под которые правительствами субъектов Федерации будут выделяться специальные средства на решение отдельных приоритетных социально-экономических или научно-технических задач, а также межрегиональных проблем, имеющих приоритетное значе-ние для нескольких субъектов Федерации одновременно.

Первое время Правительство РФ активно использовало преимущества программного подхода в структурной политике регионов. К сожалению, система финансирования не была адекватной широкому привлечению средств местного бюджета, предпринимательских структур и кредитов на возвратной основе. Более того, количество программ не совпадало с финансовыми возможностями федерального и региональных бюджетов. Этот разрыв с каждым годом увеличивался.

Иногда у общественности создается впечатление, что в настоящее время ущемляются интересы отдельных регионов или отраслей народного хозяйства. В этой связи следует отметить, что эти регионы и отрасли относительно благополучны – не по отношению к себе самим 10–15 лет назад, а по отношению к другим регионам и отраслям сегодня. Почти по 30 субъектам Федерации и по приоритетным отраслям приняты либо Указы Президента РФ, либо Постановления Правительства о мерах поддержки и развития, либо приняты целевые федеральные программы.

Обострение региональных проблем – во многом результат злободневных, преходящих причин. Это и крушение тоталитаризма с его сверхцентрализацией управления и стихийным перераспределением управленческих функций, и развал экономики и межрегиональных хозяйственных связей, и перевод национального вопроса в территориальный аспект, и попытки некоторых политиков использовать различные региональные или отраслевые проблемы в своих корыстных интересах, политическая суверенизация регионов, искажение экономических интересов регионов или отраслей, местнические интересы отдельных ведомств, периодический и спонтанный передел национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти и коммерческими акционерными (совместными) группировками.

Отсутствие достаточных финансовых и материальных ресурсов заставило Правительство Российской Федеpации в инвестиционных программах 1995–1997 гг. значительно уменьшить капитальные вложения в развитие не только базовых отраслей экономики страны, но и регионов России.

В этих условиях применение методов программного планирования следовало пересмотреть. Во-первых, финансирование следовало сосредоточить на приоритетных направлениях развития национальной экономики, которые прежде всего связаны с национальной безопасностью России. Это относится к отраслям, определяющим научно-технический прогресс, а также к базовым отраслям экономики России. Во-вторых, это касается территориальных программ социально-экономического развития. Они должны решаться в основном за счет собственных источников субъектов Федерации и регионов.

Многие федеральные социально-экономические программы неполно учитывают национально-этнические проблемы возрождения и развития отдельных народностей и национальных меньшинств.

Большинство федеральных и региональных программ одного направления разобщены между собой в силу принадлежности большому числу заказчиков и разработчиков. Каждый из них определяет самостоятельное развитие и систему мероприятий, реализующих их собственные программы. В результате распыляются федеральные ресурсы на их выполнение.

Комплекс целевых программ по направлению «Наука», многие федеральные программы, такие как «Социальная защита пожилых людей»; «Переселение», «Социальная поддержка инвалидов», «Феде­ральная миграционная программа» и ряд других социально-экономических, культурных и экологических программ федерального и регионального значения должны, на наш взгляд, курировать Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративных отношений, согласовывая с ним мероприятия и этапы реализации указанных программ.

Обращает на себя внимание тот факт, что крупнейшие федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий, заказчиком которых являются несколько региональных администраций, министерств и ведомств, не вызывают сомнений в федеральных приоритетах финансирования. Однако необходима детальная их проработка со стороны Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, которое должно максимально учесть интересы наций и этнических групп.

В Положении о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике указано, что оно осуществляет единую методологическую политику в области национальных отношений и реализует ее с помощью разрабатываемых целевых федеральных и региональных программ. Эта функция министерства продолжает расширяться, что нашло отражения в Положении Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям.

Необходимо заострить внимание на финансировании федеральной программы «Россияне в ближнем зарубежье». Приоритетность данного программного направления определяется геостратегическими и внутриполитическими интересами Российской Федерации. Речь идет о судьбах 25 миллионов этнических россиян, живущих в странах ближнего зарубежья, защите их гражданских прав и сохранении национального менталитета, а также упрочении социальной и политической стабильности в России, где «русский фактор» играет существенную роль.

Обостряются не только этнотерриториальные и этноконфессиональные проблемы народов России, но и этноэкологическая проблема, связанная с использованием национальных и этнических территорий под индустриальное развитие. В связи с этим необходимо предусмотреть создание и разработку межрегиональных программ «Духовное возрождение народов России», «Этноэкологические проблемы Российской Федерации», «Этноэкологические проблемы возрождения народов России» и т.д.

В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям министерство выполняет функции, направленные на решение основных задач по подготовке и осуществлению государственной политики федерализма, совершенствованию национально-государственного и административно-территориального устройства, развитию местного самоуправления и государственной политики Российской Федерации.

На него возлагаются обязанности:

– выступать в установленном порядке в качестве государственного заказчика по федеральным целевым программам;

– рассматривать предложения субъектов Федерации о выделении им дотаций, субвенций и других бюджетных и внебюджетных средств и принимать совместно с Минфином России соответствующие решения;

– осуществлять организацию и проведение экспертиз целевых проектов и программ, имеющих важное социально-экономическое межрегиональное и региональное значение, и готовить предложения Правительству Российской Федерации о целесообразности их реализации.

Механизм реализации региональной политики государства, в том числе и финансирование региональных программ федерального уровня, в настоящее время осуществляется разными министерствами и ведомствами Российской Федерации. Их позиции относительно технологии финансирования федеральных программ развития регионов существенно различаются. Минфин России считает, что финансирование этих программ должно осуществляться за счет средств регионов, которые являются государственными заказчиками этих программ. В свою очередь, Минэкономики России предлагает порядок, предусматривающий двухканальную систему: федеральный бюджет и частичное финансирование за счет собственных средств региона.

Министерство экономики и Министерство финансов Российской Федерации рассматривают возможности финансирования разработок федеральных программ развития отдельных регионов России за счет средств федерального бюджета, руководствуясь старой технологией принятия решений.

В то же время ряд субъектов Российской Федеpации (в основном национальные образования) выносят предложения о выделении отдельной строкой в бюджете всех средств, направляемых для данного региона. Видимо, эта тенденция будет преобладать.

Одним из главных итогов первого периода реформ (1992–1995 гг.) стало нарастание межрегиональных диспропорций, крайне неравномерный ход экономической реформы по регионам страны, уменьшение возможностей государственной поддержки не только базовым, но и другим отраслям экономики, а также регионам, нуждающихся в федеральной помощи.

Причин низкой социально-экономической эффективности рыночных реформ в России достаточно много. Среди них можно выделить прежде всего отсутствие стратегии программного социально-экономического и структурного развития страны.

Оказание помощи регионам неразрывно связано с развитием отдельных отраслей народного хозяйства и социальной сферы Российской Федеpации в целом. Одной из причин негативных тенденций в экономике России является отсутствие координации федеральных, региональных, отраслевых и социальных целевых программ.

Заказчиками и разработчиками программ выступает множество министерств, ведомств, администраций субъектов Российской Федеpации и администраций отдельных районов. Это приводит к распылению средств федерального бюджета, дублированию, возможности получения отдельными регионами больших средств по сравнению с другими, ослаблению контроля федеральных органов за централизованными ресурсами и в некоторой степени подрыву проведения региональной политики.

Анализ результатов финансового исполнения федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, за последние годы подтверждает этот вывод.

Министеpству Российской Федеpации по делам национальностей и федеративным отношениям не удалось получить финансирование на разработку концепций или проектов программ и через Миннауки России. Поэтому бюджетное финансирование было предусмотрено только для продолжавшихся программ Госкомсевера Российской Федерации, социально-экономической поддержки российских немцев, экономического и культурного возрождения российского казачества и некоторых других, причем при значительном уменьшении средств для их финансирования. Например, под программу поддержки российских немцев было предусмотрено выделить из государственного бюджета 506 млрд руб. Вначале эта сумма была урезана Минфином РФ до 39,1 млрд руб. (7,7% от заявленной суммы). Фактически в планируемые сроки было перечислено 6 млрд руб. В результате заморожены стройки в районах Поволжья, Сибири и других регионах.

Трудности разработки целевых федеральных программ и особенно их исполнения связаны, главным образом, с отсутствием источников финансирования и необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей участие коммерческих и других негосударственных организаций.

Разработка эффективной целенаправленной программы развития России невозможна без учета всего многообразия факторов, определяющих жизнь страны. Это географические особенности страны: огромная территория, суровая природа, контрасты размещения освоенной части страны и населения, сложность территориальной структуры по типу центр – периферия; и преходящие особенности предыдущего развития: гигантизм и гиперконцентрация производства, гиперспециализация регионов и наличие образований вроде «закрытых» городов, особых промышленных, аграрных, научных зон и поселков, промышленных узлов, сращивание производства с социальной сферой, и, наконец, территориальные контрасты во всех сферах: национальной, хозяйственной, социальной и даже политической.

Одним из существенных факторов подъема экономики регионов России является оказание им существенной федеральной материальной и финансовой помощи. В условиях командно-административной экономики этот вопрос решался Госпланом СССР простым перерас-пределением финансовых средств. В настоящее время, во-первых, отсутствует Госплан, во-вторых, в государственном бюджете (при условии его секвестрирования) отсутствуют средства на стратегические национальные программы, не говоря о региональных.

Правительство РФ, чтобы осуществить поддержку субъектов Федерации в их социально-экономическом развитии, пытается их классифицировать, а затем дифференцированно оказывать государственную помощь особо нуждающимся. Вот когда появляется термин «депрессивный регион».

Вопрос помощи депрессивным регионам приобретает проблемный характер по ряду причин. Во-первых, в разряд депрессивных регионов прежде всего попадают регионы, где произошли природные экологические и технологические катастрофы: землетрясения, радиационные взрывы и заражения, нефтяные, химико-технологические катаклизмы. Во-вторых, из-за отсутствия нормативно-правового обозначения депрессивных регионов нельзя точно определить принципы принадлежности их к таковым. В-третьих, цели и задачи оказания поддержки или стратегической помощи определяются в условиях формирования рыночных отношений и вызванной ими структурной перестройкой, что вызывает необходимость моделировать прогностический и ситуационный подходы к формированию и определению этапов, конкретных целей помощи регионам, попадающим в разряд депрессивных. В-четвертых, сумма средств, выделенных федеральными властями для оказания поддержки депрессивным регионам, имеет принципиальное значение при выборе объектов регионального инвестирования. С одной стороны, решение этих проблем методами равного распределения материально-финансовых средств среди нуждающихся регионов может привести к их распылению и неэффективному использованию. С другой, – к недовольству относительно «благополучных» регионов федеральными органами исполнительной власти.

Для решения проблем, связанных с депрессивными регионами, необходима:

– разработка концепции федеральной поддержки депрессивных регионов с учетом мнений министерств и ведомств, субъектов Федерации;

– подготовка проекта федерального закона о поддержке депрессивных регионов с закреплением критериев и процедуры их отбора;

– формирование источников, объемов, сроков и механизма финансирования программы поддержки депрессивных регионов;

– определение депрессивных регионов, получение от глав исполнительной власти этих регионов собственных программ выхода из кризиса, включая предложения по государственной поддержке намечаемых мероприятий и механизму их реализации с необходимыми расчетами и обоснованиями;

– создание фонда поддержки депрессивных регионов и зон межнациональных конфликтов, источниками финансирования которого был бы не только федеральный бюджет, но и обязательные отчисления всех субъектов Российской Федеpации;

– разработка методических указаний по формированию и реализации программ вывода этих регионов из кризиса.

Таким образом влияние большого количества факторов на программный подход к управлению социально-экономическими процессами требует их учета при формировании механизма регулирования возникающих ситуаций.

В первую очередь, на наш взгляд, чтобы снять негативные последствия программного управления экономикой, необходимо создать Координационный центр, что позволит преодолеть многие организационные ошибки. С его помощью можно:

– избежать дублирования в управлении материально-финан­совыми ресурсами страны;

– выделить и обосновать приоритетные финансовые потоки, инвестиционную и структурную политику, которые в настоящее время не имеют федеральной концепции, так как «рассыпаны» по регионам и субъектам Федерации;

– преодолеть лоббирование в экономике;

– создать реальную возможность альтернативного и многовариантного подхода при выборе исторических, федеральных и региональных приоритетов;

– обосновать и поддерживать специализацию регионов в соответствии с их историческими, научно-техническими, природными, этническими и другими особенностями развития;

– ориентировать государственные и коммерческие предприятия на производство материальных благ, как средств производства, так и предметов потребления.

Проект закона « О федеральных целевых программах», подготовленный Комитетом Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности и имущественным отношениям, несмотря на необходимость, до летних каникул 1997 г. не рассматривался Парламентом России.

Необходимость формирования целевых федеральных программ обусловлена рядом обстоятельств. В первую очередь это касается процесса экономического реформирования в России. Этот процесс следует приблизить прежде всего к решению проблем стабилизации производства и повышения его социально-экономической эффективности, созданию принципиально новой инвестиционной политики, использованию природного и научно-технического потенциала в соответствии с его местом и значением в мировом хозяйстве. Необходимо создавать институты и механизмы, которые бы придавали экономическим преобразованиям нужную направленность, увязывали их с интересами развития производства России и ее регионов, выявляя на первых порах ключевые и приоритетные «точки роста», на базе которых возможно глобальное прогрессивное развития всех сторон жизни России.

Проект закона Российской Федерации «О федеральных целевых программах» после первых парламентских чтений нуждается в серьезной доработке. Необходимо отметить, что несмотря на актуальность указанного закона следует особенно внимательно подойти к классификации целевых программ, поскольку она связана с приоритетами финансирования и этапами их реализации. Более того, на наш взгляд, нужно сначала определить стратегию всего комплекса программ по социально-экономическому развитию России и только затем выделять «точки роста» или экономические «ниши», куда следует направлять инвестиционные вложения.

Наличие иерархических принципов классификации программ приводит к повышению статуса одних и понижению других программ, что в конечном счете повлияет на порядок финансирования и ответственность исполнения. Число программ должно быть минимальным. Одновременно регулирующее значение Минэкономики России должно быть абсолютным, т.е. выполняющим роль планового органа макроэкономических процессов. В настоящее время этого нет, следовательно, нельзя гарантировать, что без этого органа целевое программирование может быть успешным. К сожалению, функцию планирования социально-экономического развития России Минэкономики РФ пока осваивает с большим трудом.

Для повышения эффективности программных методов работы Министерству экономики Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации необходимо пересмотреть порядок разработки и финансирования федеральных программ, реализуемых в регионах. Прежде всего необходимо определиться с координатором программ. По нашему мнению, Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям должно являться координационным центром региональной политики и обеспечивать федеральные приоритеты во взаимодействии с субъектами Федерации и другими организационными образованиями. Оно же должно обеспечивать многоканальную систему финансирования федеральных программ, реализуемых в регионах, в составе которой должны быть бюджетные средства, фонд поддержки социально-экономического развития региона и другие инвестиционные фонды.

По логике формирования и реализации федеральных программ Министерство финансов РФ должно выполнять функцию «кассира», выдающего по распоряжению Правительства РФ необходимые средства. Мы же зачастую встречаемся с фактами финансирования федеральных программ (даже президентских), когда Минфин России сам решает кому и сколько дать или задержать выплаты. Поэтому можно наблюдать странную ситуацию, когда главы администрации субъекта Федерации выпрашивают у Минфина РФ деньги на реализацию программ, по которым Правительство приняло соответствующее решение и определило этапы финансирования.

Думается, что вся стратегия реализации программ в регионах должна быть сосредоточена в Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. Соответственно оно должно осуществлять организацию экспертной работы в области социально-экономического развития регионов России, а также разработку концепции социально-экономического развития регионов России.

Необходимо упорядочить процесс формирования и реализации программ, обращая особое внимание на решение первоочередных проблем, вносимых для программного решения, привлечение прежде всего внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов Российской Федеpации и местных бюджетов для реализации программ в увязке с ограниченными размерами централизованных финансовых средств.

Централизованное финансовое обеспечение федеральных программ отнюдь не исключает многоканальной системы финансирования федеральных программ в регионах, в составе которой будут и бюджет, и финансы региона, и различные инвестиционные фонды. В то же время считаем целесообразным сосредоточить экспертную работу, а также разработку концепции социально-экономического развития регионов России в ведении Миннаца РФ.

Следует продолжить развитие системы программ, разрабатываемых и утверждаемых субъектами Российской Федерации, финансируемых за счет их бюджетов, а также за счет привлечения средств предприятий и предпринимателей, кредитов и иностранных инвестиций. Многими субъектами Федерации разрабатываются специальные социальные программы, в том числе по возрождению репрессированных групп населения, исторических ценностей России, национально-культурных общин и др.

При подготовке и реализации программ и в дальнейшем учитывать особенности региональной инвестиционной политики, способствующие структурным преобразованиям, ускоряющим выход из кризисной ситуации, выравниванию уровней социального развития регионов, реабилитации зон экологического бедствия.

Р А З Д Е Л 4

СИСТЕМА МЕХАНИЗМОВ

РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ