Глава 2. Сущность и исторические предпосылки региональной политики и управления

Исторические особенности региональной политики в условиях формирования рыночных отношений.

Под региональной политикой в Российской Федерации следует понимать одно из важнейших направлений деятельности государственных органов, в частности, Правительства Российской Федерации, синтезирующее ее региональные аспекты. Она представляет собой систему принципов, приоритетных направлений, методов и мероприятий федеральных органов власти по воздействию на территориальную структуру общества для достижения исторических целей социально-экономического развития страны. Конституция РФ декларирует диалоговую систему согласования интересов федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению устойчивого саморазвития человека на конкретной территории, в конкретном времени и конкретном социуме.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на общие параметры государственной региональной политики:

1. Пространство - страна.

2. Объект - регионы.

3. Предмет - специфические региональные проблемы.

4. Способ выделения - выявление специфических региональных проблем.

5. Система - многоуровневая.

6. Типизация по признакам:

а) содержание проблем (сельское хозяйство, промышленность, ресурсы);

б) доминантные проблемы (выделение приоритетов в региональном развитии);

в) острота проблемы (временной фактор);

г) пути решения (финансовый источник: федерация, регион или регионы, коммерческие или общественные инвесторы);

д)формы государственного регулирования (административно-правовые, налоговые, финансовые и т.д.).

7. Характер системы - депрессивная, развивающаяся и динамичная.

Следует иметь в виду, что каждый регион в процессе экономических реформ, во-первых, приобретает новое геополитическое и экономическое положение. Так, одни стали приграничными, другие потеряли свое место (специализацию) в едином экономическом пространстве страны. Во-вторых, многие регионы вынуждены менять схемы своего структурно-промышленного и аграрного развития.

Исторические особенности становления регионального управления

18 декабря 1708 года самодержец всероссийский Петр 1 подписал указ, в котором говорилось: «Великий государь указал, по именному своему великого государя указу, в своем Велико-Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города». Ими стали Московская губерния с 39 городами, Ингерманландская (в последующем Санкт-Петербургская) с 29, Киевская с 56, Смоленская с 17, Архангелогородская с 20, Казанская с 71, Азовская с 77 и Сибирская с 30 городами. В основе петровского деления на восемь губерний лежал план его предшественника – царя Алексея Михайловича о разделении России на восемь обширных военных округов. Главный смысл тогдашней губернской реформы состоял в максимальной мобилизации людских, материальных и финансовых ресурсов для создания сильных армии и флота, способных «прорубить окно в Европу», превратить Россию в могущественную империю.

Главными региональными наместниками стали генерал-губернаторы и губернаторы. Восемь первых генерал-губернаторов и губернаторов были могущественными и влиятельными людьми государства, ближайшими соратниками Петра 1 в проведении реформ.

В то время генерал-губернатор не только защищал границы государства Российского, но и расширял их. Многие территории губерний превышали размер многих европейских государств. Первые руководители обширных территорий (губерний) занимались чаще военными операциями, чем управляли ими.

Обязанности «правителей губерний» были довольно расплывчаты. В круг их полномочий, судя по практике губернаторской деятельности (указов царя по этим вопросам нет), входили: сбор с вверенных им территорий всех казенных налогов и проч., исполнение всех государственных повинностей, возложенных на губернию; своевременное предоставление определенного количества работников и рекрутов.

Губернатор становится полновластным хозяином вверенной ему территорией, подчас вопреки замыслу царя.

Реформирование системы управления обширными территориями России продолжила Екатерина II. Идея просвещенной императрицы состояла в том, что «целое только тогда может быть хорошо, когда части его находятся в устроении». Руководствуясь этим, она провела самую последовательную и удачную губернскую реформу в истории государства Российского. Подготовка этой реформы заняла целое десятилетие. Столько же понадобилось времени на ее реализацию. В 1775 году Екатерина II ввела «Учреждение о губерниях», пойдя на серьезнейшую демократизацию управления Россией. Впервые в основу нового административного деления страны был положен достаточно обоснованный количественный принцип: численность населения в губернии должна составлять 300 – 400 тысяч человек. Одновременно, предполагаемые губернаторы неоднократно выезжали на несколько месяцев для организации системы органов губернского управления, определяли границы губернии, губернский центр, создавались органы местного управления. К 1781 году было сформировано 40 губерний, во главе которых стали наместники (генерал-губернаторы). В дальнейшем число губерний постоянно увеличивалось по мере присоединения новых территорий.

Обязанности государева наместника были достаточно многообразны. Однако главным в его работе был надзор за исполнением законов, а также выполнением должностными лицами возложенных на них обязанностей. При этом наместнику передавались и функции прямого управления. Он становился начальником полиции, командовал местным гарнизоном, и войсками, наблюдал за сбором податей и рекрутскими наборами, занимался «пресечением роскоши и расточительства, обузданием жестокости», отвечал за благоустройство вверенной территории.

По общему правилу наместникам полагалось быть во всякой губернии. Однако недостаток опытных и преданных кадров, способных провести реформу, внес коррективы в первоначальные планы. Наместники назначались не во все губернии, а по одному на две-три губернии. В отсутствии генерал-губернатора, его функции выполнят губернатор (правитель наместничества). Постепенно произошло разделение управленческой деятельности между генерал-губернатором и губернатором. Первый (наместник) выполнял надзорные функции, являлся «оком государевым». Губернаторы (правители наместничества) – осуществляли функции непосредственного управления, оперативного руководства. Назначались губернаторы императрицей по представлению генерал-губернатора.

Подбор руководящих кадров губерний осуществлялся особенно тщательно, потому что им предстояло не только исполнять волю монарха, но и творчески реализовать основные идеи региональной и политической реформы. Поэтому на руководящих постах оказались выдающиеся люди того времени. Указанная система регионального управления просуществовала вплоть до 1917 года.

Советский период управления страной – это принципиально иная организационная и социально-экономическая среда, в которой административное управление совпало с государственной формой собственности. Социальные цели государственной системы управления были далеки от декларированных социалистических отношений. Диктатура пролетариата превратилась в яркую демонстрацию диктатуры власти. Переворот в управлении состоял не в принципиально новых методах управления, а в преобразовании частной собственности в единую государственную собственность. Соответственно государственная (так называемая общественная) собственность сформировала и подчинила себе систему интересов: государственный (общественный), коллективный и личный. Все указанные интересы декларировались сверху, что предопределяла иерархию управления в стране.

Мы не всегда осознаем, какой переворот в общественных отношениях произошел из-за смены форм собственности и сплошной ее национализации. Промышленность стала сосредоточиваться в новых органах управления – народных комиссариатах (министерствах), которые стали безраздельными собственниками средств производства. Региональные же органы управления из губернских превратились в политические органы, координирующие работу промышленности и сельского хозяйства на местах. Они имели очень четкую и жесткую иерархию подчиненности по вертикали.

Число территориальных образований страны (республики, края, области) стало быстро расти. Это соответствовало программам ВКП(б) (в последующем КПСС) по социалистической индустриализации и коллективизации страны. Концентрации собственности и власти в руках государственных структур управления предопределили формы организации производства и управления народным хозяйством. В промышленности стали создаваться гиганты индустрии, в сельском хозяйстве – крупные коллективные предприятия (колхозы и совхозы). Концентрация и специализация производства – стали важнейшими организационными показателями преимуществ новых форм хозяйствования.

После Великой Отечественной войны преимущества общественного производства стали быстро превращаться в свою противоположность. Жесткая сталинская централизация управления стала мешать развитию общественного производства. Научно-технический прогресс нуждался в мобильной организации производства, малых предприятиях, реагирующих на новации в промышленности и специфический спрос покупателей. Гиганты индустрии стали испытывать постоянные затруднения со сбытом продукции, с ее модернизацией. Потребительский интерес устойчиво стал не совпадать с производственными интересами промышленных предприятий. Госплан СССР при всем старании не мог активно повлиять на расширении хозяйственной самостоятельности производственных звеньев, развитие инициативы мест. Отраслевой принцип государственного управления промышленностью нуждался в совершенствовании.

В 1957 году обсудив вопрос «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительства», Пленум ЦК КПСС по предложению Н.С. Хрущева изменил принцип управления промышленностью и строительством, организовав управление основными экономическими административными районами страны через посредство советов народного хозяйства (СНХ).

В стране начал действовать территориальный принцип управления экономикой. Всего было создано 105 совнархозов. Периодически совнархозы то укрупнялись, то разукрупнялись, т.к. территориальные интересы часто противопоставлялись интересам отраслевым. Ведомственность в отраслевой системе управления представляла собой довольно серьезное препятствие на пути межотраслевой интеграции производства. Перевод системы управления на территориальный принцип не избавил ее от ведомственности, т.к. она приобрела другой характер – территориальный. И неизвестно какая из них представляет для страны меньшее зло.

А первых порах эта реформа дала положительные результаты и заметно оживила развитие промышленности за счет развертывания горизонтальных связей между регионами и освобождения от жесткой отраслевой централизации управления промышленностью.

Очень скоро выяснилось, что территориальный принцип управления страдает недостатком не меньшим, чем предыдущий. Территориальная ведомственность оказалась страшней потому, что она разрывала к тому времени единый народнохозяйственный комплекс на региональные (в том числе, республиканские) хозяйственные образования. Натуральное ведение огромного хозяйства отдельных, даже крупных совнархозов, приводило к социальным, экономическим и организационным потерям. Удовлетворение интересов государства подменялось интересами республики, крупного экономического района (СНХ). Отсутствие рыночных отношений не позволяло преодолеть указанный недостаток и активизировать межотраслевые связи - производственную кооперацию. Экономика страны, построенная на принципах «единого завода», не могла сосуществовать с местническими интересами ряда регионов. Территориальный эксперимент оказался неудачен еще и потому, что партийное руководство стало терять контроль над экономическим пространством страны в целом, что противоречило самому принципу руководящей роли КПСС. В этих условиях вполне естественным был отказ от территориального управления и полный возврат к отраслевому управлению.

Последующий период (вплоть до 90-х годов) характеризуется огромным разнообразием экспериментов, которые проводили ЦК КПСС и Совет Министров СССР. Основная их задача сводилась главным образом в предоставлении управленческим производственным структурам хозяйственной самостоятельности.

Интересна история хозяйственного расчета как основного рычага управления над административными, хозяйственными и производственными структурами. Хозяйственный расчет в социалистической системе хозяйства появился в 30-е годы, когда основные средства производства были переданы в государственную собственность. Директора предприятий назначались, а контроль над их деятельностью осуществлялся с помощью хозрасчета и ряда показателей, таких как, себестоимость продукции, объем производства, производительность труда, численность промышленно-производственного персонала, рентабельность и т.д.

В 1970-е годы было принято ряд решений ЦК КПСС и Правительства СССР о расширении сферы хозрасчетной деятельности государственные структур управления промышленностью. В частности, это касалось внедрения хозрасчета в управленческую деятельность министерств и ведомств, крупных производственных, научно-производственных и республиканских промышленных объединений. Более того, хозяйственный расчет вводится в региональные структуры управления, создаются территориальные межотраслевые хозрасчетные объединения в структурах районных (городских) исполнительных комитетов.

В этих условиях поиск более рациональных организационных форм производственной деятельности шел по пути территориальной интеграции. В частности, виде территориально-производственных комплексов (ТПК), республиканских промышленных объединений, научных и производственных объединений (РПО, НПО, ПО), межотраслевых научно-производственных комплексов (МНТК).

Командно-административная система управления, обеспокоенная снижением темпов промышленного развития, ухудшением социально-экономических показателей жизнедеятельности общества, лихорадочно искала выход из положения. Его «нашел» М.С. Горбачев в перестройке всей системы власти, плюрализме политических реформ, развитии демократических форм управления, передаче государственной собственности местным органам власти, возможности отделения республик от Советского Союза.

Без соответствующей организационной подготовки все мероприятия первого Президента СССР были обречены на провал. Что и случилось.

Управленческая реформа 1990-х годов являлась следствием рыночной «революции» этого же периода.

На государственное (федеративное) строительство и на региональную политику России определяющее влияние оказывают ее внутренние (присущие только ей) особенности. В первую очередь это относится к географии и природе. Огромная территория. С одной стороны, она является позитивным фактором (обилие ресурсов, разнообразие условий и возможностей), с другой - негативным (низкая плотность населения, трудности взаимодействия территорий, отдаленность от административного и культурного центра и т.д.). Суровая природа. Россия расположена в суровом северо-восточном регионе Евразии, 3/4 ее территории покрыто тундрой и тайгой, на вечной мерзлоте, лишь пятая часть пригодна для распашки, да и то половина этой части лежит в зоне рискованного земледелия. Современная Россия теперь не имеет обширные территории с почти тропически климатом (Крым, Кавказ, среднеазиатские территории). Многие реки и моря зимой замерзают. Территориальные границы России с распадом Советского Союза требуют больших материальных и организационных затрат. Неравномерность размещения населения. 3/4 населения России сосредоточены на европейской ее части, которая составляет 1/4 территории страны, а на остальные 3/4 приходится всего 1/4 населения.

Важную особенность Российской Федерации составляют ее природные богатства. Россия является природной кладовой мира и «черпать» из нее следует крайне бережно. Большая часть ресурсов, обилием которых знаменита Россия, расположена далеко от главных хозяйственных центров. Эта особенность и преимущество развивающейся России сильно влияют на организационные проблемы формирования современной Федерации, ведь именно природные ресурсы должны находиться под контролем федеральных структур власти. Любое отклонение от него приводит не просто к разбазариванию природных богатств народа, но и к паразитированию местных властей под благовидным предлогом заботы о населении, живущем на этой территории. Более того, возможность безконтрольно использовать природные ресурсы в значительной степени осложняет экологическую обстановку не только страны или региона, но и мира.

Для судеб России и ее народов исключительное значение имеет историческая особенность национально-территориального строительства российского государства. Огромное разнообразие наций уживается со значительным преобладанием одной из них по численности, жесткий государственный централизм - с традиционной автономией отдаленных окраин, а диспропорции в уровне и характере хозяйственного развития ряда регионов России связаны с длительным господством советского строя. Это прослеживается, во-первых, в концентрации хозяйственной жизни в крупнейших городах и падении плотности населения, хозяйственной активности и т.д. по мере удаления от региональных центров. Сложность территориальной структуры усугубляется фетишизацией крупных и крупнейших предприятий и производств, созданием территориально-производственных комплексов. Результатом этого является монополизм отдельных суперзаводов, зависимость страны от двух-трех центров производства, гиперспециализированных регионов. Предприятия взяли на себя несвойственную функцию - развитие социальной сферы на соответствующих территориях. Суперзаводы имели собственные (часто закрытые) города с собственной системой и сферой услуг.

С распадом Союза и активным развитием экономических реформ старые связи и отношения быстро разрушились, стали катастрофически нарастать межрегиональные диспропорции. Этот процесс, с одной стороны, сопровождается спадом производства и усилением межрайонных контрастов в социальных показателях (детская смертность, уровень преступности и т.д.), с другой - поиском новых технологических решений при создании новых производств и специализации регионов.

Однако не следует преувеличивать значение и размах изменений, произошедших в территориальной структуре Российской Федерации, так как каждый регион пытается самостоятельно справиться с трудностями переходного периода. В результате экономическая дезинтеграция стала устойчивой тенденцией, а федеральные исполнительные органы не могут эффективно и устойчиво воспрепятствовать этому процессу.

Процесс дезинтеграции неоднозначен. Он отражает исторически присущую России тенденцию к известной автономии региональных рынков. Стремление к самостоятельности регионов объясняется геополити-ческими особенностями страны, ликвидацией тотали-тарной системы управления и объективной необхо-димостью расширения полномочий местных властей, переходом к рыночным отношениям. В то же время заметно тяготение к экономическому сепаратизму, стремление получить все новые полномочия явочным порядком.

В стране исторически сложилось исключительно глубокое территориальное разделение труда, и ни один, даже самый крупный регион не в состоянии существовать в режиме абсолютной автономии. Иллюзорные представления местных властей в обратном не только нарушают целостность единого экономического пространства и тормозят рыночную реформу, но и препятствуют использованию преимуществ государственного регулирования социально-экономических интересов регионов. Вот почему необходимо создать федеральное правовое пространство, в котором интересы регионов и федерации не противостояли бы друг другу.

Сохранение и укрепление российского государства прямо зависит от того, насколько успешно будут формироваться федеративные отношения, развиваться местное самоуправление и строиться вертикальные и горизонтальные структуры управления деятельности законодательных и исполнительных органов власти. Вот почему в новом государственном устройстве большое значение придается укреплению и развитию федерализма. Федерализм - отношения субъектов Федерации между собой и с Федерацией в целом, основанные на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также на конституционно-правовом равенстве субъектов Федерации между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти.

Задачи укрепления федерализма решаются в результате :

- защиты и обеспечения интересов Федерации в целом, действий государственной власти и регионов, направленных на сохранение единства и территориальной целостности России;

- децентрализации, демократизации власти, расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышения их ответственности перед населением;

- правового и экономического выравнивания прав и компетенции субъектов Федерации;

- разработки мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих конституционно установленную самостоятельность регионов, сочетание селективной государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

- последовательного и пропорционального взаимодействия субъектов Федерации с федеральными органами власти в хозяйственной, финансовой, социальной, культурной и национальной политике;

- реального обеспечения каждому гражданину России гарантированных конституционных прав и свобод на всей территории государства.

Необходимость в определении основных положений региональной политики особенно ощущается в настоящее время, когда Федерация и ее субъекты нуждаются в постоянной координации социально-экономического развития. В ряде случаев региональная политика приобретает практическое значение. Во-первых, от ее взвешенности и справедливости зависят экономическое поведение регионов, развитие взаимовыгодного сотрудничества, стремление к добровольному объединению, то есть, по существу, успех формирования сильного федеративного демократического государства. Во-вторых, от ее обоснованности зависят полнота и эффективность использования разнообразных природно-экономических и социально-исторических условий регионов, что является важнейшим фактором выхода экономики страны из кризиса и осуществления ее радикальной структурной перестройки. В-третьих, эффективная региональная политика является необходимым условием повышения уровня и качества жизни в каждом регионе, создания нормальных жизненных условий для населения, включая и слаборазвитые в экономическом отношении регионы. В-четвертых, региональная политика во многом предопределяет успех экономических реформ, так как без учета региональных особенностей в такой стране, как Россия, они обречены на неудачу.

Цели региональной политики

Основными целями региональной политики являются:

- развитие федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического и правового пространства;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления;

- обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации социальных стандартов уровня жизни и социальной защиты российских граждан;

- выравнивание социально-экономических условий развития регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих страте-гическое и геополитическое значение.

Указанные цели реализуются в сфере государственного строительства, региональной социальной и экономической политики, экологической безопасности, международных и внешнеэкономических связей, национально-этнических отношений.

Достижение указанных целей требует постоянного согласования с процессом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Суть федеративных отношений состоит в обеспечении территориально-политического единства государства, допустимой децентрализации государственной власти посредством законодательного разграничения полномочий и предметов ведения федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и равноправия субъектов России. Смысл сказанного определяет задачу федерализма - обеспечение эффективности управления единым государством, имеющим большую территорию и численность населения при помощи оптимального разграничения государственно-властных полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем при реализации на практике принципа федерализма опасны две крайности: жесткий унитаризм и национально-территориальная раздробленность. Очевидно, что исторически сложившийся «державный» подход при решении многих проблем государственного строительства в настоящее время преодолеть не представляется возможным. Однако ослабить его негативные последствия возможно при условии расширения демократических рычагов государственного управления. При этом предпочтения в первую очередь даются интересам региональных структур управления. Гибкость федеративного государственного устройства не должна препятствовать реализации единых (согласованных с субъектами Российской Федерации) целей, средств и методов их исполнения.

С учетом этого подготовлены законопроекты «Об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации» и «Об общих принципах организации органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации», а также проект примерного устава края (области).