Глава 17. Механизм реализации государственной региональной

политики в области охраны окружающей cреды

В числе важных факторов, являющихся гарантом устойчивого, стабильного функционирования всей государственной системы, – вопросы экологической безопасности, которые являются неотъемлемой частью государственной политики в области экономического и социального развития и рационального использования природных ресурсов как фундамента развития экономики страны.

В настоящее время основной упор в реализации экономических реформ сделан на разработку региональных комплексных программ. Такой подход объясняется как спецификой экономической ситуации, которая под влиянием изменения экономической ориентации требует фундаментальной структурной перестройки, так и изменением пространственной координации, связанной с распадом ранее существующих хозяйственных связей, а также территориальными и национально-государственными преобразованиями России.

Вместе с тем реализация региональной политики требует избирательного подхода в каждом конкретном направлении. В первую очередь это касается экологической политики.

Экологически безопасное устойчивое развитие страны предполагает:

– интернационализацию проблем окружающей среды, учет международных требований к разрушениям среды, которая охватывает территории разных стран и соответствующего распределения ответственности за подобные действия;

– при дифференциации территорий, регионализации экономики придерживаться научно обоснованных действий, учитывающих взаимоотношение естественных и антропогенных нагрузок на окружающую природную среду для сохранения экологического баланса территорий;

– сохранение «экологического каркаса» территорий при их ресурсном освоении;

– исходить из необходимости решения экопроблем в каждом конкретном регионе, специфики территории, экономических, культурных и других особенностей;

– отработать экономические и правовые нормы защиты окружающей среды, а также возможности их реализации;

– обеспечить современный уровень развития этносов, проживающих в регионах интенсивного ресурсного освоения, с учетом специфики их образа жизни, культуры, переходом на более рациональный способ добычи и использования ресурсов и особым упором на нынешние и будущие ресурсные и экологические потребности;

– обеспечить экологически обоснованное размещение производительных сил, предотвратив в перспективе экологическую деградацию территорий.

Федеральное государственное регулирование охраны окружающей среды и освоение природно-ресурсного потенциала осуществляется посредством реализации научно-технических, межотраслевых и территориальных экологических, социально-экономических программ. Вместе с тем программное обеспечение этих вопросов имеет ряд недостатков, среди которых наиболее существенными являются:

– отсутствие четких механизмов управления и реализации программ;

– сбои в финансировании, вызванные, в первую очередь, бюджетным дефицитом страны;

– сепаратизм некоторых регионов.

Не все руководители регионов хорошо понимают важность экологических проблем. Недопонимание, на наш взгляд, связано с плохой их осведомленностью о состоянии дел. Мало кто из местных руководителей связывают перспективы экономического развития района (региона) и страны с рекреационными проблемами развития своей территории. И совсем мало региональных руководителей связывают обеспечение чистоты экосистемы России с ее национальной безопасностью. Поэтому территориальные программы по защите окружающей среды контролируются местными руководителями с меньшими требованиями, чем, скажем, программы социальной защиты населения района.

По существующему положению в настоящее время финансирование федеральных и региональных экологических программ должно происходить, в основном, за счет территориальных и федеральных экологических фондов, образуемых из средств от платежей предприятий за нанесенный экологический ущерб. Но отсутствие нормативно-правовых документов по разграничению полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вносит в этот процесс несогласованность.

В соответствии с Федеральным договором и Конституцией, не ущемляя прав субъектов Федерации, необходимо обеспечить сохранение единого экологического пространства на территории России. Это является очевидным условием решения экологических проблем. Понятно, что они не имеют территориальных границ и их решение требует объединения усилий не только России, ее субъектов. Масштабы экопроблем выходят как за пределы Российской Федерации, так и нашей планеты.

Так как Россия в настоящее время из-за объективных экономических трудностей не в состоянии одномоментно реализовать полномасштабные программы, в полной мере обеспечивающие экологическую безопасность страны, необходимо хотя бы расставить первоначальные приоритеты, которые исходят из реальных возможностей, не требующих больших экономических затрат. К этим приоритетам относятся:

– ужесточение государственного контроля за существующими регламентами природопользования;

– применение административных экономических санкций для пресечения экологических правонарушений;

– экологическая санация существующих производств, реконструкция и перепрофилирование экологически опасных;

– обеспечение экологической экспертизы всех создаваемых экономических проектов с учетом опыта международных экспертиз.

Разрабатывая концепцию региональной политики, необходимо обратить особое внимание на разработку механизмов взаимодействия регионов, обеспечивающих в перспективе устойчивое развитие России.

Необходимость новых подходов к разработке национальной стратегии, региональной политики, геополитики и критериев участия России в международном экономическом и экологическом сотрудничестве исходит из объективного процесса усиления экологического фактора как мировой, а не национальной проблемы. В силу своей специфики экологический фактор оказывает существенное влияние и на природу социально-экономической модели общества.

Реализация национальной экологической политики в полном объеме возможна при условии полного обеспечения ее соответствующими финансовыми средствами, государственного контроля и заинтересованности регионов. Лишь та национальная экологическая стратегия будет обеспечивать реализацию устойчивого развития, которая включает в себя оптимизацию эколого-экономико-социальных параметров, их единство в сфере законодательной и нормативно-правовой деятельности как региональных, так и федеральных органов власти. Наряду с этим весьма существенным моментом в создании оптимальной устойчивой системы является уточнение компетенции и полномочий органов управления федерального уровня и субъектов Федерации, принципы их взаимодействия. Согласно Федеративному договору природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности относятся к совместному ведению федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Его реализацию обеспечивают закон об охране окружающей природной среды Российской Федерации и ряд других нормативных актов. Одновременно субъекты Российской Федерации принимают ряд собственных законов и правовых актов. В принципе такой подход с точки зрения реализации региональной политики в полном объеме, в том числе и в области экологии, правомерен. Но лишь в том случае, если будет соблюдена процедура их принятия и учет требований соответствующего законодательства Российской Федерации. Безусловно, региональные экологические законы должны отражать региональную специфику, но с учетом единых общенациональных принципов экологической политики.

В первую очередь это касается создания единого эколого-ресурсного нормативно-правового блока, обеспечивающего рациональное использование природных ресурсов в интересах реализации и оптимизации национальной экономики России. Именно отсутствие такого единства в настоящее время способствует территориальному (региональному) сепаратизму, разобщенности в использовании природных ресурсов. Такое положение может иметь далеко идущие последствия как с точки зрения стабилизации национальной экологической политики, так и обеспечения рационального использования природных ресурсов, особенно стратегических, в интересах развития экономики и обеспечения национальной экономической безопасности России. При реализации региональной политики необходимо четко распределить ответственность за состояние дел в этой сфере. Руководители регионов должны понять, что бесконтрольное, не координированное владение природными ресурсами, находящимися на их территориях, принесет только иллюзорные, временные выгоды территориям. Региональную перспективу нельзя ориентировать на полное истощение природных ресурсов, ведь тем самым разрушается национальная экономика в целом, нарушается функционирование единого государственного механизма, из-за которого, в конечном итоге, человечество, и прежде всего население России, вступает в экологическую деградацию. Мировое сообщество, как свидетельствует об этом решение Конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 г. По окружающей среде и развитию, осознало порочность такого подхода к национальным природным ресурсам и экологическому состоянию своих территорий. Это подтолкнуло мировое сообщество к разработке концепции устойчивого развития как новой модели, учитывающей неразрывность баланса экономических и экологических интересов, обеспечивающей сокращение разрыва в уровнях жизни как между странами, так и в пределах каждой страны.

Именно такой подход принят Россией, которая на основании Указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и распоряжения Правительства Российской Федерации от 24 февраля 1994 г. разработали концепцию устойчивого развития России. Экономические преобразования страны должны соответствовать основным принципам устойчивого развития, которые определяют выбор политических, экономических и экологических решений как Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов (регионов).

Основные положения концепции устойчивого развития должны быть учтены при разработке основ региональной политики, чтобы сохранить экологическую, экономическую и политическую стабильность и целостность России и обеспечить ее равноправное вхождение в сообщество экономически развитых, политически стабильных государств.

Для реализации устойчивого развития решение региональных экологических проблем имеет решающее значение.

Глобальные, в том числе и национальные российские экологические проблемы, являются следствием нерационального хозяйствования в отдельных регионах, а также неправомерных действий центральных властей при существовавшей командно-административной системе по размещению производительных мощностей в регионах без учета базовых интересов самих регионов.

Примером такого положения являются Башкортостан, Челябинская область, Кузбасс, Тюменская область, где ранее были сосредоточены колоссальные мощности по добыче угля, нефти, предприятия химической и нефтеперерабатывающей, металлургической и военной промышленности.

В настоящее время осуществление программы структурной перестройки экономики позволяет смягчить последствия неразумного сосредоточения таких производств во многих регионах, но не командно-административным методом, а посредством реализации оптимальных региональных программ комплексного направления.

Для решения первоочередных задач, направленных на возрождение территорий (регионов), на уровне федеральной политики следует определить приоритетные направления, к которым относится, в первую очередь, поиск путей и форм взаимодействия ряда крупных взаимодополняющих по ресурсам регионов. Для этого целесообразно разработать и принять ряд совместных региональных проектов ресурсного освоения на взаимовыгодной основе. Необходимо искать новые формы экологического сотрудничества регионов. Ими могут стать экологические союзы или ассоциации наподобие экономических ассоциаций, цель которых – сохранение экологических условий при региональном освоении природных ресурсов и обеспечение устойчивого развития регионов.

В соответствии с осуществлением государственной региональной политики в целом исполнительные органы на местах должны:

– обеспечить условия для оздоровления окружающей природной среды собственного региона;

– четко выполнять межрегиональные экологические обязательства, которые являются залогом успешного решения не только локальных, но и глобальных экологических проблем;

– соблюдать международные нормы и обязательства, соглашения по охране окружающей природной среды;

– найти новые формы ответственности государства и новых собственников за экологические последствия прошлой и будущей экономической деятельности.