Основы федерализма.

Федерализм - отношения субъектов Федерации между собой и с Федерацией в целом, основанные на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также на конституционно-правовом равенстве субъектов Федерации между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти.

I. Исходя из основных целей региональной политики, необходимо выделить следующие направления в политике федерализма:

а) защита и обеспечение интересов Федерации в целом, гарантии сохранения единства и территориальной целостности России.

б) децентрализация, демократизация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение их ответственности перед населением.

в) формально-юридическое выравнивание субъектов Федерации.

II. В целях защиты и обеспечения интересов Федерации в целом, сохранения единства и территориальной целостности России, единства правового и экономического пространства необходимо четко сформулировать полномочия федеральных органов государственной власти. Они, с одной стороны, обеспечивают защиту интересов Федерации в целом, а с другой стороны, не посягают на самостоятельность субъектов Федерации в решении местных вопросов. Круг полномочий федеральных органов государственной власти должен быть предельно узок, но надежно защищен от посягательств со стороны отдельных субъектов Федерации.

Установление статьей 71 Конституции Российской Федерации предметов ведения Российской Федерации не решило эту проблему окончательно. Неточность формулировок статьи 71, их частичное переплетение со статьей 72 (защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития; федеральные фонды регионального развития; использование территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа в отличие от определения их статуса и защиты и др.) порождают вполне справедливые требования субъектов Федерации на участие в решении этих вопросов и, следовательно, на часть полномочий в этих сферах.

Это требует детальной проработки в федеральных законах полномочий федеральных органов государственной власти и определения прав субъектов Федерации как по предметам совместного ведения, так и по предметам ведения Российской Федерации. Без такого уточнения и законодательного закрепления федеральных полномочий, их защита, в том числе судебная, осложнена, приведет к ущемлению интересов субъекта Федерации.

Децентрализация и демократизация власти, передача большого числа полномочий субъектам Федерации через разграничение полномочий, повышение оперативности в принятии решений, приближение органа, принимающего решения, к населению, повышение влияния населения на принимаемые решения ведет к снижению конфликтности между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации и повышению стабильности государства.

Соблюдение принципа равноправия субъектов Федерации и в то же время учет специфики каждого из них при разграничении полномочий по предметам совместного ведения, их юридическом закреплении требует двойного механизма установления полномочий.

Федеральное законодательство по предметам совместного ведения может и должно устанавливать минимальный объем полномочий федеральных органов государственной власти, вне пределов которых субъекты Федерации в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации равны в своем праве на осуществление государственной власти.

В то же время разница в географических, климатических, демографических, экономических, социальных и иных условиях субъектов Федерации предопределяет разные возможности по объему осуществляемых органами государственной власти субъектов Федерации полномочий. Дифференцированный подход к определению объема полномочий каждого субъекта Федерации реализуется через договорный процесс по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, реализуется принцип - право равное (круг полномочий, закрепленных федеральными законами), возможности по их реализации различные (разграничение договорами).

Однако, необходимость судебной защиты полномочий, установленных в договорном порядке, требует законодательного механизма их разграничения.

Обеспечение реального конституционно-правового равенства субъектов Федерации, помимо вышеназванного принципа равного права на осуществление своих полномочий, требует законодательного развития некоторых конституционных положений.

Это, прежде всего, решение вопроса об отношениях автономных округов с краем, областью, в составе которых они находятся. Совершенно очевидно, что без федерального закона, предусмотренного пунктом 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, этот вопрос не разрешим.

Требуется законодательное установление общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации, без чего конфликтные ситуации, как внутри субъекта Федерации, так и с федеральными органами государственной власти неизбежны.

Чрезвычайно важно установить механизм реализации пункта «а» статьи 72 Конституции Российской Федерации об обеспечении соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом необходимо предусмотреть, как механизм приведения в соответствие уже действующих актов, так и механизм согласования разрабатываемых и вновь принимаемых.

Становление основанных на законе федеративных отношений невозможно без нормально функционирующей, независимой судебной системы, способной оперативно и непредвзято рассматривать споры между органами государственной власти и между гражданами и государством.

Особая роль здесь принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, который должен рассматриваться в системе федеративного государства не как карающий орган, а как механизм демократизации федеративных отношений. Однако, для повышения эффективности его работы следует законом установить механизм реализации решений Конституционного Суда, предусматривающий ответственность органов государственной власти за систематическое нарушение Конституции Российской Федерации.

III. С целью реализации политики федерализма необходимо обеспечить принятие первоочередных федеральных законов:

а) в области государственного строительства: «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти»; «О судебной системе и судоустройстве в Российской Федерации»; «О порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; «О порядке реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации»; «Об отношениях органов государственной власти автономного округа с органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ»;

б) по предметам ведения Российской Федерации, требующим федерального законодательного регулирования, но не исключающим или прямо предусматривающим наличие полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: «О национально-культурной автономии»; «О национальных меньшинствах (или О коренных малочисленных народах)»; «О федеральных программах»; «О федеральных фондах регионального развития»; «Об оборонном производстве»; «О территориальном море, исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации»;

в) по всем предметам совместного ведения, предусмотренным статьей 72 Конституции Российской Федерации, но в первую очередь: «О порядке обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Названный федеральный закон должен установить механизм, а, следовательно, и полномочия федеральных органов, контроля и согласования.

Должна быть упорядочена деятельность представителей Президента и структурных подразделений Миннаца РФ в субъектах Федерации. Они должны активно взаимодействовать с участниками управленческих цепочек: субъект федерации - Президент Российской Федерации и субъект Российской Федерации - Правительство Российской Федерации для проведения согласительных процедур, а в случае затруднений в получении положительного эффекта - включения механизма Конституционного Суда Российской Федерации.

Следует обратить внимание, Президент Российской Федерации активно участвует в урегулировании взаимоотношений между субъектами Российской Федерации и федеральными органами власти. С этой целью были образованы Федеральные округа, руководители которых выступают его представителями. Пока эти отношения не получили четкого нормативно-правового обеспечения. Однако им еще предстоит активно включиться в государственное строительство российского федерализма.

Поиск оптимальной схемы федерализма в России проходит исключительно противоречиво. С одной стороны, она опирается на логику сохранения и укрепления государственного единства Российской Федерации, на демократические формы ведения и решения общих дел, о чем свидетельствуют Конституция Российской Федерации, соглашения Правительства РФ с субъектами Федерации, являющиеся составной частью Федеративного договора.

С другой стороны, властные структуры регионов пытаются сформировать свою особую территориальную модель государственного устройства, превращая ряд крупных городов в субъекты Федерации, и крупных административно-территориальных образований - в региональные ассоциации экономического взаимодействия. По-видимому, и государственные органы, реализующие функции регионального управления, недостаточно четко направляют механизмы взаимодействия с местными органами управления и возможности полного использования общественных, коммерческих и государственных структур.

Реальную угрозу представляют дезинтеграционные процессы, связанные с расширением экономических, а нередко и политических связей отдельных субъектов Федерации (прежде всего республик в составе РФ) с зарубежными государствами, минуя центральное Российское Правительство. За этой тенденцией прослеживается не только экономические, но и политические, этнические, религиозные, а порой и военно-стратегические факторы, выступающие одновременно как стимулы и как следствие дезинтеграции.

Новый механизм необходим в отношениях государственных отраслевых образований с промышленными и производственными структурами, получившими предпринимательский статус. Управляющая роль государства сегодня не адекватна потребностям социально-экономического развития регионов России. Следует иметь ввиду, что финансовая поддержка территориальных образований складывается под влиянием государственных бюджетных органов управления, результатов хозяйственной деятельности и интересов производственных единиц, входящих в их состав, а также с помощью предпринимательских структур и общественных организаций, имеющих собственные источники финансирования.

Принципы федерализма в государственной региональной политике с учетом возрастающей ее роли находятся в диалектическом развитии. Среди них следует выделить:

- рациональное сочетание интересов Федерации, ее субъектов и территорий местного самоуправления;

- согласование приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной, этнополитической и научно-технической политики, в основе которых лежат интересы федерализма с адекватным механизмом инвестирования структурной перестройки;

- подчинение интересам федерализма региональной бюджетно-налоговой политики, отношений собственности, использования земельных и других природных ресурсов;

- обеспечение многообразия самоуправлении народов и территорий, сохранение на нынешнем этапе национально-государственного, национально-территориального и территориального принципов построения Федерации.

Государственная региональная политика использует различные механизмы реализации принципов на всех уровнях системы управления, в частности, посредством экономических реформ; структурной перестройки; создания рыночной инфраструктуры; организационных форм общественного и административного управления и др.