Глава 16. Механизм реализации социальной региональной

политики

Региональные проблемы социального развития. Несмотря на известные признаки начала стабилизации в экономике, ситуация в социальной сфере во многих регионах продолжает оставаться неустойчивой, грозящей в любой момент конфликтами и взрывами. Значительная часть регионов подвержена влиянию целого ряда негативных факторов, связанных со спадом производства, с опережающим увеличением цен и тарифов на предметы первой необходимости, энергию и коммунальные услуги, с нарушением экономических связей и сокращением поставок продовольствия и топлива, с межнациональными конфликтами и высокой концентрацией на отдельных территориях беженцев и вынужденных мигрантов. Это приводит к возникновению территориальных зон социальной напряженности.

Регионом, где ситуация в социальной сфере представляется наименее стабильной, а перспективы купирования негативных процессов в определяющей степени зависят от мер государственного регулирования, является Северный Кавказ. Здесь весьма слабая финансовая база – по размеру подушных налогов район занимает последнее место в РФ (менее 50% от среднероссийского уровня), наиболее низкий уровень жизни, самая высокая концентрация беженцев, очень напряженная социально-психологическая обстановка, вызванная межнациональными конфликтами. Особенно остро эти проблемы проявляются в республиках, чей ресурсный потенциал не позволяет рассчитывать на достаточно быстрое решение стоящих перед ними проблем собственными силами.

Другой регион повышенного риска в социальной сфере – центр европейской части России, включающий Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский и Центрально-Черноземный районы. Структура экономики этих районов недостаточно приспособлена к требованиям рынка, что предопределило в них глубокий спад промышленного производства и быстро увеличивающиеся масштабы безработицы. Предстоящая перестройка хозяйства может привести к обвальному ее нарастанию, с которым местным властям самостоятельно не справиться. Кроме того, для этих районов характерны высокие темпы депопуляции населения, чрезмерные техногенные нагрузки на окружающую среду. Хотя в настоящее время обстановка в регионе менее напряженная, чем на Северном Кавказе, но при резком всплеске безработицы она может быстро ухудшиться и привести к негативным последствиям для всей страны.

Специфическими социальными проблемами, имеющими чрезвычайно острый характер, отличаются регионы Крайнего Севера. Остановка предприятий, вызванная ликвидацией или сокращением государственных дотаций, нарушением поставок оборудования и недостаточной конкурентноспособностью, хронические неплатежи потребителей топлива, обострение проблемы с завозом грузов, сверхвысокие цены на продукты питания и товары обусловили абсолютное снижение уровня жизни населения и вызвали безработицу. Резко возросла миграция населения, приводящая к вымыванию наиболее квалифицированных и мобильных кадров.

Такая ситуация чревата не только крупными потерями для народного хозяйства, но и социальными взрывами. Освоение и развитие северных районов всегда было одним из приоритетных направлений государственной политики. В условиях, когда Север остается одним из опорных регионов, обеспечивающих Россию топливом, сырьем и валютными ресурсами, ситуация в социальном самочувствии регионов Севера должна оставаться под жестким контролем государства.

На остальной территории России также имеются районы, где социальная напряженность проявляется в тех или иных формах. Первоочередного внимания здесь заслуживают субъекты Российской Федерации, располагающиеся в границах Уральского экономического района, Читинская область, Бурятская Республика и Республика Тува, Приморский край и Сахалинская область. Хотя острота кризисных ситуаций в социальной сфере и деструктивный потенциал в этом случае не так велики, для их нейтрализации требуется согласованная региональная политика федеральных органов управления и органов власти субъектов Российской Федерации.

Региональные особенности процессов социального развития должны найти адекватное отражение в государственной политике. Это означает прежде всего регионализацию задач социальной политики и формирование системы мер государственного регулирования, направленных на создание примерно равных условий для социального развития населения всех регионов и ликвидацию региональных очагов социальной напряженности.

Основные задачи региональной социальной политики. В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление основ федеральной социальной политики и федеральных социальных программ, регулирование прав и свобод граждан находится в ведении федеральных органов исполнительной власти, а вопросы социально-трудовых отношений и защита прав граждан, административное и трудовое законодательство – в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому выработка и реализация региональной социальной политики требует тесного взаимодействия федеральных и региональных органов управления. На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны решаться вопросы развития социальной инфраструктуры: образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социального обеспечения населения и ряд других. В то же время в решении крупномасштабных и острых региональных социальных проблем требуется участие органов федерального уровня управления, проведение активной государственной политики.

Приоритетными направлениями этой политики являются:

– противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям миграции населения в ряде регионов России;

– обеспечение регулирования размещения беженцев и вынужденных мигрантов в районах, располагающих для этого необходимыми условиями;

– предотвращение массовой бедности населения слаборазвитых и депрессивных регионов;

– сдерживание процесса имущественного расслоения в наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионах;

– минимизация отрицательных последствий массовой безработицы в индустриальных районах;

– помощь населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате природных и техногенных катастроф, чрезмерного загрязнения окружающей среды, острых межнациональных конфликтов.

Региональные проблемы демографической политики. Демографическая ситуация в России имеет тенденцию к ухудшению. Несмотря на положительное сальдо миграции происходит абсолютное сокращение численности населения. Естественная убыль составила в 1992 г.– 220 тыс. чел., в 1993 г. – 750 тыс. чел., а в 1994 г. – 920 тыс. чел. При этом в 11 регионах естественная убыль населения превысила 10 человек на 1000, что свидетельствует о крайне неблагоприятном положении. Все эти регионы расположены на территории Северо-Западного и Центрального районов Европейской части России. Лишь в девяти субъектах Российской Федерации имел место естественный прирост населения, в том числе в восьми республиках Северного Кавказа, юга Поволжья и в Сибири.

Изменилось генеральное направление современных миграций – с севера и востока на юг и запад. В условиях неуправляемой миграции наблюдается нарастающий отток населения из районов, куда оно ранее всячески привлекалось. Это Север, Восточная Сибирь и Дальний Восток. Только районы Крайнего Севера за последние годы потеряли более 700 тыс. человек. Эти регионы России представляют особый интерес для экономической экспансии развитых стран и соседних государств. Сокращение численности населения в них, свертывание хозяйственного освоения, ослабление влияния центра представляется особо опасным для экономической безопасности и территориальной целостности России. Поэтому чрезвычайно важно проводить целена-правленную политику сдерживания оттока населения с перечисленных территорий.

Особое место в миграционном процессе занимают вынужденные переселенцы и беженцы, число которых составляет сотни тысяч ежегодно. Эти мигранты, как правило, не имеют достаточных средств к существованию, полностью или частично лишились своего имущества, находятся в тяжелом моральном состоянии. Слабая управляемость процессами размещения приводит к высокой их концентрации на территории Северного Кавказа, юга Центрально-Черноземного района, в южном и среднем Поволжье.

При этом возникают дополнительные трудности по обеспечению жильем и адаптации с местным населением. Все это предопределяет необходимость активного регулирования процессов вынужденной миграции со стороны не только региональных, но и федеральных органов управления.

Исходя из сложившейся ситуации, основными задачами региональной политики в демографической сфере являются:

– принятие комплекса мер экономического и социального характера, направленных на увеличение продолжительности жизни и естественного прироста населения. Особое внимание должно уделяться центральным районам европейской части России, отличающихся наиболее острой и прогрессирующей миграции населения;

– регулирование миграционных процессов с учетом стратегических задач развития регионов и их геополитического положения;

– регулирование потоков вынужденных мигрантов и беженцев, создание условий для их рационального размещения по территориям.

Государственная политика по регулированию демографических процессов носит долговременный и комплексный характер. Она направлена на создание благоприятных экономических условий для жизнедеятельности населения, радикальное повышение качества медицинской помощи и улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки, максимально возможное снижение смертности, особенно младенческой и лиц трудоспособного возраста.

Государственная политика в области миграции по отношению к населению северных и восточных районов носит двойственный характер: с одной стороны, необходимо переселить из этих районов людей, непосредственно не занятых хозяйственной деятельностью, с другой – приостановить миграцию квалифицированных кадров из этих районов. Проживающим здесь пенсионерам должны быть созданы выгодные условия для переезда в центральные и южные районы. Предполагается поощрять выпуск региональными органами управления облигаций с целью финансирования строительства жилья для северян, создание акционерных обществ, в задачи которых входило бы обеспечение их переезда. Наряду с федеральной поддержкой в этой связи целесообразно выделять часть средств из бюджетов северных регионов, имеющих достаточно устойчивое финансовое положение.

С целью создания привлекательных условий труда на предприятиях северных и восточных районов, во-первых, необходимо решить проблему завоза в достаточном ассортименте товаров народного потребления и топлива, а также взять под контроль государства цены на транспортировку в районы материалов, оборудования и готовой продукции.

Решение проблем беженцев и вынужденных мигрантов требует законодательных и экономических мер как общего, так и регионального характера. Прежде всего следует принять соглашения с государствами – бывшими республиками СССР относительно прав русскоязычного населения. Необходимо уточнить статус беженца и перемещенного лица, а также определить и ввести в действие механизмы эвакуации и расселения этих категорий населения, расширить возможности государственных служб по жизнеобеспечению беженцев в местах первоначального убежища.

Для рационального размещения беженцев и вынужденных переселенцев предусматривается ввести квоты по регионам на количество мигрантов, а также создать благоприятные условия в регионах Нечерноземной зоны Российской Федерации. На территориях, выделенных под обустройство мигрантов, вводится льготный порядок обеспечения землей и кредитами желающих поселиться в сельской местности, выдаются повышенные ссуды за счет федерального бюджета на строительство жилья и хозяйственных построек, предоставляется право под гарантии местных органов власти на получение льготных кредитов на предпринимательскую деятельность. Перечень субъектов Российской Федерации и административных районов, которые обладают льготами для беженцев и вынужденных переселенцев, должен быть определен соответствующими федеральными органами управления совместно с заинтересованными субъектами Российской Федерации.

Региональная политика в области уровня жизни населения. Основная задача государственной региональной политики в этой сфере заключается в предотвращении обнищания населения в районах, не имеющих возможности собственными силами остановить процесс ухудшения благосостояния своего населения.

В условиях быстро нарастающей значимости в жизни граждан России товарно-денежных отношений наибольшее значение имеют различия между регионами в величине и покупательной способности получаемых доходов. Общая для всей России тенденция снижения покупательной способности денежных доходов населения имеет существенную региональную дифференциацию. Различия между регионами по размеру среднедушевого дохода достигли 14 раз, а по стоимости жизни – 4 раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают даже прожиточный минимум (в республиках Калмыкия, Дагестан, Тува, в Читинской области). Кроме того, во многих областях и республиках европейской части страны прожиточный минимум составляет от 80 до 100% заработной платы, что свидетельствует о крайне низком уровне жизни населения (Псковская, Ивановская, Кировская, Пензенская, Саратовская, Курганская, Калининградская и Оренбургская области; республики Марий Эл, Мордовия, Чувашия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия). Часть этих регионов имеет слабую экономическую базу, которая не в состоянии обеспечить нормальный уровень доходов населения.

Для другой группы регионов, обладающих достаточно развитым экономическим потенциалом, основной причиной обнищания населения выступает спад производства, остановка и убыточность предприятий ВПК и других депрессивных отраслей. К резкому понижению уровня жизни приводят причины экстремального характера: острые конфликты, крупномасштабные катастрофы.

Главной целью государственной политики в области доходов на среднесрочный период является обеспечение минимального прожиточного минимума всем гражданам, стабилизация уровня жизни населения, создание прочной основы для его повышения во всех регионах по мере выхода экономики из кризисного состояния. Тем субъектам Российской Федерации, которые не имеют достаточных средств для обеспечения гарантированного минимума доходов своего населения, необходимо дополнительно выделять ресурсы из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Величина таких дополнительных поступлений должна определяться с учетом региональных различий в стоимости минимальных социальных стандартов.

Региональная политика, рассчитанная на длительную перспективу, должна предусматривать создание условий для преодоления слаборазвитости и депрессивности экономики регионов. Основной упор в такой долговременной политике делается на активизацию инвестиционной деятельности и улучшение предпринимательского климата в регионах.

Для государственной поддержки населения регионов, попавших в чрезвычайные кризисные ситуации, разрабатываются региональные целевые программы, содержащие меры для компенсации убытков, предоставления жилья и различного рода пособий и ссуд за счет федерального и регионального бюджетов.

Наряду с общей тенденцией снижения уровня жизни в последнее время обострился процесс расслоения общества по уровню доходов. Разрыв в средних доходах на члена семьи между наиболее богатыми и наиболее бедными слоями населения достигает 13-14 раз.

В наиболее «спокойных» регионах разрыв между учтенными доходами «богатых» и «бедных» слоев населения составляет порядка 5 – 6 раз, в то время как в отдельных субъектах Российской Федерации он превышает 14 раз. Особенно большой негативный заряд в результате прогрессирующего расслоения граждан накапливается в районах с пониженным уровнем жизни, где более половины населения имеют доходы ниже прожиточного минимума. В целях минимизации отрицательных последствий расслоения общества и стимулирования формирования многочисленного «среднего класса» намечается:

– совершенствовать налоговую систему путем постепенной отмены налогообложения средств, направленных предприятиями на потребление, и усилить налоговую нагрузку на индивидуальные, особенно сверхвысокие доходы и имущество физических лиц;

– усилить государственное воздействие на процессы формирования и учета доходов, ужесточить контроль за декларированием доходов по всем источникам их поступления и за их соответствие фактическим расходам на потребление, а также за своевременной и полной уплатой всех видов налогов и платежей;

– расширить права субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов оплаты труда на основе региональных соглашений между объединениями профсоюзов, работодателей и органами исполнительной власти на местах. Ввести на региональном уровне системы страхования заработной платы на случай неспособности работодателей выполнять обязательства по оплате труда.

В долгосрочном плане основным является поэтапное повышение уровня минимальных государственных гарантий – минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен, постепенное, по мере экономической и финансовой стабилизации, приближение государственных гарантий к величине прожиточного минимума соответствующих социально-демографических групп населения в различных регионах.

Исключительно важную роль в осуществлении намечаемых мер должны играть органы власти субъектов Российской Федерации.

Региональная политика в сфере занятости. Важнейшим условием повышения уровня жизни граждан России является сохранение относительной стабильности занятости населения. Обстановка на рынке труда непрерывно обостряется. Несмотря на относительно невысокие показатели официально зарегистрированной безработицы по России в целом, все больше регионов приближаются к критической ситуации.

В Республике Ингушетия и Ивановской области количество официальных безработных превысило 10% от экономически активного населения. Свыше 5% уровень безработицы в Псковской, Владимирской, Костромской, Ярославской, Кировской областях, республиках Калмыкия, Северная Осетия и Дагестан, Удмуртской Республике. Быстрыми темпами растет безработица в Тюменской и Читинской областях, на Дальнем Востоке. Необходимо учитывать, что в регионах накопился значительный потенциал скрытой безработицы, масштабы которой в 2-3 раза превышают официально зарегистрированную. В текущем году критический уровень скрытой безработицы был достигнут во многих индустриальных регионах: во Владимирской, Ивановской, Кировской, Пензенской, Ульяновской, Свердловской и Челябинской областях; в республиках Волго-Вятского региона. Назревшие структурные преобразования, связанные с банкротством и перепрофилированием убыточных предприятий, уже в ближайшее время могут вызвать переход безработицы из скрытой в открытую форму. В течение последних нескольких лет смягчению проблемы безработицы способствовал переход части трудоспособного населения в сферу уличной торговли, бытовых услуг, посреднической деятельности. Однако в настоящее время возможности расширения неформальной занятости практически исчерпаны. Это тем более опасно, что в кризисных районах сложилась неблагоприятная ситуация с предложением рабочих мест. Как правило, на одну вакансию в этих районах претендуют 10–20 человек. Следовательно, проблему занятости нельзя решить только за счет переподготовки, переспециализации кадров. Процесс высвобож-дения излишней численности работников будет продолжаться и в период стабилизации, так как в условиях конкуренции и ограниченного спроса предприятия вынуждены все более энергично предпринимать меры по снижению издержек, а следовательно, и по сокращению затрат на оплату труда.

Основными задачами региональной политики в области занятости на ближайший период являются:

– предотвращение массовых увольнений работников и создание новых рабочих мест на действующих предприятиях в сочетании с опережающей профессиональной переподготовкой кадров;

– перевод высвобождаемых работников на предприятия развивающихся отраслей, организация профессиональной подготовки кадров для новых прогрессивных производств;

– обеспечение защиты трудовых прав работников несостоятельных предприятий, эффективной поддержки граждан, потерявших работу, их профессиональной переориентации.

На долгосрочный период главное направление политики занятости – создание новых рабочих мест в прогрессивных отраслях и в потребительской сфере, а также в учреждениях рыночной инфраструктуры.

Основная нагрузка в реализации мероприятий по повышению занятости населения ложится на органы власти субъектов Российской Федерации. Региональная политика в этой сфере заключается в регулировании процессов высвобождения в тех регионах, где в силу структурных особенностей хозяйственного комплекса или изменения государственной экономической политики складывается особенно острая ситуация с занятостью населения, для нейтрализации которой местных сил и возможностей недостаточно. Федеральные органы власти должны активно участвовать в осуществлении мероприятий по отношению к регионам концентрации государственных предприятий, относящихся к отраслям естественных монополий и военно-промышленного комплекса.

В потенциально опасных регионах необходимо контролировать процесс банкротств убыточных предприятий, прибегая к интенсивной санации, а в случае необходимости – к целевой поддержке путем выдачи льготных кредитов на развитие производства, дотации на выплату минимальных размеров заработной платы. Особое внимание должно уделяться предприятиям, составляющим основу градообразующей базы малых и средних городов. Таких городов, жизнь которых почти целиком зависит от 1-2 предприятий, в России более 200, из них не менее 40% нуждаются в государственной поддержке в связи с бедственным положением предприятий-монополистов.

В слаборазвитых районах, где ситуация осложняется большим количеством избыточных трудовых ресурсов, необходимо оказывать поддержку развитию мелкотоварного уклада как в городской, так и в сельской местности, стимулировать малое предпринимательство в сфере услуг и в агропромышленном комплексе.

Поддержание стабильной занятости в старопромышленных депрессивных районах требует создания условий для привлечения частных отечественных и зарубежных инвестиций в создание новых рабочих мест.