Глава 12. Организационные средства и формы реализации

государственной региональной политики

Среди организационных форм, обеспечивающих деятельность заинтересованных субъектов собственности и хозяйствования, осуществляющих государственную региональную политику Российской Федерации, следует выделить: Федеративный договор, соглашения, целевые комплексные программы, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, таможенные, оффшорные, свободные экономические и другие зоны торгового благоприятствования.

При создании федеративного государства и принятии Конституции РФ Федеративный договор являлся основной формой взаимоотношений субъектов Федерации с центром и между собой. Он базировался на конституционных положениях взаимодействия федеративных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Пятилетний юбилей Федеративного договора, который отмечали в Российской Федерации в мае 1997 г. подвел итоги самым неожиданным результатам его применения. Слабость Федеративного договора особенно проявила себя в период «парада суверенитетов» субъектов Федерации. Каждый из них претендовал на особые отношения с центром. Примером первого «прорыва» в этом процессе явился договор с Татарстаном.

Политическая обстановка потребовала от Правительства Российской Федерации более динамичного подхода к отношениям с администрациями субъектов Федерации. В результате на политической арене отношений субъектов Федерации с Правительством Российской Федерации появилась новая организационная форма - соглашения.

Соглашения между Правительством Российской Федерации и субъектами РФ использовались для реализации различных задач:

– соглашение по разграничению конституционных полномочий на основании статьи 72 Конституции Российской Федерации;

– соглашение по федеральным и региональным (федерального значения) программам, необходимость которых определяется кругом полномочий Российской Федерации, определяемых статьями 71 и 114 Конституции Российской Федерации;

– соглашения по комплексу проблем социально-экономического развития регионов.

Заключение этих соглашений направлено на формирование государственной региональной политики, предусматривающей децентрализацию решения вопросов развития экономики регионов в условиях ее перевода к рыночным отношениям и делегирование функций на места.

Соглашение как организационная форма взаимодействия Правительства с исполнительной властью субъекта Федерации должно преследовать общие цели и базироваться на единых принципах реализации.

Его целью должно быть проведение согласованной экономической политики, формирование благоприятной среды для экономических реформ и межрегионального взаимодействия, создание равных для всех регионов условий для реализации полномочий в сфере совместного ведения.

Региональные (межрегиональные) ассоциации экономического взаимодействия. В последние годы при сильном тяготении субъектов Российской федерации к самостоятельности и суверенизации социально-экономической и политической деятельности начали формироваться принципиально новые механизмы и рычаги взаимодействия субъектов федерации, получившие организационное оформление в виде ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской федерации. На сегодняшний день действуют 8 таких ассоциаций. В их состав вошли почти все субъекты Федерации. Основной целью образовавшихся ассоциаций является решение задач регионального воспроизводственного процесса, на основе общей стратегии социально-экономического развития составляющих их субъектов федерации.

Региональные (межрегиональные) ассоциации экономического взаимодействия действуют в интересах субъектов Федерации, союзов городов, региональных финансово-промышленных групп и других экономических образований. В своей работе они опираются на целевое программирование, в основе которого лежит производственная интеграция, социально-экономическая поддержка населения регионов, научно-техническое структурное преобразование регионов, использование территориальных природно-климатических, национально-культурных и других факторов, влияющих на реализацию государственной региональной политики.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов федерации действуют в рамках полномочий, предоставленных им субъектами Федерации. У разных ассоциаций эти полномочия разные, что обусловливает разнообразие методов и подходов, используемых ассоциациями при решении одних и тех же задач, различный уровень проработки и реализации межрегиональных проектов.

В интересах распространения и эффективного использования таких новых организационных форм государственной региональной политики как региональные (межрегиональные) ассоциации экономического взаимодействия целесообразно:

– сосредоточить работу ассоциаций на подготовке и реализации крупных целевых программ по решению ключевых (стратегических) региональных проблем – совершенствованию территориальной специализации и межрегиональных связей, укреплению комплексности хозяйства (в том числе рационализация использования ресурсов многоцелевого назначения), повышению самообеспечения (в действующей рыночной среде) и устойчивости региональной экономики, государственной поддержке проблемных регионов;

– законодательно разграничить полномочия федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Федерации, органов власти местного самоуправления, ассоциаций экономического взаимодействия, союзов городов, промышленных корпораций, финансово-промышленных групп и других организационных структур управления в регионе;

– создать адекватную организационную и нормативно-правовую базу, позволяющую эффективно организовать работу ассоциаций экономического взаимодействия, союзов городов, промышленных корпораций, финансово-промышленных групп и других организационных структур управления в регионе.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской федерации могут решать следующие задачи:

– координировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской федерации в соответствующих сферах деятельности;

– координировать разработку и реализацию программ социально-экономического развития регионов Российской федерации и крупных межрегиональных проектов;

– изучать вопросы и готовить предложения Президенту Российской федерации и Правительству Российской федерации по экономическому взаимодействию субъектов Российской федерации.

– органам исполнительной власти субъектов Российской федерации с привлечением ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской федерации целесообразно разрабатывать программы выхода экономики регионов из кризиса с необходимыми расчетами и обоснованиями;

– в составе исполнительных органов Правительства Российской Федерации, в частности Министеpства Российской Федеpации по делам национальностей, для обеспечения согласованных действий с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской федерации целесообразно создать отдельное структурное подразделение;

– ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Российской федерации рекомендовать образовать координационные советы (региональные группы) по основным направлениям деятельности, а заинтересованным федеральным органам исполнительной власти направить в состав координационных советов (региональных групп) своих представителей.

Государственная региональная политика тесно связана с отраслевым и территориальным подходом при решении стратегических проблем развития регионов. Регионы с гипертрофированным развитием добывающих отраслей и тяжелыми климатическими условиями (Север), моноструктурной отраслевой основой хозяйства (Урал), аграрным перенаселением (Северный Кавказ), недостаточной собственной финансово-экономической базой для поддержания прожиточного уровня (Забайкалье, Тува, Калмыкия, Дагестан) являются районами, требующими государственной селективной инвестиционной и социальной поддержки.

Позитивная деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия во многом зависит от правового статуса последних. Попытки придать ассоциациям функции правительственных исполнительных органов не получили поддержки прежде всего у Правительства Российской Федерации. Это и понятно: никакой общественный орган не может заменить исполнительную власть страны. Однако ассоциации экономического взаимодействия могут использовать стратегические средства и методы решения региональных и межрегиональных проблем, которыми да же правительственные органы не всегда могут пользоваться. Многие межрегиональные проблемы носят селективный и лоббистский характер. Вместе с тем, руководство всех восьми межрегиональных ассоциаций сделали попытку договориться с Правительством РФ о разграничении сфер деятельности, для чего предложили соответствующий текст Генерального соглашения.

Правительство РФ и его исполнительные органы, перенося центр решения социальных проблем в регионы, придают большое значение формам взаимодействия центра и администраций субъектов Федерации. Текст соглашения очень долго согласовывался не столько по вертикали, сколько по горизонтали (между самими субъектами Федерации). Тем не менее, согласовав текст документа между собой, главы администраций не сумели разграничить полномочия между Правительством РФ и руководством межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Субъекты Федерации в условиях довольно широкой самостоятельности и тенденции последних к суверенизации накопили опыт по управлению социально-экономической и политической деятельностью. Он показал, что формируются принципиально новые механизмы и рычаги взаимодействия субъектов Федерации, интегрирующие различные интересы региональных образований.

Объективный процесс преобразования экономики России предопределяет необходимость и формы изменения в системе государственного, коммерческого и общественного управления. В нем происходит стихийное перераспределение управленческих функций между федеральными и региональными властями, между последними и местными органами самоуправления. В этой связи региональная политика и организационные формы ее реализации приобретают новое качественное содержание.

Историческое развитие регионов России сложилось так, что природные, географические, экономические и другие факторы предопределили территориальное тяготение отдельных субъектов управления друг к другу. Фактически – это объединения субъектов Федерации. В настоящее время их формирование связано с проблемами само выживания, в исключительно сложной политической и социально-экономической обстановке в стране.

Ассоциация – не промежуточное звено между центром и регионом, хотя в некотором роде она является таковым. Это инструмент экономической, социально-политической, межнациональной и международной стабилизации, одинаково необходимый как федеральным властям, так и субъектам Федерации.

Понимая возрастающее значение межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, Федеральное Собрание Совета Федерации Российской Федерации создало специальный Комитет Совета Федерации по работе с региональными (межрегиональными) ассоциациями экономического взаимодействия.

Субъекты Федерации в настоящее время заняты разработкой механизмов социально-экономического развития. Представительные власти и администрация предусматривают в них ресурсную, научно-техническую и структурную направленность и специализацию региона. В большей части ассоциаций есть одноименные программы, одновременная реализация которых могла быть высокоэффективной, если бы эти программы скоординировать между собой по времени проведения, ресурсам использования и этапам реализации. Региональные ассоциации экономического взаимодействия в данном случае представляют одну из наиболее рациональных форм региональной политики и федерального регулирования экономики России.

Укрепление суверенных позиций регионов в международном сотрудничестве в свою очередь предопределяет необходимость объединения усилий субъектов Федерации, ибо решение многих региональных проблем сопровождается интенсивным вовлечением как иностранного капитала, так и иностранной рабочей силы. Региональные ассоциации экономического взаимодействия в данном случае могли бы, с одной стороны, объединить усилия для защиты и правовых ограничений иностранного вмешательства в социально-экономи­ческое развитие, с другой – совместно и организованно использовать преимущества международного социального, экономического, экологического, научно-технического и политического сотрудничества.

В настоящее время таких ассоциаций образовалось восемь:

1. Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Федерации Дальнего Востока и Забайкалья (Хабаров­ский, Приморский края, Амурская, Магаданская, Камчатская, Сахалинская, Читинская области, Бурятия, Саха (Якутия), Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ).

2. Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение» (республики: Алтай, Хакасия, Тува, автономные округа: Агинский, Бурятский, Усть-Ордынский, Таймырский, Эвенкийский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, края: Алтайский, Красноярский, области: Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская).

3. Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона (республики: Башкирия, Удмуртия, области: Курганская, Оренбургская, Пермская, Челябинская, Тюменская и Свердловская.

4. Ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада Российской Федерации (республики Коми, Карелия, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, Санкт-Петербург).

5. Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (республики: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северо-Осетинская, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область).

6. Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона Российской Федерации – «Черноземье». (Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская области).

7. Ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимодействию регионов и областей Поволжья Российской Федерации. (республики: Татарстан, Чувашская, Марий Эл, Мордовия, Калмыкия, области: Астраханская, Волгоградская, Нижегородская, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Пензенская).

8. Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Федерации «Центральная Россия» (Московская, Калужская, Брянская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Ярославская области).

Указанный состав межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия не является обязательным для субъекта Федерации. Конечно, каждый из них стремится получить максимальную пользу от подобной интеграции. Поэтому возможно, что некоторые субъекты Федерации намерены одновременно стать членами и других ассоциаций.

Формирование межрегиональных ассоциаций в различных геополитических зонах Российской Федерации осуществлялось непросто. Например, Дальневосточный и Уральский регионы, получив большие политические свободы, стремились закрепить их и создать республиканские формы управления. Взаимоотношения с центральными органами управления носили преимущественно региональный интерес. Пожалуй, в наиболее сложном положении находится Ассоциация республик Северного Кавказа. Национальные разногласия, слабость экономической базы, инвестиционная зависимость от федерального центра, политическая нестабильность и отсутствие интеграционных интересов сводят на нет преимущества ассоциативной организации. Не менее сложная ситуация в деятельности субъектов федерации Ассоциации «Центральная Россия». Самодостаточность города Москвы как субъекта федерации осложняет взаимодействие с другими субъектами. Преимущества экономической интеграции здесь приобретают иллюзорный характер. В то же самое время, такие ассоциации как «Сибирское соглашение», «Большая Волга» и некоторые другие показали свои преимущества.

Чтобы наглядно представить механизм функционирования ассоциации экономического взаимодействия, мы предлагаем познакомиться с опытом работы Ассоциации областей и республик Уральского региона.