Глава 5. Классификация регионов Российской Федерации

Начатые в России институциональные преобразования, переход к рыночным методам ведения хозяйства, включение в систему мирохозяйственных связей на более открытых условиях, нарушение кооперации с государствами, ранее входившими в СССР, с разной степенью интенсивности отразились на экономике и социальной сфере регионов Российской Федерации. Сложившаяся система территориального и отраслевого разделения труда оказалась неприспособленной к происходящим изменениям. Усилилась неравномерность социально-экономического развития регионов, возросла региональная дифференциация уровней производства, потребления, качества жизни.

Экономическая и финансовая ситуация свидетельствуют, что стабилизация социально-экономического развития регионов России еще не достигнута. Региональные производственные комплексы и социальная сфера подвержены существенным колебаниям в зависимости от геополитического положения региона, отраслевой структуры его хозяйства, национально-территориальных и других факторов развития. К началу 1996 г. различия субъектов Российской Федерации, например по уровню средней заработной платы, достигли 9 раз, по размерам прожиточного уровня и стоимости потребительской корзины – 4 раз, по уровню зарегистрированной безработицы – 20 раз. Глубокие разрывы между относительно благополучными и отсталыми районами, увеличение числа последних за счет районов, подверженных тяжелому экономическому кризису, негативно сказывается на общей экономической динамике, провоцирует социальную нестабильность в ряде важных регионов России.

Воздействие властных структур на положение районов не вполне адекватно отражает потребности в стабилизации экономической, социальной, политической ситуации по территории страны. Государственная региональная политика страдает из-за несовершенства законодательной базы, отсутствия четких приоритетов, нехватки и слабого контроля за использованием бюджетных средств, ведомственной разобщенности. Велика роль волевых решений при выборе селективной поддержки. Эти и многие другие проблемы социально-эконо­мического развития регионов предопределил необходимость выделения в системе региональной политики слабых регионов, неспособных самостоятельно развиваться в новых условиях хозяйствования. Отдельно необходимо выделить депрессивные регионы, в которых технологическая отсталость требует большой структурной перестройки экономики района.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Посланием Президента России Федеральному Собранию приняло решение о разработке программы развития отсталых и депрессивных районов. Актуальность такой работы обострилась в связи с необходимостью применения единых общих и дифференцированных подходов к оказанию государственной поддержки по выводу из кризисного состояния экономики крупных территориально-производственных образований и субъектов (регионов) Российской Федерации.

В этой ситуации программа развития отсталых и депрессивных районов является частью общей концепции региональной политики, включающей выбор приоритетов и конкретных мер по оказанию федеральной помощи регионам.

Целью этой программы является локализация, снижение остроты и последующее устранение кризисных явлений в экономике и социальной сфере на наиболее подверженных этим явлениям территориях России. Такими территориями признаны отсталые и депрессивные районы.

Программа должна содействовать общему подъему российской экономики, укреплению единого экономического пространства, развитию системы территориального и отраслевого разделения труда, создавая условия для повсеместной стабилизации социально-экономического, развития регионов.

Механизм реализации программы состоит из двух этапов. На первом этапе, исходя из приоритетов в осуществлении региональной политики, определяются регионы, нуждающиеся в государственной поддержке, в силу объективных обстоятельств попавшие в кризисное положение и не имеющие в данный момент достаточных возможностей для саморазвития. Требуется специальная процедура выявления таких регионов, обоснования федеральной значимости стоящих перед ними проблем и возможной суммы средств для их решения. Такая процедура должна быть закреплена соответствующими нормативными и правовыми актами, обеспечивающими единые (общие) принципы и согласованный, одинаковый для всех регионов порядок выделения финансов.

Второй этап заключается в том, что по выбранным регионам разрабатывается комплекс специальных мероприятий, согласованный с уже принятыми и разрабатываемыми отраслевыми, научно-техни­ческими и социально-экономическими программами.

Для определения отсталых и депрессивных регионов необходимо разработать систему показателей и критериев. Она зависит от объективных причин и факторов возникновения кризисных явлений, характера экономических явлений в процессе социально-экономического развития, политической ситуации, накопленного потенциала, путей преодоления общего кризиса. Сегодня нам представляется возможной следующая классификация.

Отсталый район. Критерием отнесения района к категории отсталого является низкий уровень реальных душевых доходов, причиной которого может быть отсталое производство, неразвитая социальная и производственная инфраструктура. Пороговые значения для отнесения района к категории могут изменяться во времени (и по территории) и зависеть, в частности, от финансовых возможностей федеральных и региональных органов власти на предстоящий год или период.

Депрессивный район – район, переживающий глубокий экономический кризис, выражающийся в спаде производства (прежде всего в традиционных ведущих отраслях его территориальной специализации), длительное время находящийся в фазе застоя, сохраняющий низкие темпы производства и нуждающийся, как правило, в крупных инвестициях, обновлении и диверсификации производства, новых формах экономического сотрудничества с другими регионами. Депрессивными районами являются территории, производственно-ресурсная база которых находится в фазе устойчивого спада, включающего возникновение новых стимулов развития.

Депрессивный регион, не получивший необходимой финансовой и экономической поддержки, исчерпавший внутренние источники экономического развития, с течением времени утрачивает производственный потенциал и потенциал квалифицированной рабочей силы. Нарастают процессы распада региональной экономики. Ухудшение состояния производства снижает доходы и уровень жизни населения, сокращение налогооблагаемой базы и поступлений в бюджет влечет за собой падение уровня социального обслуживания. Регион постепенно утрачивает свои позиции среди других районов страны по параметрам социально-экономического развития и может перейти в разряд отсталых.

Следует подчеркнуть, что в условиях общего спада производства, общехозяйственной и общерегиональной депрессии государственная поддержка может быть оказана лишь тем регионам, которые относятся к аномально депрессивным, то есть территориям, на которых темпы нарастания негативных тенденций в сфере экономики, демографии, экологии, социальных услуг и т.п. существенно выше, чем общероссийские, и признаются недопустимыми и требующими немедленных регулятивных мер.

Ожидаемое оживление социально-экономического развития регионов сопровождается селективной поддержкой Правительством России тех регионов, концепция развития которых совпадает с интересами страны в целом.

Отсюда происходят и различия в направлениях и механизмах государственной поддержки. Если федеральная помощь отсталым регионам может и должна оказываться через федеральные целевые программы субъектов Федерации или специальные программы социальной направленности (здравоохранение, образование и т.п.), то для депрессивных регионов прежде всего должен использоваться отраслевой канал финансирования, где санация предприятий должна быть увязана с оздоровлением общей ситуации в регионе.

Конечно, при разработке и реализации мер государственной поддержки целесообразно стремиться к выделению такого контура территориально-производственного комплекса отсталого региона, который совпадает, во-первых, со структурной политикой выхода из кризиса, во-вторых, с границами субъектов Федерации, административных районов, городов, в-третьих, с научно-технической и социально-экономической политикой региона, совпадающей с федеративной.

Особенности реализации правительственной программы экономических реформ в 1995–1997 гг. в регионах предполагают разработку общих правил и особенностей программного обеспечения отсталых, депрессивных и других районов России. Для этого необходимо:

– иметь нормативно-правовые документы, обеспечивающие равенство участников региональной политики при государственной поддержке;

– перейти к прямому и адресному материально-финансовому обеспечению регионов в соответствии с общими правилами селективной поддержки федеральных органов власти;

– обеспечить целевую консолидацию в бюджетах территорий всех средств, предназначенных для решения социальных проблем и поступающих по отраслевым, программным и другим каналам;

– установить на территориях единый порядок и особые условия государственной поддержки жилищной, социальной и других федеральных программ, а также порядка приватизации и передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов социальной инфраструктуры;

– создать единый механизм бюджетно-финансовой, налоговой, таможенной и ценовой государственной поддержки и селективной политики в отношении всех регионов России.

Классификация регионов России осуществляется по следующим признакам:

геополитическому, который, как правило, совпадает с экономическими районами страны. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается восемь экономических районов, совпадающих с региональными и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия: 1. Дальневосточная ассоциация (Хабаровский, Приморский края, Амурская, Магаданская, Камчатская, Сахалинская, Читинская области, Бурятия, Саха (Якутия), Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ); 2. Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение» (республики: Алтай, Хакасия, Тува, автономные округа: Агинский Бурятский, Усть-Ордынский Бу-рятский, Таймырский, Эвенкийский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, края: Алтайский, Красноярский, области: Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская); 3. Уральская региональная ассоциация (республики: Башкирия, Удмуртия, области: Курганская, Оренбургская, Пермская, Челябинская, Тюменская и Свердловская. 4. Ассоциация «Северо-Запад». (Республика Коми, Карелия, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, Санкт-Петербург. 5. Ассоциация сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (республики: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Северо-Осетинская, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область); 6. Ассоциация «Черноземье» (Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская области). 7. Ассоциация «Большая Волга» (республики: Татарстан, Чувашия, Марий Эл, Мордовия, Калмыкия, области: Астраханская, Волгоградская, Нижегородская, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Пензенская). 8. Ассоциация «Центральная Россия» (Московская, Калужская, Рязанская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Рязанская области).

Геополитический признак классификации регионов России не исчерпывается ассоциациями экономического взаимодействия. Исключительное значение имеет политико-экономическое положение территорий. Так, Северо-Западный регион Российской Федерации в настоящее время имеет принципиально особое значение, так как впервые за это столетие он превратился в «окно в Европу», преодолевая два серьезных политических и экономических барьера: бывшие страны Совета Экономической Взаимопомощи и бывшие республики Советского Союза. Сибирь из внутренней территории страны неожиданно превратилась в пограничный регион России. Дальний Восток в экономических реформах приобретает самостоятельное значение и напрямую взаимодействует со странами азиатско-тихоокеанского бассейна.

Административно-территориальный признак классификации регионов в настоящее время особенно распространен в РФ. Правительство Российской Федерации взаимодействует в основном с субъектами РФ, которые и являются административно-территориальными единицами России. В настоящее время их насчитывается 89. Административно-территориальное построение Российской Федерации страдает существенными недостатками, одним из которых является его асимметрия. Последствия асимметрии трудно прогнозировать. Уже сегодня республики располагают большими преференциями, правовыми полномочиями, хотя подчас находятся в составе крупных территориальных образований (краев, областей). Так, Тюменская область, Красноярский край в своем составе имеют республики, располагающие статусом субъекта Федерации.

Многие районы страны имеют признак проблемности. Это в основном регионы с хорошо развитой промышленностью и инфраструктурой. Среди них можно выделить районы адаптировавшиеся и не адаптировавшиеся к новым экономическим условиям хозяй-ствования.

Отсталые регионы: 1) расположенные в неблагоприятных природно-климатических условиях и в этой связи являющихся традиционно-отсталыми: республики – Ингушская, Калмыкия-Хальмг Тангч; Тува; Еврейская автономная область; автономные округа: Агинский Бурятский, Коми-Пермятский, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Усть-Ордынский Бурятский, Эвенкийский; 2) расположенные в благоприятных природно-климатических условиях: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия.

Депрессивные регионы: республики – Бурятия, Чувашская, Удмурдская; Алтайский и Хабаровский края; Амурская, Архангельская, Ивановская, Кировская, Курганская, Читинская области.

Показатели и методы определения типа регионов

Общими условиями определения различных типов регионов, классифицированных выше, могут быть следующие:

– федеральный уровень значимости проблемы;

– острота и срочность решения проблемы (социальная напряженность, научно-технические приоритеты и др.);

– невозможность решения проблемы в рамках существующей компетенции и финансовых возможностей субъекта Федерации.

Для конкретных обоснований определения типа регионов из всей совокупности территорий России необходимо использовать специальные методы, основанные на обработке по определенным правилам системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение регионов и дающих возможность проводить межрегиональные сопоставления.

Учитывая сложность и неоднозначность статистической базы, неустойчивость показателей по времени и в процессе оказания государственной поддержки социально-экономическому развитию регионов, следует пользоваться двумя апробированными отечественной и зарубежной практикой подходами. Первый – классификация регионов на основе интегральных оценок (как правило, используется более 70 показателей социально-экономического развития субъектов Федерации за 3–5 лет) и более сложного аппарата типологизации, рейтинговой порядочности, кластерного анализа и т.д. Второй – ранжирование на основе более упрощенных процедур, выделения 2-3 опорных показателей и их уточнения.

Совмещение двух подходов дает возможность повысить объективность и достоверность выбора. Смысл подхода заключается в том, чтобы провести группировку по обеим методикам.

В рамках первого подхода следует выделить две группы показателей:

– констатирующую, на основании которой осуществляется диагностика социально-экономического состояния района, анализируется глубина разрушительных процессов в структуре хозяйства, инерционность их динамики, а на этой основе выделяются доминантные проблемы восстановления или развития;

– характеризующую внутренний потенциал региона, предпосылки и возможности преодоления отсталости, депрессии, кризиса за счет внутренних сил и средств, наличие эффективных импульсов и «точек роста», способствует выявлению обоснованности (конкуренто-способности) претензий того или иного региона на приоритеты в развитии и селективную федеральную помощь.

Что касается второго подхода, то здесь для оценки отсталости и застоя можно использовать две группы опорных показателей. Наиболее приемлемыми можно было бы считать степень относительного снижения производства валового внутреннего продукта в регионе, дополнительно уточненную показателями продолжительности и интенсивности спада. При классификации районов по уровню социально-экономического развития опорным мог бы стать показатель производства валового внутреннего продукта на душу населения и вспомогательными – среднедушевые показатели производства промышленной и сельскохозяйственной продукции, доходов федерального и регионального бюджетов на территории, а также реальные доходы на душу населения, показатели развития социальной и производственной инфраструктуры и т.д.

Наиболее приемлемую предварительную оценку состояния хозяйства региона дает анализ показателей динамики промышленного производства и уровня зарегистрированной безработицы. Первый показатель свидетельствует о состоянии важнейшей отрасли хозяйства, второй – дает представление об общей социально-экономической ситуации в регионе. Значимость каждого показателя можно считать равноценной.

Оценка уровня экономического развития региона по показателю среднедушевого производства промышленной и сельскохозяйственной продукции весьма близка к реальной ситуации.